078.控制性详细规划改革的探索——以温州为例

控制性详细规划改革的探索——以温州为例
章毓婷
摘要：反思了现阶段温州控规实施过程中的技术困境、实施困境、制度困境，以优化管理效率为目的的前提下提出管理思维创新、控制指标调整、因区控制、与城市设计结合以及相关机制创新的改革思路，结合温州市规划管理实践及城市发展需求，探索了从编制到实施到项目的全环节控制制度构架，并对控规改革进行管理与效率两个方面的简要评估。

关键词：控制性详细规划，制度改革，温州
1对温州控制性详细规划的反思
1.1温州控规的发展历程
1.1.1阶段一，温州市旧城控制性详细规划推动控规编制方法的推广1988年温州提出了地
块控制指标+“图则”的做
法，指定了《旧城土地使用
和建设管理技术规定》和
《旧城区改造规划管理试
行办法》两个地方性法规，
成为控制性详细规划的雏
形。

四年后，建设部下发《关
于搞好规划、加强管理，正
确引导城市土地出让和开
发活动的通知》文件，推广了温州引导城市国有土地出让转让的做法。

1.1.2阶段二，控规全覆盖的整合需求背景下规划管理单元制度的探索
随着控规在实际操作中逐渐暴露了控制作用不强、控制体系不适应等问题，这一阶段的温州重点强化了规划管理单元的控制功能。

具体操作上规划管理单元结合“简要控制”的思想，强调“确定性”原则，构建了“核心控制”＋“一般控制”的双控体系，并提出了不同级别的控制要求。

在实际编制中，以洪殿和永中两个单元为试点，按照分类分级控制的思想，在方便规划管理“可控性”的前提下，控制的要素定义为规模总量与主导职能、四线、公共服务设施四大块。

1.1.3阶段三，大量控规局部修改需求背景下的管理制度创新
控规全覆盖后，逐渐凸显出“调整的频繁化与常态化、
近期实施与远期控制的矛盾突出”
温州控规特征发展历程
等“实施难”的新困境，目前温州已认识到制度层面原因是现行控规困境的根源。

这一阶段的控规改革大力加强相关制度的研究，改变当前控规“技术研究倾向严重、制度研究明显滞后”的现状。

本次论文的主要篇幅则为厘清新时期温州控规管理制度构架及简要对改革实施评估。

1.2温州控规实施的情况
调查表明之前温州市的控规实施情况并不理想，主要体现在频繁的控规修改导致原有控规的部分规划意图得不到延续，甚至出现了与原规划意图相背离的现象。

控规的有效使用率偏低，大部分控规的实施仍然依托于控规修改，尤其是涉及市场开发地块的控规修改更为普遍。

据统计，2013年4月至2014年3月期间，主城区已经批复的控规修改共约115个，其中控规修改权回收前的约92个，控规修改权回收后约23个。

1.2.1修改原因
温州市控规修改的原因主要集中于拆迁安置平衡、投资出让项目和公共设施建设等几个方面。

一方面，拆迁安置平衡项目背负着较大的资金平衡和安置平衡的压力，普遍需要提高开发强度来满足平衡要求；另一方面，投资出让地块属于经营性项目，是完全市场化行为，在追求利益最大化的驱动下，具有较为强烈的提高开发强度和减少开发地块内公共服务设施配套的意愿。

1.2.2修改内容
目前申请调整的内容大部分是关于用地性质和开发规模的调整，且这两项修改内容往往是相伴相生。

其中，用地性质调整主要是由公共性质向经营性质类的用地类型调整。

就2013年至2014年的统计数据显示，在开发容量调整类型上，项目整体开发容量提升的项目约为72个，建设量减少的项目约37个，不变的6个。

平均调整幅度约在30%（约0.5个点的容积率）左右。

上调容积率的主要是安置和农房集聚地块,下调容积率的大部分是出让地块。

1.2.3修改时长
根据2013年的控规修改时长的整体统计，61%的控规修改历时3个月以上。

1.3问题剖析
全覆盖后的控规逐渐走向指导思想固化，传统思维方法仍未突破，存在“时空差、批零差、市场差”现象；编制方法固化，主要的技术路径仍然为分层分级、控制要素、控制方式等；管理方式固化，地方政府自由裁量权的有限规范使用，主要管理手段仍然是规划条件、方案比选。

以上现象最终导致了“僵化”控制方法与“动态”实施存在矛盾的技术困境、控规调整的频繁化与常态化的实施困境、修改程序繁杂与市场经济对效率追求之间存在矛盾的制度困境。

控规困境的破解需要规划管理的创新改革，包括了技术严格控制与制度简易程序。

改革思路示意图
2优化管理效率导向下的控制性详细规划改革思路
2.1管理思维创新——编制与实施分离
控规的实施多以地块为单位与市场衔接，首先从编制的角度将控制的单位扩大到街坊与管理单元，减少地块的强制性指标类型同时增大引导的弹性幅度；另一方面从实施环节入手，建立了不同的实施程序，在城市建设条件变化的情况下规范审批流程，在维持整体结构、框架和重点要素的前提下缩短调整历时，为优化管理效率、提高市场效益做出探索性尝试。

2.2控制指标调整——刚弹分离
将住建部《城市规划编制办法》中对控规编制的7项刚性指标降低为3项，包括用地性质、容积率及公配设施，将原刚性指标建筑高度、建筑密度、出入口及绿地率调整成指导性指标，但从街坊层面控制整体规模，允许在街坊层面不同地块之间动态调整，同时规定了调整的弹性幅度。

2.3
因区控制——重点区与一般区分离、街坊与地块分离
通过对中心区、滨水区、历史文化街区等重点片区的建设项目展开规划设计条件研究论证，可有效实现对城市空间的控制。

在满足规定的技术指标的同时，增加城市特色空间塑造、自然景观风貌和人文历史风貌保护等方面的特定规划控制要求。

针对城中村为主的多方利益博弈的复杂项目也应提出具有可实施性又保证城市总体空间风貌和公共利益前提下的相关指标控制。

2.4落地与城市设计结合——实施型城市设计介入
划定重点区域，开展总体城市设计，同时改变以前重点区域城市设计的做法：一是通过招标投标、设计竞赛咨询等，聘请国内外一流规划团队开展城市设计；二是将控规、修规融入城市设计，大市政、大交通融入城市设计，将土地资源、资产分析（投融资计算）融入城市设计；三是将城市设计成果细化后纳入控规，或编制城市设计导则，严格管控；四是研究建立城市设计后续服务机制，确保城市设计的意图得以落实。

2.5相关机制创新——政府发文配套、局内规范流程
通过出台“一通则两规定”构建制度框架；建立控规联审和条件论证“两会”建立保障制度；规范规划条件格式和论证报告标准形成特定审批类型；构建统一信息化入库平台跟进后续管理。

指标调整示意图
3温州实践——控规从编制到实施到项目的全环节控制制度构架3.1控规编制技术改革
“分层分类、刚弹结合”示意图
整体以“分层分类、刚弹结合”为原则，强化街坊控制、充分预留实施地块的弹性幅度。

单元层面重点控制功能定位、发展规模、道路系统、道路交叉口、四线及公共设施。

街坊层面重点控制总量、“四线”以及公共、公用设施等“刚性”内容。

地块层面对接实施细化导控内容，可视情况增加城市设计，并提出成果深化时可依据《温州市控制性详细规划实施管理通则》，在适用的条件下通过简化程序进行局部修改。

3.1.2控制手段
采用多元规划控制方式以提高弹性：根据单元规划的控制要求，对红线、绿线、黄线、蓝线、紫线和公益性公共设施进行控制，并引入“实位控制、虚位控制、点位控制和指标控制”规划控制手段。

实位控制：进行实线控制的用地，即对地块的位置、建设规模、设施要求、边界形状作出强制性规定，不得更改。

虚位控制：进行虚线控制的用地，对地块的规模、设施要求不得更改。

在保证优先实施的前提下，地块的位置和边界可以在同一服务范围的同一街坊内微调。

点位控制：进行点位控制的设施，在确保设施规模和优先实施的前提下，可结合相邻地块开发与其他项目进行联合建设（不独立占地），集约使用土地，设施位置在同一服务范围的同一街坊内调整。

指标控制：进行指标控制的设施，其建设
控制要求以规模指标的形式予以确定，对位
置、边界形状不进行空间落地，但需确定指标
落实的空间范围，在进行下位规划编制时必须
在确定的空间范围内落实相应指标。

3.1.3成果文件
改革前的成果为文本、说明书及图件,法
定性文件为文本及图件。

顺应改革的思路将成
果法定文件规定为文本和图件，是规划强制性
内容。

技术文件是法定文件的技术支撑文件，是规划管理的参考依据。

附件是对法定文件和
技术文件的解释和说明，包括说明书和相关文
件。

3.2控规实施效率改革
在控规实施阶段，城市建设发展条件常常
发生变化，控规修改历时6个月甚至一年的法
律程序很难适应市场经济的需求。

因此市政府
授权城乡规划主管部门颁布《温州市控制性详
细规划实施管理通则》，对现行控规实施的制
度提出完善。

《管理通则》是对地块控制条件
深化完善的依据，适用通则的地块调整不属于
控规修改范畴。

同时颁布《温州市规划局规划
条件论证规定》规定《通则》实施的法定程序，
有别于一般的控规修编，简化了审批程序、缩
短审批时长。

3.2.1改革原则
以保证城市安全和良好运营、解决当前温
州控规实际问题、适配温州规划管理水平为目
标，在确保“刚性”内容（保底线）的前提下
最大程度提高弹性幅度以确保实施。

3.2.2适用的条件
控规通则规定需要专题论证的；控规实施
条件发生变化的；城市重点区域范围内需深化
改革后成果构成
“弹性”思路
控规实施制度示意图
完善控规控制要求的；规划主管部门认为应当编制论证报告的。

3.2.3“刚性”界定
涉及城市总体规划强制性内容、突破通则规定的均属刚性范围。

指标类：用地主导功能（兼容表里规定不能兼容的）、街坊总量（建筑总量、绿地总量）、配套设施（类型、规模等级、服务半径）；绿地和广场的绿地率、特殊区域的高度（如历史街区、机场限高）；
线性类：重点在四线，城市支路以上的道路基本走向和红线宽度、输配干管网络布局、蓝线不满足水利要求；
其他类：现状保留地块影响周边的、非划拨用地改扩建等。

3.2.4“弹性”方式及幅度
用地性质：确定可兼容的用地性质及比
例；
公共设施：实施优先原则下的位置转移；
容积率：总量均衡下容积率的转移或微
调；
建筑高度：遵循空间结构下的建筑高度微
调；
3.2.5成果内容
附件应主要包括规划条件代拟稿和相关
文件、说明；附图应主要包括区位图、深化完
善前后的控规图则、城市设计相关效果图及其
他需要说明的图纸组成。

3.2.6工作流程
整个工作流程包括“启动-编制－初审－审定－归档”环节。

整个流程历时27个工作日，
比控规修改省去30个工作日。

启动：需要进行规划条件论证的项目，由项目建设单位先向市局或分局申请,由市局联审会议判断是否给予启动。

编制：编制规划条件论证报告（相应规划资质）。

初审：组织论证报告初步审查（相关部门联合审查）。

审定：组织论证报告审定结题（市局联审会议审定结题）。

规划条件论证的成果内容
归档：成果归档与备案（信息中心纳入信息管理系统）。

工作流程对比图
改革前的管理制度只涉及控规实施阶段，缺少控制建设空间效果的保障性环节。

比如七
缺少方案审批程序的空间无序
都岛温州新中心实际方案的空间效果完全背离了规划预期的设计意图。

因此为加强规划精细化管理、提高城市建设品质，市规划局通过一系列课题研究划定了温州市中心城区设计方案审查重点区域。

通过界定城市重点地区并确定控制要素来提高管理弹性和力度，同时出台相应管理规定支持引导控规的空间设计意图落地。

3.3.1重点地区划定原则
保护山水格局，统筹景观控制；
保护老城风貌，延续城市文脉；
实现重点提升，协调跨区管理。

城市特色形象展示区域重要的城市景观展示节点
城市形象窗口和门户区域
3.3.2
管控方法
将重点地区按照层级划分为一级审查区和二级审查区，其中，一级审查区由市一级部门
负责组织联合审查，二级审查区由区一级部门负责组织联合审查。

提取“两城三区四线多点”作为近期着重管控地区
3.3.3管控内容
技术审查的审查重点是方案的设计理念、平面布局、空间形态、外立面和色彩、景观环境、交通组织、日照影响、公共空间等内容。

涉及方案的程序性和合法性审查，以及套型合理、指标计算等内容由初步设计审查部门在初步设计阶段予以把关。

审查要件包括总平面图、各立面图；各类分析图，包括交通、绿地、日照等分析图；各类效果图。

3.3.4管控保障机制
通过规范审查流程保障控规引导建设方案的有效性以及方案审批的严肃性。

同时出台了《关于重大建设项目方案推行设计竞选的实施意见》及《温州市城市设计管理导则（试行）》进一步提升城市空间品质。

4
4.1管理反馈在体系控制上，初步建立以街坊为基
本单元的“大地块”管理方式；在指标控制上，明确了“刚性”与“弹性”的界线，
按三类控制设置有限的弹性尺度。

在管理
控制上，有效化解了因地块本身实施条件
或周边情况变化，无法落实原有控规指标
和公共配套的问题。

4.2效率反馈
2015年度控规修改仅33项,平均办件
时间为56个工作日。

相比去年下降了56.8%。

自文件出台以来，共办结规划条件论证38件，平均办件时间为39个工作日。

规划审查流程示意图
开发强度及人口变化对比
调整的周期缩短了50%以上。

参考文献
[1]周岚，叶斌，徐明尧.探索面向管理的控制性详细规划制度架构——以南京为例[J].城市规划，2007
（3）.
[2]段丙庆，林观众.从控规的控制功能谈规划管理单元的新探索——以温州市规划管理为例[J].规划师，2008（12）.
作者简介
章毓婷，合肥市规划设计研究院，助理规划师
控规修改与规划条件论证数量对比
规划条件论证涉及修改内容。