集体农用地征收的现实困境与完善建议

集体农用地征收的现实困境与完善建议
摘要：城市化进程的日益深入造成了很多地方的集体农用地征收浪潮，引发了诸多纷争，部分被征地农民对征收工作有意见，不少地方的土地征收部门及其工作人员对土地征收工作也感到力不从心。

集体土地征收问题是多因素交互作用的结果，有必要进行深入研究。

关键词：农用地；征收；困境；完善
引言
国家征收耕地占用税，目的是利用税收这个调节杠杆来平衡耕地的数量，以免大量耕地被占用。

但是伴随经济的发展，资本的力量愈加壮大，耕地占用税在资本面前已经不能够起到本应有的作用，现阶段我国耕地占用税税法规定老旧，无法适应新时代的要求，而且耕地占用税征收过程中也没有对耕地的质量进行差异化考量，这也是耕地占用税无法充分发挥作用的一个重要原因。

1问题的提出
在坚持土地所有权公有制不动摇，坚持土地所有者和农民利益不受侵犯，坚持最严格的集体耕地保护管理制度和最严格的节约集约用地制度的基础上，2019年新修订的《土地管理法》作出了重大突破：打破集体经营性建设用地入市的法律障碍；改革土地征收制度，明确公共利益范围，规范征收程序，完善征地补偿保障机制；确立宅基地自愿有偿退出机制等。

此前，我国大陆地区对农村集体土地的征收采取征地国家垄断供应模式，2004年《土地管理法》规定，出于建设需要使用土地必须申请使用国有土地。

在这种模式下，土地发展权归国家所有，国家垄断土地一级市场，剥夺了农民集体获取土地增值收益的权利，由此引发了大量的社会矛盾，“强拆”“自焚”等拆迁事件一度挑战着社会的安定与团结。

纷争的本质，不外乎各方利益主体对土地增值收益的争抢与掠夺。

这些暴力事件的背后，既有“钉子户”无视公共利益、滥用公民权利“狮子大开口”，更
有在当时的补偿标准下，作为弱势群体的农民非但不能分享土地增值收益，甚至
连原本的生活水平也难以维持，由此带来的后果是一度将征地拆迁矛盾发展到白
热化阶段。

如何缓和征地拆迁矛盾、平衡各方利益诉求，成为党和政府关注的热
点问题。

2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出
“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制”“保障农民公平分享土
地增值收益”的改革目标。

本次土地管理法修订是对会议精神的积极回应，但其
中有关征地补偿的规定仍有许多值得商榷的地方。

2集体农用地征收建议
2.1农民集体的变化性
人民公社制度是农业生产合作化的最高峰。

其最主要的特点就是土地产权、
生产经营模式的集体化。

内部成员不占有土地资源，仅作为集体的组成部分参与
生产。

家庭联产承包责任制是在此框架内对生产责任制的改良，并不涉及土地产
权制度。

人民公社制度取消以后，农村土地并未直接实行国有化，受城乡计划分
配政策的差异性影响，继续保留了土地承包经营制度。

现实当中的集体经营已经
随着基本核算单位向农户尺度转变而大幅度弱化。

作为基层自治组织的村民委员
会或村民小组仅具有公共管理作用，不能作为农民集体的主体。

基于现实考虑，
我国政府不断延长土地承包期，而且在《物权法》《民法典》中将其纳入用益物
权的范畴，推动土地承包经营权性质由生产责任制向用益物权转变。

户籍制度的
改革也推动农村人口与土地承包经营权的分离，即使不在农村从事生产经营活动，也保留其承包的土地，进一步降低了集体层面的土地分配权力。

在集体公共土地
使用方面，1996年的农村“四荒地”治理，建立了开放式集体“四荒地”使用权
承包、租赁、拍卖制度，并限定最高使用年限不超过50年；加上2019年修正的《土地管理法》允许农村集体经营建设用地出让、转让，农民集体变成了集体土
地使用权的供应主体。

在实践当中，因集体经济组织职能弱化及村民委员会代管
集体土地确权登记发证管理，人民公社时期三级所有的产权空间布局及农民集体
范围均存在变化的可能性。

第三次全国国土调查把行政村作为权属调查的基本单位，造成村集体内部各级土地所有权边界划定缺少技术支撑。

2.2构建以市场价格为基础的灵活统一的补偿标准
在补偿标准上，国外多数国家都是以市场价格为基础，维护被征地农民的合
法利益。

我国也应借鉴这一做法，让市场在征地补偿中发挥更大作用。

市场因素
在征地补偿标准中发挥更大作用就要求在补偿标准的周期上要能够及时反映供需
价格，并基于公平原则给予同等基础条件同等价格原则制定补偿标准。

静态的补
偿标准需要征收主体及其工作人员的积极参与才能得到切实发挥作用。

基层环境
的复杂性一方面要求基层征收主体在工作方法上要有灵活性，但在征地补偿标准
的自由裁量行为上做出更多限制却有其必要性，一方面维护征收人员的廉洁性，
一方面维护被征地农民的合法权益。

土地征收的具体实行者大多为乡镇政府，村
集体在其中发挥决定性作用。

近年来曝光的“小官巨腐”暴露出基层监督工作的
缺失。

村级甚至乡镇级别的监督主要来自县级相关职能部门，监督工作甚至沦为“检查”工作，直到案发后才亡羊补牢是值得警惕的。

征地补偿款数额巨大，少
则数十万人民币，多则上千万甚至更多，如此海量资金的实际支配权交给缺乏监管、又权力极大的基层甚至村集体显然是不合适的。

如能将价格决定权变成价格
建议权，由第三方评估机构依据市场价格，参考其他因素一地一价，一时一价。

2.3通过税收调节土地增值收益的分配
在社会主义市场经济条件下，社会财富的分配，分为初次、二次和三次分配。

初次分配是基于对产权的尊重和保护，主要是依靠交易市场中的自由交易；二次
分配更加注重公平，通过政府征税和提供公共服务实现；第三次分配是基于伦理
和道德，通过社会成员自发的公益行为实现。

社会财富包含了土地增值收益，因此，土地增值收益的分配也适用于三次分配模式。

正如上文所述，土地增值收益
来源于土地发展权，进一步来源于土地所有权，所以分配集体土地增值收益既要
保护农民的集体土地所有权，又要通过二次分配保证国家税收。

农民集体基于土
地所有权参与土地增值收益的分配，要求在征收集体土地时，以公平的市场价格
予以补偿。

其合理之处在于均衡价格是由自由市场上的供求关系所决定，既不是
最高价、最低价，也不考虑被征地者的特殊因素。

土地增值收益通过初次分配按照公平市场价格向被征收者给予补偿，然而土
地并非单纯的财产，更是稀缺的自然资源，如何进一步保证国家参与土地增值收
益的分配，就需要通过税收实现再分配。

相对于征地垄断供应模式下的土地发展
权归国家所有，国家低征高卖，以公平市场价格补偿和税收调节相结合的土地征收模式更符合“比例原则”。

具体分析：第一，土地增值并不完全来自个人的辛勤劳动或智力成果，而更依赖于国家和政府的顶层设计，因此，国家有权通过征税来要求被征收人返还部分增值收益，符合目的正当性原则；第二，通过税收调节土地增值收益的分配，对被征收人的侵害程度最小，符合必要性原则；第三，政府把税收用于公共服务和公共事业，将土地增值收益返还于社会，符合均衡性原则。

结语
综上所述，当前我国土地制度改革的核心和重点是完善土地征收补偿制度，确立实质公平的补偿标准。

在绝不照搬域外法律制度的情况下，吸取和借鉴这些经验，有助于我国在未来的深化改革中少走弯路，切实保障农民的根本权益。

参考文献
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[2]孙秋鹏.城郊农用地征收中的双边垄断于补偿标准的棘轮效应[J].宁夏社会科学，2021（3）：86-96.。