039.广州历史文化街区内城市更新机制浅论——以广州恩宁路永庆坊为例

广州历史文化街区内城市更新机制浅论
——以广州恩宁路永庆坊为例
邓堪强，骆建云，汪田
摘要：本文以广州恩宁路为例，通过总结永庆坊项目落成后的热议分歧点、梳理恩宁路近十年来的保护活化历程，讨论城市更新机制在历史文化街区中推动作用，从保护理念、管控机制、运行机制、公众参与四个方面对广州城市更新机制提出建议。

关键词：历史文化街区，城市更新，保护理念，管控机制，运行机制，公众参与
2016年9月，由政府主导、万科运营的广州恩宁路“永庆片区危（旧）房修缮与活化利用项目”（后文简称“永庆坊”）完成，作为广州历史文化街区内首个以城市更新微改造方式进行的活化利用项目甫一亮相，即引发社会各界的热议，打破了多年历史文化遗产保护与活化之间表面的平静。

永庆坊现状照片（自摄）
在媒体报道中，各界热议的内容归纳起来主要集中在三个方面：审批的工作流程、保护与利用的设计与建造措施、公众参与的机制，详见下表：
正是这场通过媒体传播而展开的争论，使得政府机构、专家学者、居民、社会团体、企业、媒体等多方力量积极关注城市更新微改造，仁者见仁、智者见智，引发了在新的历史条件下，对广州历史文化街区保护或活化的新思考。

1 从恩宁路的变迁看广州历史文化街区保护的历史沿革
永庆坊所在的恩宁路位于广州市荔湾区，东起宝华路，西与上下九—第十甫路相接，是一个人文底蕴深厚、历史悠久的历史文化街区，除了保留有较完整的骑楼建筑和西关大屋，还集中了大量的人文史迹。

如永庆大街一巷保存有国际武打巨星李小龙祖屋；十二甫西街芽菜巷有詹天佑故居；八和会馆、銮舆堂作为这里曾经是粤剧名伶和粤剧堂口聚集地证明，至今保存完好。

2006年，广州在“南拓、北优、东进、西联”基础上提出针对中心城区发展的“中调”战略思路，确定中心城区疏解密度、提升功能、优化环境、保护传统、凸显文化的发展方向，开始启动老城区的成片危旧房改造。

恩宁路连片危破房改造项目作为广州“中调”的首个旧城改造项目启动。

2007年，恩宁路被纳入当时在编的《广州历史文化名城保护规划》中“历史保护街区”范围。

改造工作按照拆旧建新、原地回迁的改造模式推进，引发社会强烈反对，而后恩宁路就在拆迁、市民反对、保护主张、规划方案不断调整中拉锯摇摆，始终争议不停，最终导致恩宁路改造停滞。

2014年2月《广州市历史建筑和历史风貌区保护办法》正式实施，其中规定，历史建筑的保护要求分以下两类：(一)主要立面、主体结构、平面布局和特色装饰、历史环境要素基本不得改变。

(二)体现历史风貌特色的部位、材料、构造、装饰不得改变。

同年11月，《广州历史文化名城保护规划》经广东省人民政府批准实施，划定了“恩宁路历史文化街
区”范围。

2015年广州市国土规划委编制出台《广州市历史建筑维护修缮利用规划指引(试行)》，规定历史建筑修缮流程，并对历史建筑的修缮维护给出了详细的指引。

2016年1月，广州市人民政府颁布了《广州市城市更新办法》及其配套文件，提出了适于历史城区的微改造方式，永庆坊项目开始启动。

同年5月，经广东省第十二届人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过的《广州市历史文化名城保护条例》正式实施。

广州历史文化街区的保护利用工作在经历了多年的沉寂之后，于近三年来开始活跃，现出台的相关法规、政策多偏重于保护，对活力利用的有关规定及指引较少，这既是永庆坊项目可以开展的条件，也是其备受争议的原因。

2 从永庆坊微改造看广州城市更新机制对历史文化街区保护和活化的推动作用
在广州市城市更新局成立不到一年的时间里，永庆坊微改造项目即被提出，成为广州新世纪以来首个在历史文化街区内的改造项目，其中，广州城市更新体系的建立对永庆坊微改造项目起着必然的推进作用。

（1）新政策的推动
2015年，广州在全国率先成立了城市更新局，随后在2016年1月，广州市政府颁布了《广州市城市更新办法》及其配套文件，提出“微改造”更新方式，指“在维持现状建设格局基本不变的前提下，通过建筑局部拆建、建筑物功能置换、保留修缮，以及整治改善、保护、活化，完善基础设施等办法实施的更新方式”1，主要针对建成区中低效用地和人居环境差的地块。

鼓励对历史文化街区和历史建筑因地制宜地采取以整饬修缮和历史文化保护性整治为主的多种方式，鼓励合理的功能置换、提升利用与更新活化，同时凝聚社会共识、吸引社会参与、加快更新改造进程。

“微改造”政策的提出，使因大部分被腾空的房屋导致居住环境差、社区安全差、房屋质量差的恩宁路有了一条新的探索方式。

永庆坊项目在新政策的支持下，保留原有街巷肌理、修缮两栋文物建筑、整治公共环境、完善基础设施；通过功能置换，导入众创办公、青年公寓、教育培训三大产业，重塑区域活力。

（2）新合作方式的推动
《广州市城市更新办法》中提出了“政府主导、市场运作”的更新原则，既控制市场力量的发展方向，又为市场力量提供新机会，是城市更新中政府和市场合作的新方式。

在此条件下，荔湾区城市更新局针对永庆坊微改造项目，提出“政府主导、企业承办、民众参与”
1《广州市城市更新办法》第十四条。

的原则，制定《永庆片区微改造建设导则》，以出租7200平方米房屋物业15年为条件，引入万科企业，由企业负责微改造范围内的房屋修缮维护、产业引入及商业运营工作，运营期满后，企业无偿将物业交回。

这种新的合作方式，改变了以往仅由开发商决定片区发展方向的更新模式，政府开始以参与者的方式对永庆坊项目提出明确的改造目标——打造创意创业产业园，同时制定相应的建设导则，指导企业对改造范围内建筑的保护与活化。

3 永庆坊微改造引发的启示
3.1 应探索适宜的历史文化街区保护与利用理念
在永庆坊微改造的争论中，专家学者的不同声音其实就是不同保护理念在这一特定空间下的碰撞。

关于历史文化街区保护活化主要有三个层面：第一个是街区层面，主要关注街区的整体性和延续性；第二个是文化遗产层面，法规认可的不可移动文化遗产有文物建筑和历史建筑，文物古迹保护强调的是“不改变文物原状”，真实、全面地保存并延续其历史信息及全部价值，广州历史建筑强调保护建筑的价值、特色，要求在不改变外观的风貌的前提下，重点保护其主要立面、主体结构、平面布局和特色装饰、历史环境要素及特色价值部位、材料、构造、装饰等，被鼓励功能改变等多方式的合理利用；第三个是非保护对象层面，要求其主要建筑立面不能破坏历史文化街区的整体风貌。

在国际上，1976年通过的《关于历史地区的保护及其当代作用的建议（内罗毕建议）》和1987年通过的《保护历史城镇与城区宪章（华盛顿宪章）》提出了历史地区保护和利用的内容，《内罗毕建议》指出“保护是指对历史或传统地区及其环境的鉴定、防护、保存、修复、修缮、维持和复兴”，“确保古迹和历史地区的景色不致遭到破环，并确保历史地区与当代生活和谐一致”，特别强调“保护与修复工作应与复兴举措共同推进，适当保持现有功能，并增加具有生命力的新功能（包括贸易、手工艺等）是非常重要的”，这样才使“这些历史地区的保护、保存和修复及其发展并和谐地适应现代生活所需的各种步骤”。

《华盛顿宪章》规定了历史地区的保护范围不单是建筑物本身的内部和外部，还包括了外部空间环境，如街道、绿地、空地等以及相互之间的关系。

在保护的同时，强调了“当需要修建新建筑物或对现存建筑物进行改建时，应该尊重现有的空间布局，特别是在规模和地段大小方面。

与周围环境和谐的现代因素的引入不应受到打击，因为，这些特征能为这一地区增添光彩。

”
结合广州的历史文化街区保护现状和国际上的保护理念，应总结适宜广州现状的历史文化街区保护利用理念：首先，应明确不同的保护对象要对应不同的保护利用原则，按照保护规划的要求，分级、分类型进行包括文物古迹建筑、历史建筑和历史文化街区内其他建筑的保护，遵循各自不同的保护和修缮要求进行设计和实施，鼓励合理的利用；其次，应根据城
市发展需要，结合现代生活方式，不同历史文化街区要对应不同的发展方向，这里存在着不同层面的策略线索，包括认识论、方法论和人口学三个层面的问题，在规划允许的特定区域通过现代因素的和谐引入（包括新建筑物或改建现存建筑物），为该地区增添光彩并保持其可持续发展。

3.2 应建立完善、高效的微改造管控机制
在历史文化街区保护工作中，遵循法律法规的要求去进行已是社会共识。

广州市先后颁布了《广州市文物保护规定》（2013年）、《广州历史文化名城保护规划》（2014年）、《广州历史建筑和历史风貌区保护办法》（2014年）、《广州市城乡规划条例》（2015年）、《广州市历史建筑维护修缮利用规划指引(试行)》（2015年）、《广州市历史文化名城保护条例》（2016年）等，这些条例和法规与国家其他相关法规制度一起建构起“历史文化名城—历史文化街区—历史建筑”以及“文物古迹”的层级保护体系，明确了保护的分级、分类型管理机制和保护工作流程，但由于相关历史文化街区保护规划的缺失和滞后，保护层级体系范围界定的逻辑结构不清晰，保护规划实施的目标性不足，使得保护与改造利用的理念存在模糊甚至混乱，以致将文物古迹保护与历史建筑保护、历史文化街区不同区域的保护与改造要求混淆来谈，既有重叠交叉，又以偏概全，使实际保护工作莫衷一是。

历史文化街区的保护与利用应以城市更新“微改造”为落实点，通过建立完善、高效的管控机制来实现历史文化街区的复兴。

广州当前的城市从增量发展步入以存量优化为主的阶段，城市规划管理机制需要创新，要明确“以发展与治理为导向”作为目标，以强调规划价值目标为导向，以强调解决问题为导向，以强调实施运行机制为导向，尤其是面对城市建成区，如何维育好其人文品质、环境品质和可持续的活力，这需要从管理制度和部门职能上进行转化，既要保留政府作为行政机构的职能，又要建立协调、沟通平台机制，构建起社会职能，城市更新局的设置就是这种制度机制转变的体现。

历史文化街区“微改造”通过城市更新部门协调相关各部门，明确目标导向下的各司其职、分工清晰，从各个职能环节完善调整相关的城市更新与保护利用政策，划定相关保护条例法规中的模糊界限，填平不同层级之间的制度罅隙，明晰审批流程，保障微改造项目高效、顺利地推进。

在广州历史文化街区管控机制尚不成熟的情况下，可借鉴香港市区重建局对文物古迹保护利用的经验，设立具有政策统筹和研究能力的保护与利用咨询委员会，整合现有的名城委员会，起到政府内部的协商、咨询、沟通、监督作用，共同把政府对“微改造”的管控工作从前端规划向后期推进实施、保障成效延伸。

3.3 应构建社会合作的运行机制
《广州市城市更新办法》提出各项更新改造要遵循“政府主导、市场运作、统筹规划、
节约集约、利益共享、公平公开”的原则，但该办法中并未明确给出这种完全不同于增量发展时期土地经济模式下的市场运作方式的社会合作下的市场参与措施。

永庆坊项目对这种新的市场参与方式进行了探索，通过将政府产权交易平台引入社会企业，保持政府对房屋（公房）的所有权不变，变更房屋使用功能，将经营权交与企业改造运营，约定期限满后，由政府收回。

法律的要求和市场的需求，均证明了历史文化街区的保护与活化需要一个完善的社会合作运行机制，要改变以往单纯地依靠政府行为或者干脆交给市场运作，采用政府、企业、社会团体、居民等多方合作的模式，使得复杂的运营活动在公开、透明、合作、参与的机制下进行。

3.4 应设立公平监督下的公众参与机制
历史文化街区、历史建筑以及文物古迹因其历史文化遗产价值而具有公共属性，明确了政府在历史文化街区保护工作中起主导作用，具有统筹、决策的角色。

同时，历史文化街区的公共属性也决定了它是公共社会资源，其保护与利用关乎公共利益，而公众作为公共利益的主体，是社会服务的主要对象，也应是历史文化街区保护的参与者。

2008年颁布的《中华人民共和国城乡规划法》中将公众参与纳入了规划的法定过程。

在具体实施过程中，公众由于参与渠道不畅、参与意愿低、专业知识不足、公共意识缺乏、信息公开不全面等原因，在规划编制过程中缺乏主动参与，主要采取由政府主导的“象征性的参与”2形式，包括公示、征求意见等方式完成公众参与过程。

这种“象征性的参与”方式基本发生在规划阶段，随着大家一目了然的实施过程的推进，才引发公众的关注、甚至于出现问题爆发。

当问题发生时，正常流程的公众参与流程已经结束，公众就会采取信访、向媒体投诉甚至向人大政协提交议案等方式反应自身诉求，导致方案的修改甚至是工程的停滞。

在历史文化街区微改造项目中，公众不仅是规划的参与者，也是改造后的使用者，如果在项目过程中不能合理解决公众诉求，则可能会留下诟病，甚至阻碍项目的顺利实施。

因此，基于城市更新的机制，创新工作方式和相关政策，从基层入手，建立公众咨询组织，发动和协助街区居民加入到公众参与中。

如广州同德围社区建立了由人大代表、政协委员、居民代表以及社区代表组成的同德围公共咨询委员会，该委员会通过传达民意，与政府、专家沟通，共同推进“幸福同德围”的建设。

结语
恩宁路永庆坊事件的特殊性，不仅在于它是社会各界备受关注的破败的“最美骑楼2郝娟. 提高公众参与能力，推进公众参与城市规划进程[J]. 城市发展研究，2008(1)：50-55.
街”，也因为它属于广州历史文化街区的范围，同时又是按照广州城市更新微改造政策推进的烂尾项目,也由于其存在特殊的管理标准和审批流程，从而使该事件成为社会的焦点。

尽管永庆坊微改造项目存在值得反思的地方，但我们对其探索性应该报以宽容的态度，通过实践自检政府各相关部门的工作方式，吸取经验，构建由政府、专家、公众、企业、媒体等多方参与的合作机制，共同探索出一条适合广州历史文化街区内微改造项目的可行之路。

参考文献
[1] 联合国教科文组织世界遗产中心主编. 国际文化遗产保护文件选编[M]. 文物出版社，2007.
[2] 广州市城市更新局. 广州市城市更新办法. 2016.01.
[3] 张利. 透过三个问题看改造[J]. 世界建筑，2016（4）:12.
[4] 郝娟. 提高公众参与能力，推进公众参与城市规划进程[J]. 城市发展研究，2008(1)：50-55.
作者简介
邓堪强，副局长，广州市城市更新局；
骆建云，院长，广州市城市更新规划研究院；
汪田，规划师，广州市城市更新规划研究院。