公共管理理论的历史演变

3．中国古代社会价值观中现代公共管理思想的萌芽
希望具有普遍关怀和强烈规范色彩思想的公共伦理 思想在中国战国中晚期就已出现。
“大道之行也，天下为公。选贤与能，讲信修睦。 故人不独亲其亲，不独子其子，使老有所终，壮有 所用，幼有所长，矜寡孤独废疾者，皆有所养。 ……力恶其不出于身也，不必为己。”《礼记·礼运 》中希望人人都要有普遍关怀的思想，照顾他人家 庭，为他人出财出力。这样的社会价值观中萌芽出 了具有强烈规范色彩的普遍范畴的关怀思想。但其 中“公”与“私”是处在尖锐对立当中的，在具有 强烈规范色彩的普遍关怀的道德内涵的映照下，个 人利益、个人意愿无论如何理解，正当性都很低， 是应当压抑和去除的事物。
•梁启超在《国民浅训》中说： “我国人……一涉公字，其事 立败。……公林无不斩伐，公 路无不芜梗，公田无不侵占， 公园无不毁坏。有一公物于此， 在西人则以为此物我固有一份 也，乃拥护而保全之，使我能 长享此份。在中国人则以为此 物我固有一份也，乃急取我一 份所有者割归独享，又乘他人 之不觉或无力抵抗，则并他人 之一份所有而篡取之。”
在儒家的“家族思想”和“家国一体”观念影响下，历史上管理 主体的伦理道德意识中没有鲜明个体的概念，个体在这样的伦理 道德集体意识中就是应该被消解于群体或社会中的。
“家族思想”和“家国一体”的观念经常是与某种理想的心态联 系在一起的，很少涉及到人的实际行为或者社会范式。“公共” 领域的含义又相当模糊，基本上没有特定的场域，国家或者政府 是“公共”用得最多的代名词。“家族思想”和“家国一体”观 根植于历史上的公共管理伦理制度中，使得历史上中国公共管理 伦理制度本身就带有缺乏领域性的特点。
（3）中国人在此伦理规范下养成了表现等级制度的“ 私民” 意识，广大人民大众是被排除在作为公共管理 主体之外“私的民”，在人民剥削压榨的基础上形成了关心民众 也仅是出于统治者的“圣德”、“恩宠”等。
正如现代学者俞可平指出， 公民参与对于政治发展而言， 意义极为重大。而中国数千 年传统最为缺乏的无疑就是 “公民参与”的意识，于是 逐渐养成了各自为政的私民 心态。
（4）当然历史传统中也不乏一些诸如“天下大同” 、“天下为公”、“民胞物与”等先进思想，却也是 以维护封建专制统治基础为前提，或是囿于自身阶级 局限性并没有形成彻底的革命思想体系。
2、封建社会建立管理主体伦理道德意识的渠道
（1）“五伦八德”是建立管理主体道德意识的基本渠道
“五伦”：父子有亲，夫妇有别，长幼有序，君臣有义，朋友辩智如孔、墨，孔、墨不耕 耨，则国何得焉？修孝寡欲如曾、史不战攻，则国何利焉？匹 夫有私便，人主有公利。不作而养足，不仕而明显，此私便也 。息文学而明法度，塞私便而一功劳，此公利也。”韩非子认 为博学孝道可能是妨碍“公利”的“私便”。其中彰显出来的 法家公共伦理思想，具有浓厚的普遍主义的色彩。不只官吏， 连人民都应该牺牲所有的“个人利益和个人意愿”。韩非子思 想中，明显的是以公共为善，以个人利益、个人愿望为恶。希 望具有普遍关怀和强烈规范色彩思想的公共伦理思想的萌芽， 对中国人的心灵产生了铺天盖地式的影响，近乎根深蒂固地藏 在中国人的内心当中。近现代中国公共管理制度的道德理想的 一个重要部分就是把“公共管理主体”当中的“个人意愿”排 除，个人的存在几乎变成道德理念的化身。
“八德”则是指自宋代形成的“孝，悌，忠，信，礼，义，廉， 耻
“五伦”与“八德”体现了传统文化下中国人的基本道德观。中 国古代国家公共管理主体的道德意识绝大部分也是从“五伦”、 “八德”中衍化出来的。
梁启超在《新民说》“论公德”一节中就曾批评中国传统的“五 伦”大多为私德，其三德纯属家族伦理，朋友和君臣二伦仅为不 完全的社会伦理。他说：“凡人对于社会之义务，决不徒在相知 之朋友而已。即已绝迹不与人交者，仍于社会上有不可不尽之责 任。然而，“五伦八德”也明显包含了传统社会中从国家、社会 到家庭、个人的伦理规范，形成了一套“修身、齐家、治国、平 天下”的体系，以及“推恩足以保四海”的“为天地立心、为生 民立命、为往圣继绝学、为万世开太平”的“大公”思想。
讲义结构
历史上的公共管理
公
共
管
理
传统的公共管理
的
历
史
演
变
新公共管理
中国古代的公共管理
西方历史上的公共管理
早期研究时期 两次世界大战期间 第二次世界大战战后时期 20世纪60年代至70年代 产生的社会背景
形成发展 要点和内容 实践发展 评价及借鉴
第一节 历史上的公共管理
一、中国历史上的公共管理 1.封建社会臣民意识与私民意识的养成 2.封建社会建立管理主体伦理道德意识的渠道 3.中国古代社会价值观中现代公共管理思想萌芽 4.中国古代形成的完整行政管理体制 二、西方早期历史上的公共管理 1.英国早期历史上的公共管理 2.美国早期历史上的公共管理 3.西方早期公共管理的不足
两个重大事件：
大宪章（magna carta），1215
光荣革命（Glorious Revolution），1688
2、美国的公共管理 建国时的政治智慧。阅读材料：《在辩论中选择宪法规
（4）行宪机构： 清朝沿袭明代设监察院【中纪委】，左都 御史、左副都御史为监察院长官，右都御史、右副都御史则 为总督、巡抚的加衔。
（5）地方行政： 清沿袭明制，大致分省、府、县三级。 总督、巡抚为掌握行政、军事、监察大权的高级地方官员【
省委书记】，布政【省长】、按察【政法委书记】两使为督 、抚的属官。与督、抚平行的有驻防将军【省军区司令】和 提督学政。 省以下有道【地委】的设置，道为监察区性质，不算正式行 政区。道主要有分守道和分巡道两种，兼兵备衔，另有一些 不属布政、按察二司的道，如海关道、管河道、督粮道、盐 法道等。 省以下为府，设知府【市委书记】、同知、通判等官，与府 平行的有直隶厅，设同知、通判。府以下为县，设知县【县 委书记】、县丞、主簿等官，与县平行的为散厅，设置同直 隶厅。在少数民族地区则设专门机构管理，即土司。
一、我国古代的公共管理
１、封建社会臣民意识与私民意识的养成
（1）在中国数千年浓厚的封建政治文化背景下，肇始于“家天 下”的政权组织形式，成为了缺乏规则意识和契约意识的官本位 现象的滥觞，如《诗经》中说“普天之下，莫非王土；率土之滨 ，莫非王臣” ，把整个天下的人和物作为了君王的私有财产。
（2）不断孕化成森严等级制度的“三纲五常”作为人们从公共 社会事务管理到日常生活的根本准则，最终导致了“天下奉一人 ”的愚忠愚孝的政治伦理规则痼疾。同时，封建统治者有选择性 地推崇“君子有三畏：畏天命，畏大人，畏圣人之言” 等儒家 思想，营造了以家长制为中心的几千年的伦理规范。
二、西方历史的公共管理
1、英国的公共管理——受到限制的权力 英国的君主制不同于我国的帝制。国王≠皇帝。 作为封主的国王和作为封臣的大贵族之间不是一种单向的
主从关系，而是一种建立在相互依存基础上的契约关系， 尽管二者不是平等的。封主和封臣分别享有某些确定无疑 的权利，同时又分别负有某些确定无疑的义务。这些权利 和义务往往不见于成文法律，只存在与习俗之中，但为双 方所熟知，具有充分法律效力。如果其中一方要求习俗规 定之外的权利，或拒不履行自己的义务，则被视为违法行 为，对方有权以解除契约关系相对抗。 大公爵（大公），公爵，侯爵，伯爵，子爵，男爵，准男 爵，勋爵等，其中男爵是最低级别的世袭爵位，而下面一 直到最下层的骑士，是不世袭的。 假如国王的要求超出了习惯规定，贵族有权拒绝。1197 年，理查德一世要求男爵们提供300名骑士远征法国时， 曾遭到坚决拒绝，理查德怒斥道：“谁若不去，谁就上绞 刑架。男爵们斩钉截铁地反驳道：”我们既不去法国，也 不上绞刑架！
公共利益高于个体利益、少数人的利益服从于多数人的利益的 民主，注定是空洞而不能长久的。
具有悠久的公共伦理文化，中国公共伦理文化它注重精神生活 ，注重个人的自我价值的充分体现，同时，历史中的中国公共 伦理文化更强调礼乐教化。
4.中国古代形成的完整行政管理体制
中国的历史和文化传统没有衍生出平等、民主的思想，忽视了 对政治权力来源和归属的探察，但形成了完整的行政管理体制
。这是中国的封建制历2000年不衰的原因之一。
行政机构设置（以清朝为例）
（1）内阁（相当于国务院）：内阁的首辅大学士以及协办大 学士都被称为中堂，即宰相的别称，但实权则由军机处掌握， 在军机处任职的官员称为军机大臣，统称大军机，军机大臣的 僚属称为军机章京，又称小军机。【这些宰相相当于政治局常 委】。
（3）军事系统：清朝军队主要分八旗和绿营两个系统。八旗 又分京营和驻防两部分，京营中侍卫皇帝的称为亲军【北京 卫戍区】，由侍卫处（领侍卫府）领侍卫内大臣和御前大臣 分掌，而御前大臣持掌乾清门侍卫和皇帝出行随扈【中央警 备团】，权位尤重。其他守卫京师的有骁骑营、前锋营、护 军营、步兵营、健锐营、火器营、神机营、虎枪营、善扑营 等。骁骑营由八旗都统直辖；前锋营、护军营、步兵营各设 统领管辖；健锐营、火器营、神机营由于都是特种兵，设掌 印总统大臣或管理大臣管辖；虎枪营专任扈从、围猎等，设 总统管辖；善扑营则专门练习摔角。
行政制度的发展不仅是一个与封建世俗势力争夺权力及利益的 过程，也是一个与教会势力争夺权力与利益的过程。前者可称 为封建私法权力的"公法化"，后者则可称为政治力量的世俗 化。教会是西欧各国不容忽视的政治实体，它在各国从中央到 地方的事务中都发挥着重要的作用。从12世纪开始，西欧各 国王权不断削弱和限制教会的力量。这种斗争的直接后果是教 会只能在其有限的范围内行使权力。中央政府与教会做斗争的 重要武器是那些来自下层的地方世俗小官员，他们到地方上代 理国王行使权力，干预教会事务，限制教会权力，使王权大伸 。以至像图卢兹大主教那样的封建主必须寻求皇家枢密院的干 预来保护其教会的基本权利。不仅如此，人们对世俗政府的观 念已经有了改变，人们选择国王的政府而不是教会作为服役的 对象，更有甚者，许多宗教人士也来到国王的世俗政府，而将 其教会的义务抛诸脑后
补充：建国以来国家公务管理主体系统的民主和人文 精神熏陶的缺失
新中国建立之初到改革开放前，在传统理想模式影响 下，奉行的是大而全的无产阶级世界观和以集体主义 为核心的社会主义价值观为基本的伦理制度。国家公 共管理伦理的基本内容就是：毫不利己、专门利人、 大公无私，把个人的一切全部交给党和国家，为了国 家的利益，可以舍弃一切，没有个人的点滴私利。表 现为自“五•四”以来出于革命斗争需要对于传统文化 矫枉过正的批判与决裂，尤其是“文化大革命”的十 年浩劫，几乎使数千年传统思想中有助于建立良好公 共管理伦理化体系的精髓丧失殆尽。改革开放后，中 国又忙于脱贫致富，对于基本的公民意识培育也只是 口号似的为多，缺乏系统性；在公共管理的伦理制度 培育上整个社会更是过多的偏重“应试教育”。
（2）中央行政机构： 清朝沿袭明朝传统，设六部（吏、户 、礼、兵、刑、工），各部长官（管部的大学士及尚书、侍 郎等）称堂官。【由于部比较少，所以这些堂官相当于副总 理兼部长】。部下属各司的郎中、员外郎、主事以及主事一 下的七品小京官称为司官。
在六部之外和六部并立的中央行政机构有：大理寺、太常寺 、光禄寺、太仆寺、鸿胪寺、国子监、钦天监、翰林院、太 医院、理藩院、宗人府、詹事府、内务府。【相当与中央的 直属机构】。
（2）儒家崇尚的“家族思想”和“家国一体”观念所 表现出来的统一意识和整体意识。
整个社会中的个体及其权利依附、淹没于群体中，呈现出一种虚 无状态。
孔子的“圣、贤、君子、小人”是对人的等级差别的分类；
孟子认为，人是一个类，离开了“类”的个体是不存在的；
荀子提出了“明分使群”的思想，人为人是群体的人。