冷战后印度对华政策调整的特点和原因

冷战后印度对华
政策调整的特点和原因
张贵洪3
【内容提要】　冷战末期至今的印度对华政策的三次重大调整是在现实主义思想的指导下进行的。

印度国内政治发展、美国和巴基斯坦等外部因素、对中国崛起的看法和反应将是影响印度未来对华政策的决定性因素,其基本特征仍将具有两面性和反复性,但在积极和理性的方面将有所加强。

Ξ　作为世界上两个最大的发展中国家和人口大国,中印关系的发展对南亚、亚太以至全球国际关系的发展具有重大的影响。

印度对华政策是印度外交的重点和难点之一。

冷战结束后,印度对华政策有三次重大调整:和解政策—敌视政策—接触政策。

一
冷战结束前后,印度继续实行20世纪70年代后期开始的对华和解政策。

1988年12月,拉吉夫・甘地总理排除印度国内各种障碍和阻力,对中国进行了历史性的访问,从而结束了两国自1962年以来的长期僵持局面,为双边关系的发展奠定了新的政治基础。

两国确定了边界问题没有解决但不应妨碍两国关系的扩大和改善的方针。

为此,双方决定建立边界问题的联合工作小组和联合经济小组,同时采取行动确保实控线的和平与稳定,共同努力使边界问题得到公正、合理和双方可以接受的方式解决。

此后,两国领导人频繁
互访。

特别是1996年11月江泽民主席访印(这是中国国家主席首次访问印度),两国确立“面向21世纪的建设性伙伴关系”,并签署了《关于在中印边境实际控制线地区军事领域建立信任措施的协定》等四个协定①。

印度学者认为,推动拉吉夫・甘地改善对华关系的主要因素有:谋求在印度边界的“两线”问题上至少在一条线上取得安定;中国与西方、苏联和巴基斯坦关系的加强需要印度与中国进行接触;长期以来的对华僵硬政策加深了印度在该地区的安全困境,并限制了印度与其他大国关系的发展②。

拉吉夫・甘地访华后的10年,中印关系得以平稳发展,特别是从1991年至1996年,两国最高层领导人每年都有互访。

究其原因,主要有:
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Ξ
①
②C.R aja M ohan,C rossing the R ubicon:T he S hap ing of Ind ia’s N e w F oreig n P olicy,pp.1432144.
其他三个协定分别是:《关于印度在中华人民共和国香港特别行政区保留总领事馆的协定》、《关于打击非法贩运毒品、精神药物和麻醉药品以及其他犯罪活动的合作协定》和《印中海运协定》。

浙江大学国际政治研究所副教授
(1)两极体系的瓦解和冷战的结束使印度有机会改善与大国的关系,特别是与惟一的超级大国美国和最大的邻国中国的政治关系。

(2)20世纪90年代初,印度开始实行经济改革,重点转向国内经济建设,这就需要一个稳定的国际环境,特别是周边环境。

(3)改善与中国的关系可以减轻印度与巴基斯坦对抗时面临的压力,甚至在一定程度上挤压巴基斯坦的战略空间。

1998年到2000年,印度视中国为威胁和挑战,采取敌视中国的政策,两国关系陷入低谷。

1998年5月,印度以中国和巴基斯坦的“威胁”为其借口进行核试验,中印关系跌落低谷。

印度国防部长费尔南德斯把中国视为主要威胁的声明和瓦杰帕伊总理在致西方领导人的信中把中国的威胁作为其核试验的理由“改变了南亚地区缓慢而痛苦地建立起来的和平与安宁的气氛”①。

1998年印度突然公开视中国为其潜在威胁和挑战,采取对华敌视政策,这既有其战略考虑,也有其策略安排。

在战略上,印度对华政策的这一突然转变与1998年初印度第12次大选后印度人民党的上台有直接关系。

印度人民党是印度教民族主义和印度保守右翼的代表,其前身国民志愿团和人民同盟具有复仇主义传统,视中国为“全人类的一个共同威胁”,主张给印度教国家以“核牙齿”。

印度《前线》记者N.拉姆就认为,1998年5月11日瓦杰帕伊给克林顿的信准确表达了国民志愿团和印度人民同盟中长期存在的对社会主义中国的复仇主义思想,也明确地暗示印度和美国可以共同对付中国②。

印度人民党上台后,在很短的时间内极大地改变了原来国大党政府(包括拉吉夫・甘地政府和拉奥政府)与中国进行对话和寻求相互信任以改善中印关系的对华政策。

印度人民党的领导层认为,拥有核武器的中国是对印度安全
的长期威胁。

因此,“新德里的核试验和国防部长费尔南德斯的战争恫吓已经使(中印)双方关系进入冷淡时期”③。

在策略上,印度把“中国威胁论”作为进行核试验的理由,目的无非是想获得国际社会特别是美国对其核武化政策的同情和理解。

二
从冷战后印度对华政策的这两次调整过程中,我们可以看到有如下特点:
第一,现实主义成为印度对华政策的指导思想。

长期以来,印度对外政策的基本特征是不结盟。

这一政策具有明显的理想主义色彩。

正如印度学者分析的那样,左派政党支持不结盟运动的目的是反对帝国主义,而印度人民党对不结盟运动表示支持的目的是反对社会主义国家④。

但随着苏联的解体和冷战的结束,印度人民党领导层认为,“美国不需要第三世界国家对付共产主义,苏联作为发展中国家的‘天然盟友’也不再有用。

因此,在两极世界背景下建立的不结盟运动便失去了其必要性。

”⑤而印度人民党领导人认为,世界政治的新形势为印度在全球事务中发挥作用提供了许多新的机会,因此需要在外交政策方面有新思维。

这种新思维的特征是强调印度要加强经济和军事力量,基于“使印度成为一个世界强国”的理想,致力于采取更具有进取性的对外政策。

印度学者也指出,“实际上,瓦杰帕伊和印度人民党希望印度有一个
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②
③
④
⑤印度人民党:《1991年5月人民院中期选举》,新德里:印度人民党出版社1991年版,第33页。

C.P.巴姆比利:《独立以来的印度政治》,德里, 1994年,第400页。

〔印度〕《印度时报》1998年10月25日。

N.拉姆:《中印关系:前景如何?》,载〔印度〕《前线》1998年9月25日。

J.N.D ixit,Ind ia’s F oreig n P olicy:1947-2003, P icus Book s,2004,p.408.
进攻性的外交政策……印度人民党的外交政策是其‘大印度教主义’的延伸”①。

第二,印度对华政策具有两面性和反复性。

印度在对中国的定位上一直在“合作伙伴”和“竞争对手”之间徘徊。

合作主要表现在全球层面上,冷战后印度寻求在国际关系民主化和多极化、南北关系和南南关系、维护联合国的权威、健全国际多边合作机制、保护环境、亚太地区一体化等方面与中国合作。

竞争则主要体现在双边和次区域层面上。

由于中印两国没有共同的对手,双边又存在诸多悬而未决的问题,两国缺少互信的基础,因此,印度担忧中国的崛起对其形成挑战,不满中国在印度洋和南亚扩大影响,担心中巴关系发展对印度造成压力。

由于印度对中国是地缘政治对手还是国际合作伙伴没有明确的定位,对华政策就难免出现反复。

第三,印度领导人是影响和决定对华政策的主要力量。

在印度对华政策决策层中,起主导作用的是总统、总理、外长、国家安全顾问、国防部长等②。

由于两国长期缺乏广泛的交流和沟通,印度精通中国历史、经济、文化、语言的“中国通”很少,思想库在印度对华政策制订过程中的影响并不大,利益集团或公民的影响则更弱。

冷战结束后,特别是1998年印度人民党上台后,总理瓦杰帕伊、外长辛哈、国家安全顾问米什拉和国防部长费尔南德斯是印度对华政策决策最关键的四个人物。

以他们为首组成的内阁安全事务委员会是印度对华政策的最高决策机构。

他们的对华态度如何,很大程度上决定和反映印度对华政策的动向。

第四,政治和安全是印度对华政策的主要方面。

其中最突出的是相互关联的边界问题和西藏问题。

自1950年中国中央政府和平解放西藏以来,印度始终不承认中国对西藏的主权。

从地缘政治考虑,印度将西藏视为印
度和中国之间的战略缓冲区。

自1962年中印边界冲突以来,安全问题主宰了印度的对华政策,并一直延续到现在。

中印边境冲突后,“北防中国”成了印度某些高层人士制定国防政策的首要考虑。

印度把占全国总兵力的四分之一即25万人的军队部署在靠近中国的北部和东部边境。

在印度陆军的五大军区中,防务领域涉及中国的就有两个。

第五,印度对华政策中非常强调巴基斯坦因素。

中巴关系长期困扰着印度的对华政策:当和中国发生冲突时,一个敌对的巴基斯坦将极大地牵制着印度的力量;反之,在和巴基斯坦发生冲突时,一个强大的中国对印度形成了巨大的制约。

因此,美国学者高龙江认为,在长达半个多世纪的中印巴三边互动中,印度事实上被降格为一个仅与巴基斯坦相当的地区性国家,而不是能与中国竞争的大国,从而使中国在印巴冲突中得到政治好处。

同样,巴基斯坦可以从中印冲突和中巴友好关系中获得安全好处③。

印度对中巴关系的这种狭隘理解一方面使印度无法从根本上改变对中国的不信任态度,另一方面制约了印度在南亚地区战略目标的实现。

三
2000年以后,印度重新审视和调整对华政策,开始实行对华接触政策。

2000年5月,首轮中印安全对话在北京举行。

5月28日至6月3日,印度总统纳拉亚南在中印建交50
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①
②
③John W.Garver,P rotracted Contest:S ino2Ind ian R ivalry in the Tw entieth Centu ry,O xfo rd U niversity P ress,2001,p.188.
关于印度外交决策和执行过程中个人的作用,现任印度国家安全顾问J.N.迪克希特在《印度外交政策的制定者》中进行了全面和深入的分析。

参见J.N.D ixit, M akers of Ind ia’s F oreig n P olicy:R aja R am M ohun R oy to Y ashw ant S ing h,H arper Co llins Publishers India,2004.
C.P.巴姆比利:《独立以来的印度政治》,第400页。

周年之际访华,恢复了中断三年的高层往来。

当时两国元首确认“中印互不构成威胁”,并达成了增加人员往来、开展经贸合作、加强在国际事务中的合作与配合、妥善处理历史遗留问题等四项共识。

此后,中国领导人多次访问印度。

2002年3月至4月,印度外长辛哈访华,进一步加强了双方的理解和信任。

2002年底,印度总理首次称印度和中国是“健康的竞争关系”。

进入2003年,印度加快对华政策的调整步伐,中印关系有了新的发展。

4月下旬,印度国防部长费尔南德斯在中国非典流行的高峰期对中国进行了为期一周的访问。

6月,瓦杰帕伊总理访华,这是10年来首位印度总理访华,也是两国领导人在一个月内的第三次见面①。

作为10年来首位访华的印度总理,瓦杰帕伊在访问期间与中国领导人进行了富有成效的会谈,共同签署了《中印关系原则和全面合作的宣言》以及一系列合作协议,从而推动中印关系稳步迈入互信合作、共同发展的新纪元。

以瓦杰帕伊总理访华为标志,中印两国关系发展进入了新的历史阶段。

印度对华政策的再一次调整,一方面是由于客观上印度实力的增长和国际环境的变化,另一方面是因为主观上印度对中国的看法发生了一些变化。

客观上,印度经过十多年的经济改革,实力有了大幅度提高,自认为其经济增长速度不亚于中国,并且在某些产业(如信息产业、服务业、制药业等)和某些领域(如高等教育、银行体系、语言文化、民主制度等)比中国更有优势和发展潜力,再加上近年来大规模军事采购和国防建设,因此在与中国竞争时“底气十足”。

冷战结束后,印度的国际环境也有了极大的改善,印度不仅与美国、俄罗斯、欧盟、日本等大国和国家集团建立了战略伙伴关系,并且与除巴基斯坦以外的其他南亚国家、与绝大多数发展中国家保持了友好合作关系。

综合实力的提高和国际环境
的改善使印度在处理对华关系时有更大的资本和自信。

主观上,印度对中国的认识和调整对华政策既有其经济动机,也有其深远的政治和安全考虑。

在经济上,印度意识到加强与中国的“南南合作”的重要性。

印度总理瓦杰帕伊公开强调中印之间应该在经济上进入一个“健康竞争”的新阶段。

中国产品对印度市场造成了很大的竞争压力,而如何开拓中国市场成为印度调整对华政策的主要经济动机。

在政治上,跻身核大国俱乐部之后的印度有了更大的安全感和自信心,处理中印关系、印巴关系的立场也更加现实、成熟。

而在1999年和2002年印巴两次危机时期,中国较为中立的态度促使印度改变了对华印象。

2003年印度国防部长、总理的相继访华被认为是印度在中国非典流行期间给予北京的“政治礼物”。

在安全层面,随着中国军事技术的提高,印度对中巴军事合作抱更大的不安态度。

加紧接近中国,能够在某些方面削弱中巴军事合作的势头,促使中国在印巴问题上处于更加中立的角色。

印度学者指出,印度应改变过去那种要么“缺乏自信”,要么“过于浪漫”的对华政策,主张在未来几十年对华实行“现实的和建设性的接触政策”②。

印度决策层的有识之士已认识到,任何以“中国威胁论”为前提的政策构想不仅将大量消耗印度宝贵的资源,而且迟早也会对中印关系带来负面的影响。

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②C.R aja M ohan,C rossing the R ubicon:T he S hap2 ing of Ind ia’s N e w F oreig n P olicy,p.143.
前两次分别是5月31日中国国家主席胡锦涛与瓦杰帕伊在俄罗斯圣彼得堡举行会谈、6月1日两人出席在法国埃维昂举行的南北峰会。