上诉人子洲县双湖峪街道办事处与被上诉人党翠芳、马红梅、马小梅、马艳梅不履行法定职责一案二审行政裁定书

上诉人子洲县双湖峪街道办事处与被上诉人党翠芳、马红梅、马小梅、马艳梅不履行法定职责一案二审行政裁定书
【案由】行政行政行为种类其他行政行为
【审理法院】陕西省榆林市中级人民法院
【审理法院】陕西省榆林市中级人民法院
【审结日期】2020.12.17
【案件字号】（2020）陕08行终207号
【审理程序】二审
【审理法官】王静吴琼刘红梅
【审理法官】王静吴琼刘红梅
【文书类型】裁定书
【当事人】子洲县双湖峪街道办事处;党翠芳;马红梅;马小梅;马艳梅
【当事人】子洲县双湖峪街道办事处党翠芳马红梅马小梅马艳梅
【当事人-个人】党翠芳马红梅马小梅马艳梅
【当事人-公司】子洲县双湖峪街道办事处
【代理律师/律所】谢星梅陕西尊尚律师事务所;韩琳、张康康陕西宇内律师事务所
【代理律师/律所】谢星梅陕西尊尚律师事务所韩琳、张康康陕西宇内律师事务所
【代理律师】谢星梅韩琳、张康康
【代理律所】陕西尊尚律师事务所陕西宇内律师事务所
【法院级别】中级人民法院
【原告】子洲县双湖峪街道办事处
【被告】党翠芳;马红梅;马小梅;马艳梅
【本院观点】本案争议焦点为被上诉人提起行政诉讼是否超过法律规定的起诉期限，经查：2013年5月23日，子洲县人民政府作出子政复决字[2013]1号行政复议决定书，复议机关于2013年5月24日向被上诉人送达了复议决定书。

【权责关键词】行政确认行政复议合法违法重新作出具体行政行为拒绝履行（不履行）复议机关举证责任质证行政复议驳回起诉改判行政不作为
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【本院查明】二审经审理查明：2020年11月19日，子洲县双湖峪镇双湖峪街道社区居民委员会出具证明载明：兹有我社区居民马战和因病于2020年11月10号去世。

家人于11月17日土葬佛殿堂山上。

另出具证明兹有我社区居民党翠芳，身份证号：61xxx49某某某某某某某某。

该同志确系是我社区已故居民马战和妻子。

大女儿马红梅。

二女儿马小梅。

三女儿马艳梅。

以上三人确系已故马战和的女儿。

经核实，以上继承人均表示以被上诉人身份继续参加诉讼。

【本院认为】本院认为：本案争议焦点为被上诉人提起行政诉讼是否超过法律规定的起诉期限，经查：2013年5月23日，子洲县人民政府作出子政复决字[2013]1号行政复议决定书，复议机关于2013年5月24日向被上诉人送达了复议决定书。

根据当时施行的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条之规定“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年”。

《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。

《最高人民法院关于适用的司法解释》第六十条的规定，对行
政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。

依据上述查明事实，被上诉人于2020年6月28日向一审法院提起行政诉讼，已超过法律规定的起诉期限。

亦不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的情形。

关于被上诉人认为复议机关至今未给其送达复议决定的理由，经查，被上诉人在一审及二审期间对复议机关的撤销复议决定书送达一事未提出异议，且该份复议决定在一审期间被上诉人已作为证据向一审法院提交，被上诉人辩称与查明事实不符，故被上诉人的观点不成立，依法应予驳回。

一审法院作出撤销判决确认被告子洲县双湖峪街道办事处行政不作为违法；责令子洲县双湖峪街道办事处在本判决生效30个工作日内重新作出具体行政行为，对该争议地权属归属及管理使用权进行确权的判决错误，应予指正。

对上诉人的上诉请求依法予以支持。

根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第二项的规定，裁定如下：【裁判结果】一、撤销陕西省子洲县人民法院作出的(2020)陕0831行初8号行政判决；
二、驳回党翠芳、马红梅、马小梅、马艳梅的起诉。

一审案件受理费50元，退还被上诉人党翠芳、马红梅、马小梅、马艳梅；二审案件受理费50元，退还上诉人子洲县双湖峪街道办事处。

本裁定为终审裁定。

【更新时间】2022-08-15 21:46:10
【一审法院查明】原审法院经审理查明：原告马战和与双湖峪村民委员会之间发生土地使用权权属纠纷，并于2011年7月12日，向被告子洲县双湖峪镇人民政府提出申请，要求被告依法确认土地所有权、使用权。

被告受理后，经过调查了解、收集证据，于2011年11月21日召开会议，讨论并作出“子双行决[2011]第1号”《子洲县双湖峪镇人民政府关于马战和与双湖峪村民委员会土地使用权争议的处理决定》，其内容为：一、马战和现居窑洞背起向南21.5米巷道的土地使用权，以本镇政府在2006年7月17日作出的《关于马战和与李正伟宅基地出路使用权争议的调解协议》为准；二、马战和的窑洞背靠向南21.5米以南至二道街的巷道土地所有权属子洲县双湖峪镇双湖峪村民委员会；三、该巷道形成已久，因此，在住建部门未作出新规划前，该巷道要保留原状(巷道内杂草、杂物，按照创卫精神双方要自行清
除)。

决定作出后，原告马战和不服，向子洲县人民政府提出行政复议，请求撤销子洲县双湖峪镇人民政府作出的“子双行决[2011]第1号”行政处理决定，并依法确认申请人对申请人窑洞背靠至二道街的巷道享有通行等土地管理使用权。

经审查，子洲县人民政府认为被申请人处理决定内容适当，程序合法，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，于2012年4月16日作出“子政复决字(2012)2号”行政决定复议书，维持子洲县双湖峪镇人民政府作出的“子双行决[2011]1第1号行政处理决定。

原告马战和不服，在法定期限内向本院提起行政诉讼，请求本院撤销子洲县双湖峪镇人民政府作出的“子双行决[2011]第1号”《子洲县双湖峪镇人民政府关于马战和与双湖峪村民委员会土地使用权争议的处理决定》，确认争议土地为国家所有，并就原告对争议土地的通行使用权予以确认。

2012年6月26日，本院经审查，依法作出(2012)子行初字第00003号《行政判决书》，撤销子洲县双湖峪镇人民政府2011年11月21日作出的“子双行决[2011]第1号”行政处理决定，责令子洲县双湖峪镇人民政府重新作出具体行政行为。

2013年1月8日，子洲县双湖峪镇人民政府重新作出了子双行决[2013]第1号行政处理决定，其内容为：一、县武装部西侧二层平房以西，水保站家属楼及其后院以东之间的巷道土地使用权属双湖峪村民委员会。

二、该巷道形成已久，在住建部门未作出新规划前，要保留原状。

巷道内杂草、杂物，按照创卫精神整改治理，确保周边人居环境优美整洁。

该决定作出后，原告马战和不服，向子洲县人民政府申请行政复议，请求撤销子洲县双湖峪镇人民政府作出的“子双行决[2013]第1号”行政处理决定，确认争议土地为国有，并确认申请人在争议的土地上有通行使用权。

子洲县人民政府认为被申请人处理决定所适用的法律依据不准确，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项之规定，于2013年5月23日作出“子政复决字第[2013]1号”行政复议决定书，撤销了子洲县双湖峪镇人民政府作出的子双行决[2013]第1号行政处理决定。

子政复决字第[2013]1号行政复议决定作出后，依法向被告送达，但至今被告就原告马战和与双湖峪村民委员会之间的土地争议并未作出任何处理决定，故原告马战和认为被告子洲县双湖峪街道办事处的不作为行为违法，向本院提起行政诉讼，请求本院确认被告行
政不作为行为违法，并责令被告限期作出具体行政行为。

【一审法院认为】原审法院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的由人民政府处理。

单位之间的争议，由县级以上人民政府处理，个人之间，个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。

”由此可见，被告子洲县双湖峪街道办事处作为乡一级人民政府是法定的土地权属争议处理机构，处理土地行政争议是其法定的职责。

本案中，子政复决字第[2013]1号行政复议决定作出后，依法向被告送达，但被告至今就原告马战和与双湖峪村民委员会之间的土地争议并未作出任何处理决定，该复议决定书已经发生法律效力，被告没有履行其法定行政职责。

综上，原告马占和请求确认被告子洲县双湖峪镇街道办事处行政不作为违法，并督促被告尽快作出具体行政行为，本院予以支持。

依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十六条之规定，判决：确认被告子洲县双湖峪街道办事处行政不作为违法；责令子洲县双湖峪街道办事处在本判决生效后30个工作日内重新作出具体行政行为，对该争议地权属归属及管理使用权进行确权。

案件受理费50元，由被告子洲县双湖峪街道办事处负担。

【二审上诉人诉称】宣判后，上诉人子洲县双湖峪街道办事处不服上诉称：上诉请求：一、依法撤销子洲县人民法院(2020)陕0831行初8号行政判决书，并依法改判驳回被上诉人的上诉请求；二、本案诉讼费用由被上诉人承担。

事实及理由：上诉人认为一审判决认定事实不清，对上诉人提出超出法定起诉期限和不属于行政诉讼受案范围答辩意见不顾，进而作出错误判决，故应当撤销。

理由如下：首先，应当依法驳回被上诉人的诉讼请求，一审法院查明在子洲县人民政府作出(2013)1号行政复议决定撤销上诉人作出的(2013)1号行政决定后上诉人并未对所申请事项进行再次处理。

也就是说从行政复议撤销决定送达之日起就应当开始计算上诉人的履行法定职责期限。

《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。

那么根据《最高人民法院关于适用的司法解释》第六十条的规定，对行政机关不履
行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出，上诉人提起本案的诉讼期间应为2013年8月-2014年1月这六个月内。

但诉状递交时间为2020年6月28日，故根据《最高人民法院关于适用的司法解释》第六十九条第一款第二项“有下列情形之一的，已经立案的，应当驳回起诉：…(二)超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定的情形”的规定裁定驳回被上诉人的起诉。

其次，信访和申诉不产生起诉期限中断的效力，也非扣除的理由。

虽然《行政诉讼法》规定的情形不计算在起诉期限内，但信访、申诉显然不属于不可抗力，不能从起诉期限中予以扣除，故本案起诉期限已过，被上诉人的诉请应当驳回。

再者，被上诉人提出的行政确权请求属于民法用益物权中的地役权，并非行政法调整对象，上诉人不具有相应的行政职责，故一审判决认定事实错误，应当予以撤销。

从2011年开始行政确认至今，被上诉人的诉请一直是要求确认自己对子洲县水保站家属楼以东之间的巷道通行使用权，经调查，涉案块位于子洲县双湖峪镇双湖峪村，从建国至今未被征用或征收，被上诉人要求确认自己对涉案地块享有通行权，而非是占用、处分、收益等排他性使用权，该内容符合《物权法》第十章关于第一款的规定。

对于此案中民事关系所引发的纠纷人民法院具有审理裁判权，无一行政相关的法律赋予上诉人行政职责，因此上诉人无法就此作出行政确认的行政行为。

对于民事纠纷所引发的纠纷，上诉人作为基层行政机关，只能起到协调作用，组织双方当事人协商处理。

而数次组织调解无果。

综上，上诉人认为，一审判决认定事实不清、适用法律错误，现依法提起上诉，请求二审法院在查明事实基础上依法改判支持上诉人请求。

上诉人子洲县双湖峪街道办事处与被上诉人党翠芳、马红梅、马小梅、马艳梅不履行法
定职责一案二审行政裁定书
陕西省榆林市中级人民法院
行政裁定书
(2020)陕08行终207号当事人上诉人(原审被告)子洲县双湖峪街道办事处。

住所地：榆林市子洲县双湖峪镇。

负责人裴飞雁，主任。

委托代理人郭海东，系子洲县双湖峪街道办事处主任科员。

委托代理人谢星梅，陕西尊尚律师事务所律师。

被上诉人党翠芳。

被上诉人马红梅。

被上诉人马小梅。

被上诉人马艳梅。

共同委托代理人韩琳、张康康，陕西宇内律师事务所律师。

审理经过上诉人子洲县双湖峪街道办事处与被上诉人党翠芳、马红梅、马小梅、马艳梅不履行法定职责一案，上诉人不服陕西省子洲县人民法院作出的(2020)陕0831行初8号行政判决，向本院提出上诉。

本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。

本案现已审理终结。

一审法院查明原审法院经审理查明：原告马战和与双湖峪村民委员会之间发生土地使用权权属纠纷，并于2011年7月12日，向被告子洲县双湖峪镇人民政府提出申请，要求被告依法确认土地所有权、使用权。

被告受理后，经过调查了解、收集证据，于2011年11月21日召开会议，讨论并作出“子双行决[2011]第1号”《子洲县双湖峪镇人民政府关于马战和与双湖峪村民委员会土地使用权争议的处理决定》，其内容为：一、马战和现居窑洞背起向南21.5米巷道的土地使用权，以本镇政府在2006年7月17日作出的《关于马战和与李正伟宅基地出路使用权争议的调解协议》为准；二、马战和
的窑洞背靠向南21.5米以南至二道街的巷道土地所有权属子洲县双湖峪镇双湖峪村民委员会；三、该巷道形成已久，因此，在住建部门未作出新规划前，该巷道要保留原状(巷道内杂草、杂物，按照创卫精神双方要自行清除)。

决定作出后，原告马战和不服，向子洲县人民政府提出行政复议，请求撤销子洲县双湖峪镇人民政府作出的“子双行决[2011]第1号”行政处理决定，并依法确认申请人对申请人窑洞背靠至二道街的巷道享有通行
等土地管理使用权。

经审查，子洲县人民政府认为被申请人处理决定内容适当，程序合法，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，于2012年4
月16日作出“子政复决字(2012)2号”行政决定复议书，维持子洲县双湖峪镇人民政府
作出的“子双行决[2011]1第1号行政处理决定。

原告马战和不服，在法定期限内向本院提起行政诉讼，请求本院撤销子洲县双湖峪镇人民政府作出的“子双行决[2011]第1
号”《子洲县双湖峪镇人民政府关于马战和与双湖峪村民委员会土地使用权争议的处理
决定》，确认争议土地为国家所有，并就原告对争议土地的通行使用权予以确认。

2012
年6月26日，本院经审查，依法作出(2012)子行初字第00003号《行政判决书》，撤销子洲县双湖峪镇人民政府2011年11月21日作出的“子双行决[2011]第1号”行政处理决定，责令子洲县双湖峪镇人民政府重新作出具体行政行为。

2013年1月8日，子洲县
双湖峪镇人民政府重新作出了子双行决[2013]第1号行政处理决定，其内容为：一、县
武装部西侧二层平房以西，水保站家属楼及其后院以东之间的巷道土地使用权属双湖峪
村民委员会。

二、该巷道形成已久，在住建部门未作出新规划前，要保留原状。

巷道内
杂草、杂物，按照创卫精神整改治理，确保周边人居环境优美整洁。

该决定作出后，原
告马战和不服，向子洲县人民政府申请行政复议，请求撤销子洲县双湖峪镇人民政府作
出的“子双行决[2013]第1号”行政处理决定，确认争议土地为国有，并确认申请人在
争议的土地上有通行使用权。

子洲县人民政府认为被申请人处理决定所适用的法律依据
不准确，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项之规定，于2013
年5月23日作出“子政复决字第[2013]1号”行政复议决定书，撤销了子洲县双湖峪镇人民政府作出的子双行决[2013]第1号行政处理决定。

子政复决字第[2013]1号行政复议决定作出后，依法向被告送达，但至今被告就原告马战和与双湖峪村民委员会之间的土地争议并未作出任何处理决定，故原告马战和认为被告子洲县双湖峪街道办事处的不作为行为违法，向本院提起行政诉讼，请求本院确认被告行政不作为行为违法，并责令被告限期作出具体行政行为。

另查明：子洲县双湖峪政人民政府经子洲县人民政府决定，变更为子洲县双湖峪街道办事处；与此同时，双湖峪镇双湖峪村民委员会变更为双湖峪街道办事处双湖峪居民委员会。

诉讼请求：依法确认被告子洲县双湖峪镇街道办事处行政不作为行为违法，并督促被告尽快作出具体行政行为；二、本案的诉讼费用由被告承担。

一审法院认为原审法院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的由人民政府处理。

单位之间的争议，由县级以上人民政府处理，个人之间，个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。

”由此可见，被告子洲县双湖峪街道办事处作为乡一级人民政府是法定的土地权属争议处理机构，处理土地行政争议是其法定的职责。

本案中，子政复决字第[2013]1号行政复议决定作出后，依法向被告送达，但被告至今就原告马战和与双湖峪村民委员会之间的土地争议并未作出任何处理决定，该复议决定书已经发生法律效力，被告没有履行其法定行政职责。

综上，原告马占和请求确认被告子洲县双湖峪镇街道办事处行政不作为违法，并督促被告尽快作出具体行政行为，本院予以支持。

依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十六条之规定，判决：确认被告子洲县双湖峪街道办事处行政不作为违法；责令子洲县双湖峪街道办事处在本判决生效后30个工作日内重新作出具体行政行为，对该争议地权属归属及管理使用权进行确权。

案件受理费50元，由被告子洲县双湖峪街道办事处负担。

二审上诉人诉称宣判后，上诉人子洲县双湖峪街道办事处不服上诉称：上诉请求：一、依法撤销子洲县人民法院(2020)陕0831行初8号行政判决书，并依法改判驳回被上诉人的上诉请求；二、本案诉讼费用由被上诉人承担。

事实及理由：上诉人认为一审判决认定事实不清，对上诉人提出超出法定起诉期限和不属于行政诉讼受案范围答辩意见不顾，进而作出错误判决，故应当撤销。

理由如下：首先，应当依法驳回被上诉人的诉讼请求，一审法院查明在子洲县人民政府作出(2013)1号行政复议决定撤销上诉人作出的(2013)1号行政决定后上诉人并未对所申请事项进行再次处理。

也就是说从行政复议撤销决定送达之日起就应当开始计算上诉人的履行法定职责期限。

《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。

那么根据《最高人民法院关于适用的司法解释》第六十条的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出，上诉人提起本案的诉讼期间应为2013年8月-2014年1月这六个月内。

但诉状递交时间为2020年6月28日，故根据《最高人民法院关于适用的司法解释》第六十九条第一款第二项“有下列情形之一的，已经立案的，应当驳回起诉：…(二)超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定的情形”的规定裁定驳回被上诉人的起诉。

其次，信访和申诉不产生起诉期限中断的效力，也非扣除的理由。

虽然《行政诉讼法》规定的情形不计算在起诉期限内，但信访、申诉显然不属于不可抗力，不能从起诉期限中予以扣除，故本案起诉期限已过，被上诉人的诉请应当驳回。

再者，被上诉人提出的行政确权请求属于民法用益物权中的地役权，并非行政法调整对象，上诉人不具有相应的行政职责，故一审判决认定事实错误，应当予以撤销。

从2011年开始行政确认至今，被上诉人的诉请一直是要求确认自己对子洲县水保站家属楼以东之间的巷道通行使用权，经调查，涉案块位于子洲县双湖峪镇双湖峪村，从建国至今未被征用或征收，被上诉人要求确认自己对涉案地块享有通行权，而非是占用、处
分、收益等排他性使用权，该内容符合《物权法》第十章关于第一款的规定。

对于此案中民事关系所引发的纠纷人民法院具有审理裁判权，无一行政相关的法律赋予上诉人行政职责，因此上诉人无法就此作出行政确认的行政行为。

对于民事纠纷所引发的纠纷，上诉人作为基层行政机关，只能起到协调作用，组织双方当事人协商处理。

而数次组织调解无果。

综上，上诉人认为，一审判决认定事实不清、适用法律错误，现依法提起上诉，请求二审法院在查明事实基础上依法改判支持上诉人请求。

二审被上诉人辩称被上诉人党翠芳、马红梅、马小梅、马艳梅的代理人庭审口头答辩称：被上诉人一直找上诉人处的领导，多次找现任的书记和负责人处理解决，此二人各种推诿，不履行法定职责，上诉人也不作任何具体行政行为，被上诉人的权利一直处于被村委会侵害的状态，被上诉人一直在主张权利，被上诉人的法定起诉期限并未超期，请求维持一审判决。

二审期间上诉人提供子洲县人民政府法制办公室证明一份。

证明目的：证明子洲县人民政府于2013年5月24日向被上诉人马战和(已故)送达了行政复议决定书的事实，且本案起诉期限已过。

被上诉人对上诉人提交的该份证据的质证意见为：1、该份证据不符合证据的形式要件，上诉人作为行政机关，对相对人作出有重大影响的决策或决定时，其应当确保相对人知悉，方便相对人救济，防止公权力侵害私人利益。

但本案上诉人并未提供任何送达回证，且代理人韩琳、张康康在与已故的马战和生前多次沟通，确认上诉人并未送达本案的复议决定书。

2、本案上诉人与子洲县人民政府是上下级关系，上诉人系县政府的派出机构，存在领导与被领导的关系，其出具的证据不具有证明力。

且无相关负责人的签字确认，故对该证据不予认可。

3、本案已时隔七年之久，上诉人作为行政机关，其负有行政决定送达的举证责任，其在无相关送达回证的情况下，仍然出具该份证明，将送达日期表述的如此精确，不符合常理。