第四讲 公共政策议程及其理论模式

政策议程理论
原因——公共政治资源的稀缺性
• 众所周知，现实社会中的社会问题是层出不穷、 比比皆是的，并不是所有问题都会进入决策者视 野，更不是决策者一注意这些问题就都能制定相 应的政策或法律予以解决。 • 因此，对于公共政策的研究局限在“提出问题— 制定方案—执行方案”是不够的，必须关注什么 样的问题在什么样的情况和策略下才能成为政策 问题以及被政治家关注并给予解决。 • 外在催生模式和多元流程模式正是为研究和解释 这一问题而提出的理论建构。
政策议程理论
（一）含义
含义：少数被政策制定者纳入公共政策日 程表的要求与意见。
政策议程的来源
政策议程的形式 政策议程的发动者 政策议程的发展顺序
政策议程理论
（二）类型及区别
• 系统议程也可以称为公共议程、公众议程、政策形象。 • 政府议程也可以称为制度议程、正式议程、行动议程。 • 系统议程所包括的只是那些在认识问题层次上的一般性项
多元流程模式
理论内容（续4）
政策企业家——当机会出现时，必须有一个 人承担起把这三条主线结合在一起的功能，这个 人就是政策企业家。政策企业家被界定为愿意投 资自己的精力、名望、财力等资源的政策倡导者。 当然，之所以把他们称为企业家，是因为他们从 这种投资中期待着将在未来产生的物质上和精神 上以及政治上的利润回报。
二、金登“多元流程模式”（6）
6.政策企业家
当机会出现时，必须有一个人承担起把这三条 主线结合在一起的功能，这种人可以成为政策企业家。
当然，之所以把他们称为企业家，是因为他们从这种投资期 待着将在未来产生的物质上的和精神上的以及政治上的利润。
政策企业家被界定为愿意投资自己的精 力、名望、财力等资源的政策倡导者。
多元流程模式
理论内容（续2）
• 政治流 政治潮流影响着问题能否进入政策议程的政 治因素主要包括民族情绪的变换、行政或立法机 关人员的更替、利益集团的压力活动等。那些与 当下民族情绪偏好一致，能够得到利益集团的支 持或是没有遇到有组织的反对，又与国会或政府 中主流倾向相符的问题项，比那些不具备这些条 件的问题项，更能被提上政府日程。
• 议程设定=
f
( 问题，政治，参与者)
在实践中，参与者常常只专注政策进程某一方面。譬如， 政策分析家往往只在方案拟制这一方面发挥作用；政党 将其主要精力放在政治上而非政策方案的设计上。据此， 金盾将参与者分为两类：前台参与者（visible participants）和后台参与者（hidden participants）.
目录
• 政策议程理论 • 外在催生模式 • 多元流程模式 • 两种模式的比较 • 两种模式视角下对我国政策议程的解释
政策议程理论
一、政策议程理论
• 政策议程的含义 • 政策议程的分类及其区别 • 社会问题向政策问题的转化及其原因 • 公共问题取得议程地位的条件 • 理论解释——两种政策议程设定模式
二、金登“多元流程模式（7）
7.政策企业家应该具备的三点素质：
第一，使别人能够倾听于他的意见的人。
第二，政策企业家应该具备高超的 政治联系和协调方面的技术。
第三，这也是最重要的， 就是忍耐力和不断的追求。
多元流程模式
理论内容（续5）
重大问题可以直接开启
问题流
开启政策窗
方案流
政策企业家 （机会把握者）
外在催生模式外在催生模式评价约翰w金登通过对美国联邦政府健康和交通政策的知情人士的大量访谈和对各种个案分析政府文献政党纲领新闻报道和民意调查的分析历时四年于1984年出版了议程方案和公共政策一书该书批判了当时较为盛行的几种政策议程研究方案和观点提出了一个著名的政策议程模型
第四讲 政策议程及议程设定的 两种模式比较
社会问题
系统议程
政府议程
外在催生模式
扩散战略与多元流程模型（续1）
问题扩散战略
界定 问题
外在催生模式
触动枢纽
强调大 众媒体
扩散到更大 规模的公众
公共 议程
制度 议程
问题陈述 （问题制造者）
大众传媒
外在催生模式
扩散战略模型与多元流程模型（续2）
• 社会问题的扩散
第一，一个问题能否进入系统议程，该问题 的界定方式起着很大作用。 第二，一个问题能否进入系统议程，也取决 于所使用的语言和象征，即问题陈述。 第三，大众媒体可以提高某问题的可见度并 引导大众对特定问题加强关注。
四、两种模式的比较
相同之处： • 两种模式讨论的大前提都是政治资源的稀 缺性下的政策议程设定问题，即社会问题 如何才能成为政府议程的这一转变过程。 • 两种模式都很突出公众在推动政府议程中 所发挥的积极作用，但后者更体现了一种 市场竞争性。
两种模式的比较（续1）
不同之处： • 外在催生模式把政策议程分为动态的两个 阶段，指出每个阶段有不同的策略，并受 不同的社会因素影响，从一种视角揭示了 使社会问题转化为制度议程的机理。 • 多元流程模式强调对三种流程结合在一起 的机会把握——“政策橱窗”，也凸显了这 其中“政策企业家”所起的作用和担当的 角色。
多元流程模式
提出背景（续）
任何国家的政策资源——包括财力、物力、 人的精力和智力、政府权能——都是有限的，因 此，在特定的时间只有有限的主题和方案会受到 当局的认真考虑“（即被列入政策议程）。然而， 政府在任何时刻所面对的或被要求采取应对措施 予以解决的社会问题却成千上万，就同一社会问 题所提出的解决方案也各种各样。那么，“为什 么有些主题被提上议事日程而另一些被忽视 了？”“为什么某些政策方案比其他一些方案得 到更多的关注？”
政策议程理论
社会问题向政策问题的转化
社会问题向政策问题的转化过程，可 以从决策者和社会公众两个不同的视角来 分析。从决策者的角度看，社会问题向政 策问题的转化过程就是政策问题确认；而 从社会公众的角度看，社会问题向政策问 题的转化过程就是形成公众议程。 显然，这两个不同视角虽然出发点不 同，但最后殊途同归，即集中到政策议程 中的“政府议程”和政策输出之焦点上。
外在催生模式
（三）评 论
外在催生模式将政策议程看作是几个阶段的 动态过程，在这个过程中R· 科布和C· 埃尔德明确 指出大众参与才是新议题形成和发展的动力，从 而能够带来政治体制的长期稳定。但是，他们没 有说明当用非法手段来实现议题转化时会带来什 么效果问题，并且这一基于美国政治背景的理论 对其他体制有多大的说服力有待进一步考察（讨 论点）。
五、两种模式视角下的 我国政策议程
• 外在催生模式视角下的中国政策议程设定 • 多元流程视角下的中国政策议程设定
外在催生模式视角下的中国政策 议程设定
外在催生模式将政策议程设定看作是几个阶段 的动态过程，在这个过程中作者明确指出大众参与 才是新议题形成和发展的动力，从而能够带来政治 体制的长期稳定。 中国的实际情况：中国政府在公共政策制定过 程中发挥了极其重要的作用。中国的政策制定过程 则主要是在政府主导下进行的。在当代中国的实际 政治制度下，这里的政府概念的内涵包括党组织和 政府组织，而且党组织是政府机构的核心，更是制 定公共政策的核心主体即政策中枢。
二、外在催生模式
• 基本概念 • 扩散战略模型 • 公众议程的确认 • 评论
外在催生模式
（一）基本概念
R· 科布和C· 埃尔德的《美国政策参与者：议 题选定的动态过程》一书，是主要研究在政策议 程中权力垄断现象的一部力作。作者在这里主张， 应该扩大在政策议程中的大众参与，形成一种外 在催生的模式。其主要概念有以下两个： • 系统议程 • 政府议程
二、金登“多元流程模式”（4）
•
政策议程的另一个解释变量是政治潮流。 问题的认知在政策议程设定中起着关键 影响着问题能否进入政策议程的政治因素 性的作用。如果问题的性质十分严重、 4.问题、政治和参与者是政策议程设定的 主要包括民族情绪的变换、行政或立法机 影响面极为广泛，或是具有压倒性的重 三个自变量。 关人员的更替、利益集团的压力活动等。 要性，譬如灾难和危机，那么仅凭问题 本身就能单独开启“政策窗”。
f( 问题，政治，参与者)
多元流程模式
理论内容（续1）
• 问题流 问题的认知在政策议程设定中起着关键性的 作用。如果问题的性质十分严重、影响面极为广 泛，或是具有压倒性的重要性，譬如灾难和危机， 那么仅凭问题本身就能单独开启“政策窗”。但 是，如果问题本身不具有这种排山倒海的冲击力 的话，是否能够进入政策议程，则取决于多方面 的情况和机会。
目。
• 与此相反，政府议程更为具体. • 在其先后顺序上两者也很少完全一致。这是由于系统议程 敏感地反映了社会经济环境的变化，而政府议程因其决策 体制的惰性或偏见而跟不上环境的变化。 • 系统议程和政府议程的这种不一致成为引起政治体制内外 冲突的原因之一。
政策议程理论
（三）社会问题向政策问题的 转化及其原因
多元流程模式
理论内容（续3）
• 政策流（政策参与者）
他们的活动及其产物是在政策场域中制造 “政策流”（the policy stream）。各种主 张和方案汇聚成金登所谓的“政策原汤”（the policy primeval soup）。决策者根据技术 可行性、经济效率性和政治合法性等标准，从其 中挑选部分方案列入议程，重点加以分析。
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政治流
不可预知，失去机会
继续等待….
多元流程模式
（三）评价
“政策橱窗”理论，基于美国联邦政府官员 的政策过程参与者之经验，通过实证方法，对作 为政策过程第一个阶段的政策议题设定过程在给 予清晰地揭示，应该加以充分肯定，同时，在实 践中也具有相当的可行性。但是，由于其研究的 领域局限在保健和交通政策方面，所以他的应用 方面绩效有待进一步检验。
（四）公共问题取得议程地位的 条件
• 公共问题的性质 • 政治领导的考虑 • 利益团体的影响 • 危机或特殊意外事件的发生 • 社会运动的大规模举行 • 传播媒体的大量报道 • 国际组织与国外势力的影响
政策议程理论
（五）理论解释——两种政策议程 设定模式
• 政府是如何确定其政策议程？ • 政策问题如何被认知、提出和界定？ • 简言之，在从公共议程到政府议程之间存在哪些 因素与机制？ • 这些问题都是“外在催生模式”和“多元流程模 式”要解释的问题。
多元流程模式
（二）理论内容
金登认为问题流、方案流和政治流往往是共 时性地而非历时性地出于政策议程设定“场域” 之中，并有可能耦合形成政策议程的关键节点 （critical juncture），即政策橱窗的开启， 这时问题或方案被纳入政策议程。 问题、政治和参与者是政策议程设定的三个 自变量。即：
议程设定=
外在催生模式
公众议程的确认
• 公共议程的确认 一个社会问题一起公众的广泛关注后，成为 系统议程，但并不一定能够成为政府议程，只有 公众议程得到政治系统的确认后才能够成为政府 议程。公众议程的确认也就是公众议程转化为政 府议程的过程。
外在催生模式
（二）扩散战略模型与多元流程模型
R· 科布和C· 埃尔德确信，一个社会问题（尤 其是弱势群体的问题）只有在它扩散到更广泛的 公众那里的时候才可能成为系统议程，而由系统 议程进入决策者视野并成为政府议程则需要引起 政治家的注意。
二、金登“多元流程模式”（5）
5.政策机会
• 事实上，大多数的政策参与者都只好等待时机的到 来——政策橱窗的开启。 • 可以预测的时机 • 不可预期的机会 • “无论是可预期的还是非预期的，开启的政策窗既小 又少。机会会来，但也会去，窗口不会长时间地开放。 如果错过了一次机会，就只好等待另一次了。”
• 社会问题
在现实生活中，因社会关系或环境失调，人们的利益、 价值观念或生存条件遭到了威胁或得不到满足而出现的社 会紧张状态，一般就叫做社会问题或公共问题。后者有时 也泛指那些人类社会普遍存在的某种危机和困境。 现实社会中的社会问题是层出不穷的，但由于政治资 源的稀缺性，只有一部分社会问题会成为政策问题。
外在催生模式
基本概念（续1）
• 系统议程也可以称为公共议程、公众议程、政策形象。 • 政府议程也可以称为制度议程、正式般性项
目。
• 与此相反，政府议程更为具体. • 在其先后顺序上两者也很少完全一致。这是由于系统议程 敏感地反映了社会经济环境的变化，而政府议程因其决策 体制的惰性或偏见而跟不上环境的变化。 • 系统议程和政府议程的这种不一致成为引起政治体制内外 冲突的原因之一。
三、多元流程模式
• 提出背景 • 理论内容 • 评价
多元流程模式
（一）提出背景
约翰· 金登通过对美国联邦政府健康和交 W· 通政策的知情人士的大量访谈，和对各种个案分 析、政府文献、政党纲领、新闻报道和民意调查 的分析，历时四年，于1984年出版了《议程， 方案和公共政策》一书，该书批判了当时较为盛 行的几种政策议程研究方案和观点，提出了一个 著名的政策议程模型：“政策橱窗”（policy window）。