利益相关者视角下全面预算绩效管理的逻辑转换与路径优化分析

一、全面预算绩效管理的逻辑转换
当前，全 面 预 算 绩 效 管 理 同 时 存 在 两 种 逻 辑———实施逻 辑 和 操 作 逻 辑。 实 施 逻 辑 是 指 预 算绩效管理改革按“由点及面”的方式展开，推行 按“自上而下”的行政主导模式以及“自下而上” 的探索模式展开。而操作逻辑是指全面预算绩 效管理之“全面”需以 “重点性”为牵引，逐步覆 盖，逐步实 现，且 强 调 除 对 预 算 绩 效 管 理 对 象 的 管理外，也 不 能 忽 视 对 预 算 绩 效 管 理 者 的 治 理， “管理”需与“治理”并重。实施逻辑是基本逻辑， 反映了预算绩效管理的改革及推行历程，提供了 预算绩效管理的基本框架，而操作逻辑是对应新 时代背景 下，预 算 绩 效 管 理 应 遵 循 的 新 逻 辑，也 是实现全面预算绩效管理的根本逻辑，影响着全 面预算绩效管理的实施效果。以十九大为分界 点，十九大 以 前 实 施 逻 辑 占 据 主 要 地 位，在 这 一 逻辑的指 导 下，预 算 绩 效 管 理 方 式 逐 步 受 到 重 视。十九大以 后，尤 其 是 《全 面 实 施 预 算 绩 效 管 理的意见》出 台，我 国 预 算 绩 效 管 理 迈 入 了 新 的 历史阶段，预 算 绩 效 管 理 体 系 初 步 建 立，但 不 够
摘要：实施全面预算绩效管理是深化 财 税 体 制 改 革，实 现 国 家 治 理 现 代 化 的 重 要 举 措。 本 文 基 于 利 益 相 关 者 视 角，在厘清全面预算绩效管理改革及推行逻辑基础上，提出全面预算绩效管理的实现需协调好“全面性”与“重点 性”，“管理”与“治理”之间关系的新逻辑。同时，在深入探究利益相关者与立法、激励机制、信息公开以及重点项 目实施之间的内在作用机制后，提出从加强立法，明确责任主体，健全激励机制以及突出重点四个方面，优化全面 预算绩效管理的实施路径，以期为落实全面预算绩效管理发挥助力作用。 关键词：预算绩效；逻辑转换；路径优化；利益相关者 中图分类号：Ｃ９３１２ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００６－７２３Ｘ（２０２０）０９－０１０３－０６
条。２００９年以后，预算绩效评价试点逐渐在全国 结果，主体较为单一，治理侧重于的是过程及利
范围扩大，并逐步开始关注事前与事中的评价， 益协调，主体更为多元化。要实现全面预算绩效
致力构建全过程的预算绩效管理体系，单纯的绩 管理，“管理”需与“治理”并重。当前，我国的预
效评价工作逐步上升为绩效管理工作；从内容上 算绩效具有典型“内部控制”和“行政主导”的特
１“由点及面”的改革方式
不相容，全面预算绩效管理的实施需以“重点”带
我国的预算绩效管理改革是按“由点及面” 动“全面”。
的方式展开的。从形式上看，２００９年以前我国的
２逻辑转换之二：“管理”需与“治理”并重
预算绩效管理都是以试点形式展开，并主要集中
全面预算绩效管理应包含“管理”和“治理”
于事后评 价，并 未 形 成 预 算 绩 效 管 理 的 完 整 链 两个维度。一般而言，管理侧重于方法以及利益
２０２０ Ｎｏ９，２０２０
学 术 探 索 ＡｃａｄｅｍｉｃＥｘｐｌｏｒａｔｉｏｎ
２０２０年 ９月 Ｓｅｐｔ．，２０２０
利益相关者视角下全面预算绩效管理的 逻辑转换与路径优化分析
彭敏娇１，王 敏２，方 铸３
（１云南财经大学 经济学院；２云南财经大学 校办； ３云南财经大学 财政与公共管理学院，云南 昆明 ６５０２２１）
基金项目：国家社科基金重大项目 （１７ＺＤＡ０５３） 作者简介：彭敏娇（１９９４—），女，云南宣威人，南财经大学经济学院博士研究生，主要从事财税理论与实践研究；
王 敏（１９６７—），男，云南陆良人，云南财经大学教授，主要从事财税理论与实践研究； 方 铸（１９８９—），男，安徽安庆人，云南财经大学财政与公共管理学院讲师，主要从事财税理论与实践研究。
算绩效管理的难点、痛点，预算绩效管理逻辑的 时，大数据、人工智能等新技术在预算绩效管理
侧重点应逐步由实施逻辑向操作逻辑转换，从而 领域的运用仍处于探索初期，并不能为全面预算
推动全面预算绩效管理的实施。
绩效管理提供技术支撑。突出重点领域的预算
（一）全面预算绩效管理的实施逻辑
绩效管理与全面预算绩效管理并非完全对立、互
看，我国的预算绩效管理改革是将以项目支出为 主的一般 公 共 预 算 绩 效 作 为 突 破 口，逐 步 向 政
全面预算绩效管理是以结果为导向的，涉及 所有预算构成体系的一种预算管理模式，是政府 治理理念和治理方式的一种变革 ，其核心价值是 通过实现预算与绩效管理的一体化，提升政府治 理能力，完 善 国 家 治 理 体 系。 当 前，我 国 预 算 绩 效管理正处于推进期与完善期的融合阶段，预算 绩效管理 的 理 论 基 础 还 较 为 薄 弱，且 管 理 对 象、 主体、价值、模 式 等 方 面 存 在 目 标 分 割、功 能 分 置、结构分属、体系分离的“碎片化”问题，难以在 整体上实现协同增效。［１］造成这一局面的根本原 因在于我国预算绩效管理相关者的利益难以协 调，“为绩效而绩效”的现象普遍存在。预算绩效 管理本质上是利益相关者的一种政治博弈行为。 利益相关者参与预算绩效的每一节点管理、过程 监督以 及 结 果 反 馈，是 预 算 绩 效 管 理 的 “操 盘 手”，与预算绩效管理的顶层设计、信息公开和重 点项目实施之间有着重要联系，关乎全面预算绩 效管理实施的成败。因此，厘清利益相关者在预 算绩效管理过程中的角色扮演与行为特征，并探究 利益相关者在预算绩效管理过程中所发挥的重要 作用对推动全面预算绩效管理的实施至关重要。
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完善，仍存在许多问题，且这些问题并非新问题， 仍缺乏制度支撑与技术支撑。我国预算绩效管
而是一直有之。因而，聚焦于解决和攻破全面预 理立法 并 不 完 善，缺 乏 内 在 约 束 机 制。与 此 同