英国铁路的私有化_刘绯

·学术专论·
英国铁路的私有化
刘　绯
内容提要:铁路私有化在英国私有化的整体过程中具有比较特殊的意义,成效也比较显著,政府为铁路私有化制定的方针和措施不同于其他企业。

自1993年“铁路法”颁布以来,英国的铁路运营和建设发生了较大的变化,经济效益明显提高,铁路运输业出现了激烈的自由竞争势头。

然而,铁路私有化后亦出现了一些急需解决的问题。

英国政府一方面继续资助铁路基础设施的改善,另一方面成立专门机构加强对铁路经营权和铁路运营的监督和管理。

总体而言,英国铁路私有化的方针、政策是适合实际国情的,虽然仍存在一些严重的问题,但发展前景基本上是乐观的。

关键词　铁路私有化　经济效益　经营权　监督与管理
分类号　F5　文献标识码　A　文章编号　1004-8789(2000)03-0049-56
一、英国私有化取得的进展
英国私有化的规模和范围在西方资本主义国家中可以说是最大的,从国有企业、住房到社会服务,私有化涉及了英国经济生活的方方面面。

1979年5月,撒切尔夫人领导的保守党政府上台后,为了振兴英国经济,一改工党政府奉行的企业国有化、控制工资和物价等政策,而实行了货币主义政策。

货币主义政策的核心之一,就是将国有企业私有化,减少国家对公共部门及国有企业的干预,让企业直接进入市场,促进企业之间政府执政的18年里,先后分期分批对国有企业实行了私有化,至1996年底,已经私有化了的大公司包括:英国石油公司、英国国家石油公司、英国钢铁公司、英国航空公司、英国电信公司、英国航空航天公司、英国天然气公司、英国自来水公司、英国煤炭公司、北爱尔兰电力工业、伦敦公共汽车公司、国家动力公司和发电公司,以及当前最先进的瓦斯冷却反应堆核动力站等总共50多家公司,政府从中收益共达640亿英镑,转移给私人部门的就业岗位95万个①。

私有化给英国经济的发展带来了不少好处,对政府财政赤字的逐步减少、就业
机会的增加和失业问题的缓解都起到了一定的作用。

据统计,1993—1996年,英国经济年均增长率为2.7%,而欧盟15国的年均增长率仅为1.6%;英国的失业率从10.5%下降到8.2%,低于欧盟15国的平均失业率10.8%;英国的年通货膨胀率平均为2.8%,基本上实现了保守党政府确保经济“低通胀稳步增长”的目标;英国的政府财政赤字占国内生产总值的比例也从7.8%下降到了4.8%。

近年来,除1998年经济增长率较低外,其余年度的各项经济指标都有所好转①。

1997年5月,布莱尔领导的工党政府上台后,宣布继续奉行国有企业私有化的政策,并且坚持认为,私有化是改善英国经济的最佳途径。

因为通过私有化和促进竞争的办法,公共部门和国有公司、企业将被迫面对市场;而公司雇员和民众直接在企业中参股,也为扩大和发展股份所有制创造了良好的机会。

为了顺利地推行私有化,巩固私有化已经取得的成就,英国政府采取了一些具体措施,并设立了一些独立管理机构,专门管理已私有化的公用事业公司,诸如:电讯、电力、天然气、供水和排水等公司的工作。

1997年6月,工党政府执政伊始便宣布对已私有化的公用事业公司进行一次部门间审查,审查的对象主要是天然气、电气、电讯和供水公司,同时从其他公司的管理中吸取经验教训。

二、铁路私有化的宗旨及步骤
铁路私有化在英国私有化的整体过程中具有比较特殊的意义,成效也比较显著。

英国是世界上铁路建设的先锋国家,1825的几家铁路公司实行了国有化,由英国铁路局直接统一经营管理,此后该局一直处于垄断地位。

在此情况下,英国铁路公司长期投入不足,设备老化,服务质量每况愈下,以致造成长期严重亏损的局面,使政府不堪重负。

为摆脱日益沉重的财政负担,保守党政府于1992年7月发布了有关铁路系统私有化的白皮书,试图通过私有化将此包袱甩给私有部门。

该白皮书的内容包括以下几个要点:
1、英国铁路局将其管理的所有客运业务逐步转交给私人企业;
2、英国铁路局将其货运和包裹运输业务全部转让给私有企业承担;
3、私营企业有权经营客运和货运铁路网;
4、在实现铁路系统私有化以前,先将英国铁路局的业务分成客运、铁道及其基础设施两大部门,分别进行管理;
5、建立两个独立的管理部门,一个负责铁路私有化事务,主管与私人部门的谈判、授权和监督特许营业执照的发放及使用,另一个主管铁路轨道的铺设和乘客利益的维护;
6、私有企业有权购买或承租铁路车站;
7、政府将逐步增加拨款,支持铁路系统的私有化。

从以上安排可以看出,政府有关铁路私有化的政府措施在实施过程中遇到了很多困难,其中最大的困难,是如何避免和消除在私有化后形成私人垄断取代国家垄断的问题,这个问题不解决,则无法达到通过竞争提高效率的目的。

因为在私人垄断下,可能会出现管理混乱,票价、运费猛长的现象,因而损害旅客和企业的利益。

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此同时,若要打破私人垄断地位,就必须将铁路分割出售,以形成多家公司彼此竞争的局面,但这样一来,又难以解决诸如保障列车正点、非热线线路运营等问题。

由于存在这些客观的困难,英国铁路私有化的起步较晚,进程也较之其他国有企业和公用事业企业缓慢。

尽管如此,英国政府仍决心继续将设备日益老化、服务质量每况愈下、事故频繁、经营管理不善和严重亏损的铁路公司推向市场,逐步实行私有化。

英国政府为铁路私有化制定的方针和措施与其他国有企业有所不同,既不同于英国钢铁公司、英国电信公司的私有化,也不同于制造业和服务业的私有化。

铁路私有化采取的方针和措施是,首先将铁路运营部门和铁道、通讯等基础设施部门分离开来,将前者分为多家公司出售,后者则暂时保留在政府手中。

私有化的铁路由私人公司经营,机车车辆则由多家私人公司分段经营,政府则成立一个专门管理机构,负责审查各家私营公司的经营资格、发放铁路特许营业执照,以保障公平、有序的竞争。

据此,英国政府在1993年颁布的“铁路法”中明确规定了实行铁路私有化的具体作法:
1、将英国铁路公司现有的全部客运业务转让给私人部门,向其发放特许营业执照;
2、将英国铁路公司的货运和包裹运输业务转让给私人部门;
3、授予经营客运和货运服务的私人部门进入铁路网络运营的权利;
4、将铁道和机车车辆的经营业务分离开来,在实现私有化之前,由国有的铁道公司负责管理全部铁道和基础设施,由英国铁路公司负责管理全部客运业务;热照的总监,由其负责谈判、授权和监督营业许可证的发放;
7、为私人部门租用火车站提供机会;
8、改善个体或集体经营的铁路业务的转让①。

“铁路法”颁布后,英国铁道公司(Railtrack)积极寻求私人部门的资金,争取尽快改善铁路网和基础设施,例如,该公司与一家私人财团签订了实现西海岸铁路干线现代化计划的合同。

政府则决定将铁道公司投向市场,并批准其在英国证券交易所发行债券以筹措资金,从而使该计划得以在1996年全部完成。

与此同时,英国铁路公司(British Rail)也调整了它的货运和客运业务,将火车运营分成25个单位,以便为实施铁路网私有化打好基础。

1994年,保守党政府设立了3家新的铁路货运公司,并在1995年底将其出售给私人部门经营管理。

紧接着于1995年中期,铁路公司又将邮政包裹运输业务转让给私人部门经营。

引人注目的是,保守党政府于1995年6月将英国铁路公司经营的皇家邮政列车业务(Rail Ex-press Systems),其中包括22个旅游邮政局,向私人部门招标出售,并将经营主要海港与内陆终点站之间集装箱业务的货运公司(Freight-liner)也出售给了私人部门。

至1995年底,保守党政府已发放了6个特许营业执照,1996年4月,又为英国铁路公司所有的过半数的客运服务公司发放了营业执照。

至1995年5月,3家首批领取特许营业执照的铁路车辆租赁公司(South West Trains、Great Western and London Tilburry Southend)已接管了英国铁路公司的全部铁路客运车辆,并通过向社会公开招标将其出租给私人经营者。

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三、私有化后的基础设施投入
1994—1995年度,私有化后的英国铁路公司的营业额为41.82亿英镑,获得的政府财政支持和其他经营活动收入达20.54亿英镑。

较为充裕的资金,为改善铁路运输创造了良好的条件。

近几年来,英国铁路公司为改善铁路运营投入了大量的资金。

据统计,1994—1995年度,英国铁路公司已完成的计划总投资达3亿英镑,英国铁道公司总投资达5亿英镑,投资范围主要包括购置英吉利海峡隧道运输车辆和基础设施。

在客运服务方面,迄今为止,大约有30%的运营里程已经实现电气化,其中包括伦敦至爱丁堡之间的东岸干线,而且许多地区已引进了新一代多功能柴油机车。

这种机车最高时速为201公里,是世界上速度最快的柴油机车。

此外,在英国已经建成了一个城市间高速列车网,将各主要城市和地方上的小站连接起来。

在今后的几年里,城市间列车网还准备引进225辆电气机车。

可以说,英国铁路运输提供的服务比其他欧洲国家都要快捷。

在货运服务方面,几乎90%的铁路货运业务为大宗商品(煤、焦炭、钢铁、建筑材料和石油),英吉利海峡隧道的开通为非大宗货运提供了更多的机会。

1994年以来,私人部门的货运经营者获得了铁路网的使用权,从而建立了铁路运输与其他运输手段的竞争机制,起到了提高效率的作用。

为鼓励各公司和企业充分、有效地利用铁路运输货物、1995—1996年度,英国政府运输部提供了1440万英镑的资助以改善基础设施、促进竞争。

四、加强管理,保证效率与安全
截至1997年,英国主要的铁路运输基本上已由私营公司全部接管,其中包括出售给私人部门的大约100个由前英国铁路公司经营的转运站。

私有化后的铁路运输系统主要包括:
1家负责经营所有铁路及其设施的铁路公司;3家出租机车和客运火车的铁路车辆公司;25家获特许权经营铁路客运业务的公司;4家货运公司;7家基础设施维修公司;6家铁道更新公司。

在铁路系统全面实行私有化后,如何进一步加强管理,保证运输效率与安全便成为英国政府面临的重大课题。

英国政府认识到,发挥政府有关机构职能的作用至关重要,因此重新设立了两个机构分别监督铁路运营:一个是由负责发放特许经营权的总监领导的“铁路客运特许署”(Office of Passenger Franchising),负责谈判、授权和监督运营特许权的发放。

另一个是“铁路控管署”(Office of the Rail Regulator),其任务是与新的铁路经营者谈判和签订经营协议,为企业发放执照,以及保护铁路使用人的利益。

铁路私有化以后,政府仍继续为铁路运输提供了不可或缺的资助。

1996—1997财政年度,政府给予铁路客运服务的补贴总共达18.43亿英镑。

但是,特许权协议明确规定,今后政府将逐步减少这类补贴。

与此同时,为了加强对铁路私人经营者的管理和监督、维护旅客和企业的利益,特许权总监还制定了一些新的规章制度,明确了规定和要求。

例如,严格规定货、客运服务的标准和票价。

票价的增长水平在从
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“铁路客运特许署”和“铁路控管署”分别负责管理和监督各项工作,但仍继续支持旅客对铁路服务提出建议和要求。

五、私有化后出现的新局面
铁路私有化计划完成以来,英国的铁路运营和建设发生了很大的变化,在全国范围内出现了蓬勃发展的局面,运输能力日益增强,经济效益提高,铁路职工失业现象明显减少。

铁路私有化对英国经济的发展起到了一定的促进作用。

据不完全统计,英国铁路局的营业额在私有化前的1991—1992年度为39.48亿英镑,私有化后的1994—1995年度为41.82亿英镑,增长了5.93%。

1996—1997年度,英国铁道公司在私有化后的总营业额达到24.37亿英镑。

为了提高铁路运输能力和效益,投入铁路建设、维修、基础设施建设和车辆更新等项目的资金(包括海峡隧道铁路建设的中长期资金),据不完全的统计,已近300亿英镑。

这些资金的绝大部分来自私人部门。

这是近20多年来从未有过的铁路投资高潮。

铁路私有化后,英国铁路运输业亦出现了激烈的自由竞争势头。

私有化后,铁路系统发生的变化主要包括以下几个方面:
1、占有和管理英国铁路设施(铁道、信号灯、桥梁、隧道、车站和仓库)的英国铁道公司(Railtrack)迅速发展。

英国铁道公司目前拥有的资产现已包括32000公里的铁道,40000座桥梁、隧道和高架铁路,2500个车站和1000个货物联运总站。

该公司除直接经营14个主要车站外,还将其余的车站和仓库租赁给了私人火车经营公司。

1996—1997年,铁道资100亿英镑,用以更新和维修铁路网,具体项目主要包括:
(1)投资13.5亿英镑用于西海岸主干线的现代化,以便为伦敦至西米德兰、西北地区和苏格兰西部地区提供更好的服务。

另外,该线路的经营者维尔京公司(Vir-gin)还计划再投入1.5亿英镑购置高速列车;
(2)投资5.8亿英镑用于修建泰晤士河上的铁路桥梁,以提高自北方经由伦敦至南方的运输能力。

预计这些投资计划完成后,将形成一个城市间高速铁路网,把英国的中心车站、地方小站和周围的卫星城镇,特别是伦敦和英格兰南部地区的客运车站联结在一起。

目前,英国境内约30%的铁路已实现了电气化,1996年至于1997年,电气化列车的运客量已达7.76亿人次。

当前,英国的铁路客运业务(除“欧洲之星”公司的业务外)主要由25家铁路特许运营公司承担。

其他的主要经营者包括一家拥有2项特许营业执照的法国公司、经营东南部地区卫星城镇客运业务的康奈克斯公司(Connex)、维尔京公司、普里斯姆公司(Prism)和斯塔奇客运公司(Stage-coach)。

这些公司使用的列车全部从安吉尔火车承包公司(Angel)、埃佛肖尔特租赁公司(Eversholt Leasing)和波特布鲁克租赁公司(Porterbrook Leasing)租赁。

大多数特许营业执照的有效期为7年,但部分特许营业执照可根据新式车辆的使用规定延长至15年。

例如,国家快车联运公司决定于1999年在伦敦(维多利亚车站)—盖特威克机场的快车线上使用全新的列车。

另一些运营公司也决定投入大约15亿英镑购置或翻修列车,已发出的定单包括价
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干线上引进40辆高速列车,并准备为其跨国界营运线路订购数辆高速柴油机车。

英国最大的私营铁路货运公司是“英格兰、威尔士和苏格兰铁路公司”。

该公司自1995—1996年包揽英国铁路公司的大部分货运业务以来,几乎占有了所有的新铁路货运基地。

这种现象在私营业务中是前所未有的。

该公司的业务主要为港口至内陆终点站之间的集装箱运输,在货运行业的激烈竞争中占有日益增强的优势。

近几年来,估计每年约有300万辆载重卡车的货运量从公路转到了铁路。

1997—1998财政年度,为了巩固私有化已取得的成果,英国政府还为该公司提供了价值3000万英镑的补贴。

2、进一步加强了英吉利海峡隧道的铁路建设。

英吉利海峡隧道运输工程是由欧洲私人部门筹资建设的最大的一项民用工程,耗资达100亿英镑。

该工程竣工后,根据英—法两国政府提供的为期65年的经营租赁协议,自1994年起由一家英—法合资的公司集团(欧洲隧道公司———Eurotun-nel)负责经营。

此外,伦敦—布鲁塞尔的海峡隧道铁路也于1998年初开始动工,预计到2003年完工。

这条新铁路投入运营后,伦敦—巴黎和伦敦—布鲁塞尔的旅程时间将分别缩短到2小时20分钟。

该铁路由欧洲之星(英国)有限公司、法国铁路公司和比利时铁路公司共同经营管理。

为了提高运输效率和服务质量,欧洲之星公司正在积极筹措资金,用来购置新型客、货车辆,以及进一步改善基础设施,至今已投入了14亿英镑。

英吉利海峡隧道开通后,英国各地区总站(伦敦、格拉斯哥、曼彻斯特和伯明翰)承担了英国与欧洲大陆间约90%以上的货运量,并且使伦敦铁路运输总站与各公路干线之间的转换和连接变得更为方便。

为了满足铁路运输业务日益增长的需要,以及进一步推动私人部门兴办铁路的积极性,英国政府于1995年草拟了建筑一条新的私营铁路线的计划,该铁路线将通过肯特郡,在达特福特市附近跨越泰晤士河,经过伦敦东部到达伦敦第二大火车站圣潘卡拉斯。

英国议会已通过了建设这条铁路线的法案,并批准英国政府通过招标挑选有能力承包该项目的私人企业。

3、地区铁路和地铁建设也在加紧进行。

在铁路私有化浪潮的推动下,地区铁路和地铁建设迅速发展。

在北爱尔兰地区,北爱尔兰铁路有限公司(亦即北爱尔兰运输控股公司)经营着大约336公里的铁路运输业务,1996—1997年度,该公司的客运量达600万人次。

从贝尔法斯特到都柏林的铁路线正在配备新型列车,并于1997年开始采用新型基础设施。

伦敦地铁有限公司(London Under-ground Ltd)是伦敦火车机车公司(LT)的一家子公司,经营着392公里的铁路运输业务,其中171公里为地铁。

该运输系统是世界上最早的地铁系统。

1994—1995年度,这家公司拥有45个车站,运输高峰时间投放466辆列车,载运旅客共7.64亿人次。

1996—1997年度,该公司拥有的车站已增加到267,运输高峰时间投放列车达477辆。

每年经由伦敦地铁运输的旅客约达7.72亿人次。

近年来,伦敦地铁有限公司规划了几个重点投资项目,其中最主要的项目,是将朱比利市铁路延伸至位于伦敦东区的斯特拉福德。

这项地铁延伸工
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题。

在此情况下,英国政府正广泛寻求私人合作伙伴,旨在大量引进资金、加速地铁的现代化。

多克兰兹轻型铁路公司(Docklands Light Railw ay)经营22公里的铁路和28个车站,把多克兰兹市与伦敦金融城、伯克顿市和斯特拉福德市连结在一起。

该公司一直在扩大经营范围,将泰晤士河地铁延伸至格林威治市和路易沙姆市(Lewisham)的工程预计于1999—2000年动工。

在克罗依顿(Croydon)地区,正在修建一条28公里长的轻型铁路线,预计于1999年底开通。

该铁路网将把克罗依顿、温布尔登市、贝肯汉姆(Beckenham)和新阿丁顿(New Adding ton)连结起来。

这是一项由LT公司、一家私人财团和克罗依有轨电车联合有限公司共同建造的工程,预计耗资2亿英镑。

英国政府准备为其提供1.25亿英镑的补贴。

格拉斯哥地铁公司拥有自市中心起环城10公里的地铁线路。

近年来,该公司致力于发展轻型铁路和修复使用旧有轨电车(布莱克普尔市和兰都卢市仍然保留着传统的有轨电车)。

泰恩至魏尔的地铁是一条全长59公里的轻型铁路线,将纽卡斯市、泰恩市、盖特赛德市、设菲尔德兹市及周围城镇连接起来。

大曼彻斯特地铁全长约31公里,把阿尔特查姆市和伯里市与曼彻斯特市中心连结在一起。

目前该公司正在计划延伸各线地铁,使其直接通向曼彻斯特机场。

这项工程预计投资1.44亿英镑。

南约克郡超级有轨电车网全长29公里,连接着密多霍尔、希尔斯行政区与设菲尔德市中心。

伯明翰市通往米德兰的一线地铁已经竣工,于1998年夏天开始营运。

作比较充分、政府发挥了较好的指导和监督作用,因而发展比较平稳,取得了较好的效果。

与其他部门和行业的私有化相比较,铁路私有化后取得的经济效果比较明显,因而基本上是成功的。

六、铁路私有化存在的问题
英国铁路私有化尽管已取得了很大成绩,但铁路全面私有化后,出现了一些急需解决的问题,主要有以下几个方面:
1、将国有的完整铁路交通运输系统拆散成众多的小型经营实体,分别以出租、承包、出售、转让等方式推向市场,在私有化初期是一个可行的方案,但并非是长久的良策。

众所周知,在铁路私有化以前,英国铁路运输部门长期管理不善、亏损严重,从而导致投资短缺,铁道、机车及其他基础设施老化残旧,使铁路在英国国内交通运输系统的激烈竞争中逐渐丧失了以往的优势,大量的运输业务被日益发展起来的公路汽车运输夺走,铁路系统亏损严重。

面对这样的困难局面,英国政府已无计可施,因而在80年代后期就开始想方设法甩掉这个沉重的包袱。

自当时的保守党政府运输大臣钱农宣布铁路私有化的设想后,政府有关部门一直在探讨实现私有化目标的最佳途径。

但由于铁路部门过于庞大、管理混乱,又是政府最大的亏损部门之一,因此吸引私人部门接收这样一个烂摊子几乎是不可能的。

于是,英国政府出于权宜之计,不得不将整个铁路系统拆散,分别转让给私人部门经营管理。

虽然经过几年的努力,这个沉重的包袱最终甩掉了,但众多私人铁路公司的涌现,造成了铁路系统经营权
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的混乱。

由此看来,铁路私有化后,尽管英国政府已设立了相应的管理机构,但管理过度分散的状况及其可能带来的风险,已成必须认真对待和解决的问题。

2、减少政府对铁路运输的补贴,增加来自私人部门的财政收入,是另一个必须面对和解决的问题。

在铁路私有化过程中,英国政府为把铁路经营管理权转交给私人部门和吸引私人投资者,付出了巨大的代价。

据粗略统计,近年来,政府对铁路部门的补贴、资助和其他投入至少达30亿英镑。

因此,英国政府一直在探讨减少财政补贴、进一步推动铁路运输业的发展的办法,既使铁路经营者有利可图,又使铁路运输业成为政府财政收入增长的来源。

但迄今为止,政府尚未提出明确的方针和政策。

这个问题不解决,铁路私有化的根本宗旨就难以完善地实现。

3、铁路私有化后,铁路运营的实际经营和社会效益有待进一步提高。

铁路私有化无疑对调动私人积极性和发挥私人资本的作用起到了促进作用,近年来,为了方便和吸引乘客、提高效益,英国铁路经营者纷纷推出五花八门的票种,彼此竞争激烈。

政府却未及时制定出公平、合理、协调一致的竞争政策,因而导致了铁路运输系统因缺少统一规定而出现经营管理混乱的局面,不仅直接损害了广大乘客、经济和商业部门的利益,还阻碍了铁路公司的发展。

因而,制定统一的竞争政策和具体管理方法,促进铁路运输系统新竞争体制的形成,便成为政府迫在眉睫、必须尽快解决的问题,否则进一步提高经济和社会效率就无从谈起。

上述问题是英国铁路私有化必须面对的现实。

总体而言,英国铁路私有化的初步方针政策是适合英国实际国情的,但从长计议,过于分散化的经营管理方式存在诸多不利和风险。

根据铁路私有化已取得的成绩和存在的问题,可以预计,在今后的发展过程中,英国铁路行业将出现兼并或合并的趋势,其发展前景基本上是乐观的。

作者简介:刘　绯(1952年—　),中国社会科学院欧洲所副编审。

通讯地址:100732　北京建国门内大街5号
收稿日期:1999-07-01
责任编辑:张　敏
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