部门整合对基层执法的影响及对策

部门整合对基层执法的影响及对策
工商、质监和食药三局改革重组为市场监督管理局，在加强政府市场监管职责、强化服务地方经济发展、改善执法部门与地方政府关系等方面起到了积极作用，对处于市场监督管理最前沿的基层分局履行法定职责也带来了重大影响，特别是对执法办案工作的影响尤其明显。

本文就此进行简要分析，并提出相关对策建议。

文/如皋市监局张悦申鹏飞
一.部门整合对基层执法的影响
实施“三合一”机构改革，利用原工商的基层执法力量，强化一线食品药品的监管，是本次市场监管体制改革的一大目标。

但原质监、食药部门基层执法力量薄弱，在总体编制难以增加、理顺基层执法机制需要一个较长时间磨合期的情况下，部门整合对基层执法工作的主要影响表现在以下几个方面。

一执法标准不统一
目前，原来三个部门的执法程序和卷宗归档尚未完全统一，在办案文书的使用、法律法规的适用、办案程序等方面，均有不同的要求和规范。

一线执法人员外出执法要遵循多套执法程序，使用多套执法文书，工作效率和办案质量都无法保证。

而三个处罚程序在立案时限、办案期限、听证范围等方面不一致，在把握按照案件类型遵循各自程序的总原则下，在查办一个违法主体的多个种类违法行为时，在程序适用选择、案卷组卷结构、复议机关选择等方面尚不明确。

二执法水准不专业
目前市监局的基层分局仍以原工商执法人员为主，人员数量无变化，承担的监管任务却增加了原质监和食药的相关工作内容，基层一线干部监管的范围、工作量、责任较以前有了大幅度的增加。

以如皋局为例，三局合一后基层执法人员共计51人，其中原质监和食药局的执法人员只有9人、占18%。

而大部分基层执法人员则习惯于原工商类型或流通领域的案件查处，对查办药品器械、特种设备、生产领域等违法案件经验不足，相关法律法规运用能力低下，对大案要案的查办更是力不从心。

加之基层干部年龄偏大，专业性复合型监管人才缺乏，能力恐慌、本领危机正成为一线执法人员普遍感受，暴露出在日常检查中发现案源、运用法律解决问题以及综合执法能力较
弱等问题，造成“老问题未解决，新问题又出现，老办法不管用，新办法不会用”的情况，基层执法办案还不能完全适应现阶段市场监管要求。

三执法领域不宽泛
改革初期，工作和队伍都在磨合之中，基层执法更是摸索着前行，而新的执法领域又由于专业性过强，一时还不能深入领会，造成探索执法新领域意识不强，影响了基层执法人员的积极性主动性，部分执法人员习惯于简便易行、易操作、常适用的法律法规来办理案件，缺乏特种设备、药品、医疗器械等专业知识，短时间内很难胜负专业执法领域的工作，使得执法领域不够宽泛。

四执法力量不集中
体制调整后，基层市场监管分局承担了大量工作任务，各项考核层出不穷，“下合上不合”的改革模式，造成多头管理，使基层人员疲于奔命，难以适应。

如：如皋局的上述案件，其中的食品、特种设备和医疗器械案件全都是通过抽查检验发案的，没有一件是基层分局通过日常检查发案的。

而且，原工商局以往每年都能办理300多件行政违法案件，而部门整合第一年，涉及原工商部门类型的案件骤降至不到90件。

可见，在科学地分配人员，兼顾执法与监管各个职能领域方面尚未有效整合。

五执法机制不完善
市场监管局成立后，取消了以前单独设立的执法大队，实施稽查科指导督查、各分局分散办案的模式。

然而，从近一年的工作实践来看，这种模式难以适应跨区域、跨业务的精细化执法的要求，也限制了查办大案要案的能力。

基层执法办案形成“大案没时间办，小案应付办”的局面，影响了执法效能。

另外，但原工商、质监、食药监系统的经济户口数据信息无法兼容，也制约了大信用监管体制的建设进
度。

二.对新形势下基层执法的建议
机构改革后新的形势、新的领域、新的体制需要新的管理方式、新的技术力量和手段、新的政策业务水平与其相配套，要真正实现对市场主体从“严进宽管”到“宽进严管”的转变，行政执法职能履职尽责到位尤为重要。

应尽早建立科学的行政执法体制，合理配置行政执法资源，创新综合行政执法，切实提高行政执法效能。

1认清形势所需，优化人力资源配置
1.提高执法人员思想认识。

整合后的市监执法工作涉及大量法律、法规和规章融会贯通的组合运用，须充分发挥办案人员的主观能动性，要通过加强干部思想教育，促使每一名基层执法人员在市监执法中的积极性。

2.加强专业知识技能培训。

基层执法人员绝大部分具有行政执法工作经验，但精于业务、善于处理复杂事务和办理大要案件的并不多，所以培训工作要由全员培训向专业技能培训方面转变，建立一支专、
精、尖的专业执法办案队伍。

同时，遴选一些政策水平较高、工作能力较强的干部轮换到执法条线工作，充实基层执法办案力量，提高基层办案整体水平。

2理顺各项职能，完善执法运行机制
执法机构改革整合的目的之一就是解决由于隶属上级不同和法律适用的不同，而出现的因职能交叉、管辖重复等原因引起的扯皮、推诿、效率低下等问题。

因此，一方面在保持基层现有执法人员和设备的基础上，应盘活存量、优化结构、增加技术设施，将执法力量向基层和一线倾斜。

另一方面，应根据现有执法力量，合理确定和划分基层分局执法职责，建立健全由机关科室统筹组织，执法大队及分局执法中队分工协作、积极配合、相互支持的执法办案体系。

局科室（执法大队）负责查办大要案、跨地区域案件的协查以及对基层办案工作的指导、考核，基层分局（执法中队）负责查办辖区内常规性案件，形成局所互动、专业办案的联动机制。

从而避免重复执法、争抢案源和同类案件处理显失公平等执法隐患，实现执法效能提高和执法环境和谐统一。

3构建执法体系，规范基层办案模式
通过“四个规范”来构建和完善新的执法体系和模式，让基层“有法可依”。

首先，规范执法文书；其次，规范执法程序。

在法律
法规进一步完善的基础上，制订统一的处罚程序规定、案件审理规则、听证程序规则等，包括统一案源申报、统一定案量罚、统一强制措施、统一案件执行；再次，规范执法模式。

稽查机构应上下对应设置，形成真正的执法拳头和领头人的作用。

不断完善稽查办案模式，建立“统一指挥、衔接配合、信息互通、协调联动、监督制约”的执法运行机制。

解决基层“看得见、管不着”和执法力量分散薄弱等问题；第四，规范共享执法信息，实现行政处罚信息实时流转、实时监控，提高抽样检查、执法核查的针对性和有效性。

4注重衔接配合，推进执法协调联动
1.加强与技术鉴定机构间的配合。

在基层执法时，查办案件常常会受到时间限制，关键就是一些涉案物品不能及时鉴定，导致案件办理超时的问题，特别是一些关乎民生的重大食品药品案件、产品质量案件，因此，必须建立稽查大要案件与相关检测鉴定机构联动机制。

2.加强与政府其他部门间的配合。

职能划转归地方，使得市场监管部门与地方其他政府部门的沟通联系增多，职责关系也更加顺畅，也有利于市场监管执法工作“接地气”。

因此，基层执法应充分利用这一优势，加强与公安、纪检监察等部门的协作，探索建立案件线索信息通报和共享机制，快速反应，举一反三，加大对网店案件、商业秘密、商业贿赂等跨行业、跨地区类型案件的查办力度。

探索与政府其他部门的综合行政执法，解决违法手段越来越隐蔽，违法方式越来越高科技，违法行为越来越难以界定，以及自身执法手段单一和执法装备落后等问题。