新时代党的纪律建设：问题症候、成因分析、实践进路——以运行机理为视域

新时代党的纪律建设：问题症候、成因分析、实践进路——以运行机理为视域
作者：赵慧礼
来源：《理论导刊》 2020年第12期
赵慧礼
（中共中央党校［国家行政学院］党建教研部，北京 100091）
摘要：党的纪律建设的实践性取向，决定了探求其规律的关键在于揭示运行机理。

以运行
机理为分析视角，现阶段党的纪律建设存在问题的成因，在微观层面为内部运行机制尚不完善，在中观层面为党的纪律建设与党的建设的总体性协调不足，在宏观层面为党的纪律建设与国家
治理的良性互动欠缺。

鉴于此，新时代强化党的纪律建设的实践进路为：健全纵向环节耦合、
横向规范联动的内部运行机制，提高纪律建设效能；以义务本位与权利保障的贯通、约束与激
励的统筹为关节点，建构党的纪律建设与党的建设总体性相协调机制，发挥纪律建设综合效用；在提升国家治理能力中，着力平衡权责利、构建新型政商关系、培育文明新风，优化党的纪律
建设的政治环境、经济环境和社会环境。

关键词：中国共产党；纪律建设；运行机理；实践进路
中图分类号：D26 文献标志码：A文章编号：1002-7408(2020)12-0036-09
基金项目：2017年度国家社科基金项目“全面从严治党与密切党群关系互动研究”
（17BDJ028）的阶段性成果。

作者简介：赵慧礼（1980- ），男，河南周口人，中共中央党校（国家行政学院）党建教
研部博士生，中共大庆市委党校党史党建教研室副教授，研究方向：党的领导与纪律建设。

在党的十八大上，党的纪律建设首次出现在党代会的政治报告中。

党的十九大报告把纪律
建设纳入党的建设总体布局。

纪律建设在党建格局中的地位上升，体现了党的纪律建设与执政
党治理、国家治理的逻辑互动。

保持现实清醒，坚持问题导向，探析新时代党的纪律建设存在
的问题及其成因，进而明晰实践进路，对于推进新时代党的纪律建设研究具有一定的理论意义
和学术价值，对于提升政党治理水平和纪律建设质量具有重大的现实意义。

近年来，学界多是
遵从一般意义上的历史逻辑、理论逻辑、实践逻辑的研究范式。

党的纪律建设的实践性取向，
决定了探求其规律的关键在于揭示其运行机理。

由此可见，以运行机理作为对其深入研究的逻
辑主线，为新时代党的纪律建设研究提供了新视角。

一、党的纪律建设的运行机理
基于无产阶级政党学说、党长期以来的纪律建设实践以及十八大以来的纪律建设实际情况，立足于政治系统论，党的纪律建设的运行机理体现为三个向度：微观内部运行机制、中观政党
建设系统、宏观国家治理体系。

（一）党的纪律建设的内部运行机制
党的纪律建设是党为了发挥纪律功能、实现纪律效力，围绕纪律体系的建构与实施而进行
的实践活动。

从过程论的维度看，纪律建设是党把创制的纪律规范转化为党组织和党员行为的
过程，也是依据实然状况发挥纪律的应然功能、优化要素配置、调适运行机制的过程。

基于马
克思主义政党理论、党自身建设的长期实践和历史经验，党的纪律建设是由立纪、执纪、普纪
三个相衔接的环节构成的运行体系。

一是立纪，即纪律制定。

党的纪律建设的起点是科学立纪，即建构与政党使命、政党治理需求相适应的纪律体系，实现有纪可依。

二是执纪，即纪律执行。

党的纪律建设的重点是实现执纪必严、违纪必究。

负有执纪职责的党组织和纪检机关贯彻落实
纪律体系，调整党务关系，规束管治范围内党组织和党员的行为，实现纪律的效力。

三是普纪，即纪律教育。

党的纪律建设的基点是党组织广泛传播纪律体系，实现党员人人学纪、知纪、懂纪。

党对思想建党和党性修养的倚重，要求党组织和党员主动认知纪律建设的动因和内容，明
晰纪律要求，积极主动地践行预设的行为模式。

（二）党的纪律建设与党的建设的互动逻辑
党的十九大报告完善了党建布局，其组成为：政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设、制度建设和反腐败斗争。

纪律建设是政党建设系统的一个子系统，与党的其他各项
建设共生共存、相互作用。

一方面，党的纪律建设为党的其他各项建设提供落地保障。

党的纪
律建设通过发挥负面的惩戒警示功能、正面的预测引导功能，保障党对各项建设的要求、措施、具体制度的刚性执行和落实到位。

它通过对党组织活动和党员行为的监管、对违纪行为的惩戒，保障和引导党组织履行党建责任、落实党建要求，保障和引导党员按照党的预设角色定位和行
为模式强化行为自律、养成行为自觉。

另一方面，置身于政党建设系统，纪律建设的实施需要
党的政治建设为之提供统领，思想建设为之夯实思想根基，组织建设为之提供组织条件，作风
建设为之夯实群众基础，制度建设为之提供制度支撑，开展反腐败斗争与之形成廉洁政治建设
的合力。

（三）党的纪律建设与国家治理的互动逻辑
由于中国共产党拥有全面领导和长期执政的政治地位，党的纪律建设不再局限于政党建设
的范畴，而处于国家治理体系之中，从而形成了党的纪律建设与国家治理相互作用的政治逻辑。

一方面，党的纪律建设成为以政党治理统领、带动国家治理的重要方式。

先有中国共产党、后
有现代政治国家的建构逻辑，决定了国家治理的关键在于执政党治理。

纪律建设在执政党治理
中的功能理应传导到国家治理中，适度发挥其示范效应和辐射效应。

依托纪律监督与国家监察
监督融合贯通的机制，通过对国家治理各个领域党员干部的纪律约束和行为引导，党的纪律建
设能为推进国家治理发挥一定的保障作用。

另一方面，国家治理为党的纪律建设提供宏观运行
环境。

党的纪律建设是国家治理大系统中的一个子系统，党的纪律建设的顺利进行，需要国家
治理为之提供良好的宏观运行环境。

换言之，党的纪律建设的实施及其效力的发挥，需要通过
国家治理能力的提升来优化其政治环境、经济环境和社会环境。

二、新时代党的纪律建设的问题症候
以党的十八大为起点，党的纪律建设步入新的历史发展阶段。

党的纪律建设在全面从严治
党中标本兼治的作用不断发挥，带动了国家政治监督体系的发展，为履行政党使命提供了保证。

同时应关注现实，关注新时代党的纪律建设存在的问题，探究其成因，这关乎新时代党的纪律
建设的功能发挥和策略选择，关乎政党治理和国家治理的全局。

2018年，习近平在全国组织工
作会议上指出，“党内存在的思想不纯、政治不纯、组织不纯、作风不纯等突出问题尚未得到
根本解决”，“一些老问题反弹回潮的因素依然存在，实践中还在出现一些新情况新问题”［1］。

“四个不纯”问题概括地反映了新时代党内面临的问题，其背后往往涉及到党员干部违反“六大纪律”的行为失范问题。

具体而言，现阶段党的纪律建设存在的问题主要表现在三个
方面。

（一）对纪律新要求适应滞缓
党的十八大以来，党对纪律建设提出一系列新要求。

党员干部对其反应，处于三个不同的
地带：健康地带、亚健康地带、病发地带。

处于健康地带者，积极学纪、自觉守纪，主动选择
党所预设的行为模式。

处于病发地带者，思想上不认同、不接受，行为上消极对抗，或者知错
不改、知错犯错，甚至于采取了更为隐蔽的违纪手段和方式，其中一个突出表现是“四风问题”呈现出变异的新情形，形式主义、官僚主义出现了新特征，奢靡享乐的违纪行为日趋隐形化。

还有一些处于亚健康地带者，其基本症状是适应滞缓，主要表现为：在思想认识层面的不适应，对其重要性认识不足，理解不透彻，呈现出表面化，只是形式上的敷衍了事，而没有从内心深
处认识到其重要性；在学习贯彻层面的不适应，学习不及时、掌握不系统，尚未转化为纪律新
要求所预设的行为模式。

适应滞缓问题比较突出表现在政治纪律以及生活纪律等领域。

（二）纪律强约束与党员干部担当作为不足的矛盾显现
党的十八大以来，随着党的纪律建设的加强，纪律的政治功能得以发挥，有力保障了党的
向心力和聚合度的提升，保障了党的政治领导的实施，保障了政党使命的履行；政党纪律的约
束惩戒功能得以发挥，严厉惩处了违纪者，降低了“越轨”和“脱轨”行为的发生率，增强了
政党活动的有序性。

然而，值得关注的是，在纪律约束趋紧的新态势下，也出现了党员干部担
当作为不足的问题。

有些党员干部认为“紧箍咒”越来越紧，有些认为干事创业空间收窄，有
些担心受到打击报复，有些“无利不起早”。

也有一些党员干部把党的十八大以来全面从严治
党重大战略部署和干事创业对立起来，认为多干事创业就会多出错犯事，秉持明哲保身的处世
哲学。

总之，在新时代全面从严治党的实践中，纪律的强约束与党员干部担当作为不足之间的
矛盾凸显。

这一矛盾如果不能得到及时化解，不仅会影响到党的纪律建设的持续健康发展，而
且会影响到党的建设整体的良性发展，还会抑制党员干部队伍的作用发挥，最终影响中国特色
社会主义事业的发展。

（三）党的纪律建设的基础并不稳固
分析新时代党的纪律建设面临的问题，最直观的视角是违纪体量。

习近平在十八届中央纪
委五次全会上指出：“减少腐败存量、遏制腐败增量、重构政治生态的工作艰巨繁重。

”［2］此后，存量和增量成为全面从严治党和反腐败斗争中的一对重要概念，也成为把握纪律建设形势、理解纪律建设策略的重要视角。

违纪存量大与遏制增量任务重相互交织在一起，是现阶段
纪律建设面临的基本态势。

这折射出：与新时代政党治理的需求相比，党的纪律建设基础并不
稳固，立纪、执纪、普纪这些基础性环节，均存在着不足之处。

在立纪环节，纪律规范的供给
结构尚不均衡，实体性规范多、程序性规范少，文本规范多、配套措施少。

在执纪环节，一些
党组织的执纪能力不足，一些纪委机关履行监督执纪问责的专门职责不力，加之受新旧违纪行
为相互交织、违纪存量与增量相互叠加的客观形势影响，出现了监督不力、选择性执纪、问责
泛化等问题。

在普纪环节，与全面从严治党的要求相比，普纪水平还有很大差距，提高纪律教
育质量的任务依然艰巨，形式主义现象比较突出、教育方式相对单一、党员参与动力不足、纪
律处分与纪律教育脱节导致普纪的实效性不足。

普纪的低效会导致立纪的价值和纪律的效力打
折扣，增加执纪的成本。

三、新时代党的纪律建设问题之成因分析
剖析新时代党的纪律建设问题的成因机理，是提出新时代强化纪律建设实现路径的基本依据。

新时代纪律建设问题的成因是多方面的，从运行机理的视角看，主要有微观机制运行、中
观政党建设系统、宏观国家治理系统三个维度，具体表现在如下三个方面。

（一）党的纪律建设运行机制尚不完善
新时代党的纪律建设存在问题的直接原因是纪律建设机制不健全、运行不顺畅。

与新时代
复杂执政环境中的政党治理需要相比，纪律建设运行机制还不健全，立纪、执纪、守纪环节间
的衔接和协同有待加强,其深层次原因是组织实施体制层面存在问题。

组织实施体制是指通过合理的权责配置和程序性制度安排，激发管党治党各主体的动力，一体运用要素规范体系、提升
治理效能。

组织实施体制层面的问题主要表现为：一是领导体制方面。

有些党委（党组）落实
主体责任不力，一些纪委协助党委全面从严治党职责与监督职责混同在一起。

纪委派驻机构与
驻在部门纪委、直属机关纪工委、纪委内设的监督检查和审查调查部门、巡视机构等相关部门
之间的职责边界不够清晰，分工与协作机制欠缺。

二是监督合力方面。

纪律监督、监察监督、
巡视监督、派驻监督等监督方式之间缺少对接和贯通的机制。

“纵向垂直领导的权力运行方式，容易弱化同级机构的监督和制约效力。

”［3］党内监督与各类党外监督方式之间存在信息沟通不畅、整合不够的问题。

同时，还存在各类方式的监督对象高度同质化、监督资源浪费等现象。

三是纪委监委运转方面。

“一些纪委监委对监督职责认识不深刻，存在着监督缺位、监督越位、监督发散等问题”，“有些地方法法衔接不畅，工作上形成合力不够”［4］。

（二）党的纪律建设与党的建设的总体性协调不足
纪律建设的政治、规束、惩戒警示、预测引导、保护激励等多重功能的发挥，需要置于政
党建设系统之中来进行考量。

缺少党的纪律建设与党的建设相协调的具体措施和有效机制，也
是新时代纪律建设问题的重要成因。

这方面因素会对政党治理的良性运行产生抑制作用。

全面
从严治党、从严治吏，内在地要求从严执纪、依纪对违纪的党员领导干部惩处。

推动经济社会
发展、实现政党使命，需要激发党员干部担当作为、干事创业。

以上两方面如同鱼和熊掌难以
兼得，甚至会陷入“激励与惩戒二律背反的两难境地”［5］。

具体而言，探索容错机制的主体为一些地方党委，其实施和解释的主体为当地组织部门。

执行和解释纪律的主体一般为纪检部门。

主体的不一致、不对应，有时会导致容错免责的适用中出现制度冲突；有时针对同一个行
为体，出现了问责条款与容错条款的相互矛盾，导致容错激励的政策导向浮于表面、难以落地。

因此，在执政骨干队伍建设中，找到全面从严治党与调动干事创业积极性的平衡点，形成平衡性、综合性的制度安排，实现管理监督和纪律保障的统一，在敢于担当的评价体系与全面从严
治党的监督约束机制之间实现对接和协调，关系到纪律建设的持续健康发展和纪律治理长效机
制的实施。

（三）党的纪律建设与国家治理的良性互动欠缺
党的纪律建设是政党治理和国家治理大系统中的一个子系统。

新时代党的纪律建设出现的
问题，不仅是纪律建设自身层面的因素所致，还与其所处的宏观环境密切相关。

换言之，国家
治理还不能为党的纪律建设提供十分优良的宏观运行环境。

与国家治理的良性互动不够，成为
制约新时代党的纪律建设的宏观环境因素。

其一，权责利不均衡是政治环境维度的重要成因。

从组织体系的纵向维度看，基层组织和干部的权力小而责任大，上级的各种督查考核甚至“一
票否决”，要求基层干部必须同时履行多重责任。

由于受资源的约束和能力精力的限制，基层
干部同时履行好各种责任、贯彻落实好上级各项工作部署的难度大。

此外，相对于中高级干部
而言，基层干部的晋升渠道窄、工资待遇和福利水平偏低，同时又面临着基层人情社会礼尚往
来的巨大经济压力，这会诱发基层党员干部违纪违法的主观动机。

其二，畸形的政商关系是经
济环境维度的重要成因。

以“亲”“清”为两个维度，现实中政商关系呈现四种形态：“既亲
又清”“亲而不清”“清而不亲”“不亲不清”（如图1所示）。

政商关系的应然状态是“既
亲又清”，即政商之间既能保持良好的亲密合作沟通关系，又能遵循党纪国法原则保持清清白白。

然而，大量的违法乱纪案例表明，畸形的政商关系一般呈现为三种形态：“亲而不
清”“清而不亲”“不亲不清”。

畸形政商关系有着多重危害，不仅侵蚀公共利益，破坏正常
经济运行秩序，影响经济健康发展，而且会带来党员干部被“围猎”的问题。

其三，不良的社
会风气是社会环境维度的重要成因。

部分党员干部的党纪意识依旧不强，这既是长期以来组织
涣散、纪律松弛的惯性使然，也与一些地方的社会风气过于庸俗、人情往来频繁等外部原因有
关。

乡土中国几千年的历史文化惯性，使得熟人社会、人情社会的基层生态根深蒂固。

基层纪
律建设面临的严峻挑战是现实生活中严重存在着礼尚往来的庸俗化及拜金主义倾向日益严重，
而基层干部违反廉洁纪律、生活纪律多发易发的问题，与此密不可分。

图1政商关系形态示意图
四、新时代强化党的纪律建设的实践进路
“要把新时代坚持和发展中国特色社会主义这场伟大社会革命进行好，我们党必须勇于进
行自我革命，把党建设得更加坚强有力。

”［6］新时代必须强化党的纪律建设，发挥其在全面从严治党中的标本兼治功能。

基于无产阶级政党学说、党长期纪律建设的实践以及党的十八大
以来纪律建设所蕴含的纪律建设运行机理，坚持问题导向和系统治理原则，提出新时代强化党
的纪律建设的综合性实践进路：在微观纪律治理层面，以健全内部运行机制提高纪律建设效能；在中观政党建设层面，以建构统筹协调机制发挥纪律建设综合效用；在宏观国家治理层面，以
提升国家治理能力优化党的纪律建设的环境。

（一）以健全内部运行机制提高纪律建设效能
新时代强化党的纪律建设，提高纪律建设的效能和质量，首先应在微观纪律治理层面，重
点健全纪律建设的内部运行机制。

要遵循中国共产党纪律建设的基本原理，汲取十八大以来纪
律建设的经验，把握纪律建设中各要素耦合衔接的机理，建构顺畅有效的运行机制。

就纵向维
度的纪律建设过程而言，应着力优化立纪、执纪、普纪相耦合衔接的纪律建设运行机制；就横
向维度的纪律规范体系而言，应把握主要矛盾与次要矛盾的互动逻辑，完善以强化政治纪律和
组织纪律为重点全面严明党纪的有效机制。

1.健全各环节相衔接的运行机制。

党的纪律建设是一项系统工程，其基础性工作是抓好立纪、执纪、普纪三大环节。

应明确
每个环节的方向和重点：立纪与党内法规制度体系建设相融，构建系统完备的纪律规范体系；
以党内外监督一体化为支撑，建构严格执纪机制；以党内组织生活为基础平台，实现普纪常态
化制度化。

在此基础上，应着力实现三个环节的无缝对接和有机耦合，提升纪律治理的效能，
需要通过完善具体机制来实现。

其一，优化刚柔并济、德法共治的纪律治理机制。

加强纪律建设既要依靠道德规范进行正
面引领，又要依靠制度规范进行管控约束。

党性自觉可减少纪律约束的阻力，纪律约束可为党
性自觉提供制度保障。

因此，应把刚柔并济、德法共治贯穿于纪律治理的全过程、各环节，使
纪的震慑力与德的感化力相配合，形成更强的整体效能。

一是在立纪环节，充分考量德、规两
大要素，注重二者的衔接统合。

要遵循制度治党基本原理，坚守全面系统、程序严密、刚性约
束的法治理性，充分彰显硬度。

与此同时，刚性的纪律规范也应以党的纪律文化为思想内核，
充分尊重党员主体地位，适度体现人性化关怀。

二是在执纪环节，注重恩威并施。

依纪依规管
党治党，必须坚持原则标准。

执纪主体应始终坚持党纪原则，有纪必依、执纪必严，不能降低
纪律标准，不能大事化小、小事化了。

同时，严格执纪的全过程，包括做出决定、执行决定、
跟踪问效等环节，都不能忽视柔性手段的运用。

执纪实践应依托谈心谈话、约谈函询、民主生
活会、党员大会等党内组织生活平台，开展思想教育、党性分析。

三是在普纪环节，构建全覆盖、立体化纪律教育格局。

把纪律教育置于党性党风党纪教育的整体部署，明确每次党中央开
展党内教育的重要内容、规定动作。

党组织应把学习掌握纪律规范体系融于日常教育管理之中，结合“两学一做”常态化制度化的制度安排，善用党内组织生活平台，提升党员干部的纪律意识、纪律素养、廉洁自律能力。

利用党校培训的主渠道，把纪律规范体系学习作为每个培训轮
训班次的必修课。

其二，优化以落实“两个责任”为牵引的纪律治理全要素贯通机制。

通过明晰和落实全面
从严治党的主体责任和监督责任，全面从严治党过程得以成为完整的闭环系统。

聚焦于纪律建设，应发挥“两个责任”的牵引作用，打通纪律治理各环节，建构纪律治理全要素的流通机制，以形成各责任主体提升纪律治理质量的持久动能。

一是党委落实主体责任，统筹推进纪律建设。

各级党委应把全面加强纪律建设、提高纪律建设质量纳入全面从严治党的整体部署和责任清单。

党委常委会和纪委全会应每年进行专门部署，制定年度目标和具体举措，坚持专项整治和常态
治理相结合。

把纪律建设作为专项内容，列入管党治党责任主体的年度工作报告和述廉述责内容。

二是纪委落实监督责任，在纪律建设中发挥专门机关作用。

充分发挥纪委监督执纪问责的
功能，依靠巡视、信访、派驻等手段，优化工作机制，在健全党和国家监督体系中提升纪律监
督的效能。

三是强化责任传导，着力推进纪律建设的重心下移。

地方党委要把基层纪律建设作
为推进全面从严治党向基层延伸的重点，加强领导、指导、督导，形成齐抓共管、职责明确的
工作格局。

健全巡察制度，因地制宜灵活运用提级巡、同步巡、交叉巡、协作巡、接力巡等方式，提高发现问题的能力，倒逼基层党组织主动作为、提高纪律治理实效。

上级党委和纪委应
适时开展纪律建设的突出问题治理，及时健全基层纪律建设制度。

四是激发基层党组织的主体
功能，夯实纪律建设的组织基础。

基层党组织要扛起管党治党的主体责任，实现纪律建设与党
的其他建设的良性互动和有机融合，把其贯穿于各项党建活动之中。

推进履行教育、管理、服务、监督职能的一体化，实现运用批评教育、提醒谈话等教育方式常态化，合理采取限期改正、除名处置等组织处理手段，建构起涵盖日常教育、“微型”处分的基础性纪律治理机制，与制
度化纪律处分方式相配合，净化基层政治生态。

2.健全体系内部的横向联动机制。

党的十九大报告在总结纪律建设实践经验的基础上，提出“重点强化政治纪律和组织纪律，带动廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律严起来［7］”，明确了纪律规范体系中重点带动全面的实践途径。

在纪律规范体系中，政治纪律和组织纪律是解决纪律治理中主要矛盾的制
度载体，属于主导型纪律；其他四项纪律是补充辅助性内容，属于辅助型纪律。

在纪律建设实
践中，重点抓住主导型纪律，等于抓住了关键与根本，能发挥其对辅助型纪律的引领和辐射作用。

新时代实现用纪律规范体系管党治党，应坚持重点论和两点论相统一，遵循主要矛盾与次
要矛盾的互动逻辑，从纪律建设的各个环节入手，建构重点带动全面的纪律治理微观机制。

其一，贯穿于立纪之中。

主导型纪律的重点地位应体现在制定过程、制定内容比重等维度。

善于把握恒量与变量的关系，坚持纪律创制的基本原则和不同纪律规范的基本功能定位，同时
要根据执政环境变化、政党治理需求，适时把其他类型纪律的某个特定规范调入到政治组织纪
律的范畴。

基于政治组织纪律的要求，审视其他纪律，把政治组织纪律的要求落实到其他纪律
之中，实现不同类型纪律的耦合衔接。

其二，贯穿于执纪之中。

应把政治组织纪律作为执纪重点，通过日常监督管理、组织生活、信访举报、巡视巡察，及时发现党员干部违反政治组织纪律的行为。

善于透过现象看本质，注
重发现违反其他类型纪律的行为背后，存在的违反政治组织纪律问题。

及时处理违反其他类型
纪律的行为，建构有效的阻断机制，防止一些党员干部组织纪律性的进一步弱化，甚至触犯政
治组织纪律。

其三，贯穿于普纪之中。

应增强纪律教育的系统性，把纪律规范体系作为一个整体，讲清
楚“六项纪律”的内在联系，促使党员干部能够融会贯通，提升对纪律规范体系的整体认知度
和心理认同感。

在此基础上，把政治组织纪律作为教育重点，提出重点要求。

防止把“六项纪律”割裂开来，对局限于岗位需要、只学习某类纪律的过度实用主义不良倾向要进行及时纠正。

为此，基层党组织应建立学重点、明细节、知整体的纪律学习教育机制。