工作心得：关于检察建议监督权的强制执行力的思考

工作心得：关于检察建议监督权的强制执行力的思考
《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》从全面推进依法治国的战略高度，提出了“完善司法管理体制和司法权力运行机制”的改革要求，要求加强检察机关的法律监督，完善检察机关行使监督权的法律制度，加强对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼的法律监督。

这对检察机关依法履行法律监督职责，提高监督能力和水平提出了新的要求。

近年来，检察建议作为检察机关履行法律监督职能的重要方式，作为检察机关加强和创新社会管理的重要载体，在检察工作中被广泛应用并有扩大发展的趋势。

然而检察建议应具有怎样的强制执行效力，一直是法学界论述中质疑已久的问题。

围绕检察建议的强制力问题，我国学者曾经提出了四种不同的学说。

一是“无强制力说”。

有观点认为检察建议就是“建议”，本身不具有约束力。

持这种主张的人认为检察建议不具有强制执行力，就“建议”本身的“词义”看，仅是“提出自己的主张”，至于“主张”是否被采纳主要依靠被建议单位自觉、自愿落实来实施，没有刚性要求。

检察建议不属于公权力，按照“公权法定”的原则，检察建议不是检察机关的法定职权，也不是法定的履行检察机关法律监督职责的方式方法，因此检察建议天生就缺乏法理基础。

二是“有强制力说”。

这种学说认为检察建议的效力是当然之理。

持这种主张的人认为，检
察建议具有法律监督的性质，检察机关的建议权应当成为法律赋予检察机关履行法律监督职责的一项基本权力，应当具有国家权力的一般特征。

检察建议在诉讼活动中具有一定的执行效力，在非诉讼活动中具有较强的指导效力。

三是“弱强制力”。

这种学说认为，检察建议要成为一种国家权力，应当具有最基本的强制性。

但同时作为建议性的法律监督权的行使方式，检察建议应当是强制力较弱的一种权力，也可看作是柔性拘束力。

这种拘束力表现在对检察机关发出的检察建议，相关单位和个人应当在一定的期限内予以合理的书面答复，但如果不予答复或落实整改的，检察机关只能通过向其上级主管机关反映有关情况或向新闻舆论公开有关事实等方式予以督促，使其采纳落实，而并非像对于罪犯判决的拘束力那样，具有强制执行的效力。

四是区分说，这种学说认为检察建议具有两重性，检察机关在履行法律监督职能时的检察建议具有公权力的性质，具有强制力；在履行社会综合治理职能时是扮演一般社会公共组织的角色，是履行服务功能，而不是法律监督职责，因此这一类检察建议不具有公权力属性，故不具有强制执行力。

以上四种学说，归纳起来就是否定说和肯定说，只有第一种学说持否定态度，认为检察建议无强制力，后三种学说均属肯定说，认为检察建议具有强制力，只是学者在强制力的强制性程度和强制范围上观点不尽相同。

检察建议应当具有两个特点：
一是检察建议应当具有强制力。

虽然是一种建议，从字义上分析，建议只是对受方的一种希望，但前缀“检察”后，检察建议就不同于社会上一般单位对单位提出的建议，检察机关行使法律监督权当然性决定其能启动相应的程序，应有检察机关的强制性权力作为保障。

如果检察建议是没有强制力的法律行为，则与作为社会主体的宪法性权利的建议权无异，检察建议之所以与普通公民、组织的建议权不同，区别就在于其主体特殊，效力特殊，程序特殊，否则也没有必要规定严格的提出程序、制发主体、审批程序、格式要求等，而目前检察建议制度缺乏的就是强制力，这不仅仅是检察建议制度存在的问题，也是整个法律监督制度的通病。

法律监督职能的完整发挥，有赖于检察机关的职权配置是否能够满足完成法律监督任务的需求，检察建议实质上是法律监督权构成要素之一的“督促纠正”在权力行使方式上的重要体现，检察建议以权力的方式既作用于纠正违法和制裁违法上，还作用于预防违法、宣传法制、维护法制权威上。

所以“检察”建议作为国家公权力的行使方式，效果必然具有强制性，不能由被建议者随意决定是否采纳。

二是检察建议是一种行使方式柔和的公权力。

检察建议制度能成为法律监督和参与社会创新管理的一种工作机制，很大程度上取决于柔性问责特征。

检察建议与批捕权、抗诉权等直接的法律监督权相比，检察建议具有弱权性，它不是一种强硬的追究相关单位或人员法律责任的监督手段，而是检察机关对被建议单位存在的具体问题以及应当
承担的改正义务的一种具有法律效力的建议。

检察建议属于一种相对柔和的公权力，是因为它在实现检察机关与其他社会主体互动中主要依靠被建议对象的自觉、自愿、自主决定来发挥作用，使被建议对象启动相应的整改程序，预防和纠正违法犯罪行为的发生。

检察建议充分尊重对方的主体地位，在公权力的协调、督促和引导下，以“提醒”的方式引发对方的自觉行动，以其特殊的影响力得到被建议对象的高度重视和积极回应是其弱权力性的价值功能的优势所在。

而且，随着国家法治建议和检察民主的推进，检察机关在执法办案所产生的法律关系中，更多地需要对话和预防，而不是对抗和制裁。

在这种发展趋势下，作为一种方式柔和的公权力行使方式，检察建议应当被更为广泛的应用。

虽然大多数学者论述了检察建议在效力上应该具有权威性、法律性、法定性，实际上却只具有“软法”效应。

“软法”最早出现在国际公法领域，主要是指无严格约束力的协议，在此“软法”是指在国家制定法层面虽设有法律意义上的规范，但却不具效力强制性的规则总称。

在检察建议权上主要表现为虽属于国家公权力的范围，却不具有类似行政权、审判权那样明确的执行为，执行力的表现方式也不是非此即彼式的逻辑悖反，而是建议式的预防、纠正违法措施[⑩]，要依靠建议机关和被建议单位的合意与协作才能保证落实，检察建议的采纳情况在很大程度上依赖于被建议单位的认识或态度。

目前检察建议的效力仍处于不确定状态，各地检察机关的做法千差万别，检法两
家在监督范围、方式等方面长期存在争执、分歧和矛盾，只有关于民事再审检察建议、刑罚监外执行工作规定等得到了最高人民法院的认同，向法院发出的检察建议容易被消极敷衍，公安机关、刑罚执行机关对检察建议的反应也不是很积极，在向其他有关单位发出的非法律监督类的检察建议中也有类似的境遇，因不被重视而使之成为一纸空文。

之所以产生这种状况，根本原因还是在于检察建议“软法”效应明显致其缺乏强制力：
一是在检察建议强制力在制度上缺乏法律保障。

《人民检察院检察建议工作规定（试行）》（以下简称《规定》）的出台是检察建议制度发展史上的突破性成果，但其作为检察机关内部规范性文件的地位，并未从根本上解决检察建议的法律依据问题。

201X年修改后的民诉法首次明确了检察建议的法律地位，赋予检察机关相关调查权，这是迄今为止我国第一部明确规定检察机关具有制发检察建议权力并赋予相关调查权的法律。

尽管如此，由于缺乏具体规范的指引，保障制度的缺位，使得检察机关以检察建议形式行使监督权成为“纸上的权力”，明显底气不足。

事实上，司法实践中因刑事案件制发的检察建议数量远多于民事案件相关检察建议，而检察建议在刑事诉讼法中的地位却尚未得到明确认可，没有明确规定检察建议在刑事诉讼中的法律地位，相关规定大都停留在概括性的法律规定、确定性的司法解释、部门性的执法办案意见、地方性的工作指导意见中，更多的显见于政策性文件中。

虽然上述规定显现出检察建议是法律赋予检察机
关的一项公权力，但检察建议的强制力却没有与之相配套的法律进行保障，导致检察建议缺乏法律约束力。

二是检察建议的程序规定尚不完善。

没有程序保障的检察建议效力低下，检察机关在法律监督中涉及的检察建议的程序规定不完善，影响了检察建议的有效行使。

如修改后的刑诉法第240条建立了最高检对最高法复核死刑案件过程中发表监督意见的制度。

法律只规定在复核死刑案件过程中最高检可以向最高法提出意见，至于何时听取意见，以何种方式提出意见，对哪些问题可以提出意见等法律都没有具体规定，尤其是死刑复核结果通报最高检的时间、方式等程序问题，都还缺乏相应的程序规定。

三是检察建议的程序效力模糊。

法律的效力一方面来自于法律自身的正当性，另一方面来自于国家强制执行力，没有后者，法律与道德难以区分，对于没有后果的法律监督，任何机关和个人均可以不执行。

从权力的属性看，检察机关的检察建议权应当具有程序约束力，即检察机关提出检察建议后应当引起相应的诉讼程序，然而我国法律只在部分检察建议中规定了相应的程序效力，修改后的刑诉法中仅在第93条规定的检察建议、第256条规定的检察意见、第263条规定的纠正违法意见这三条中有所体现，对于其他检察建议则没有明确规定程序效力。

四是检察建议的法律后果不确定。

现有法律没有规定被建议对象或部门有接受和采纳检察建议的义务，也没有规定不接受或采纳检察建议需要承担的法律后果。

既然法律没有对不接受或执行检察建议的法律后果做出规定，被建议对象对检察建议则是可理可不理。

《规定》第8条规定：被建议单位对检察建议没有正当理由不予采纳的，人民检察院可以向其上级主管机关反映有关情况。

该规定实际上并没有赋予检察机关终裁性的权力，至于上级主管机关会如何处理是不确定的，上级主管机关若对检察建议置之不理或对被建议对象的行为表示默认，亦或同意被建议对象不采纳检察建议，检察建议也无法体现出其效力。

五是建议的内容粗浅。

检察建议一般由检察业务部门根据其办案中发现的问题提出，往往缺少统一部门管理协调，加上考核因素的影响和检察机关工作性质和自身能力不同，以至于有些检察建议存在深入调查研究不够，套话偏多，说外行话，指出问题不全面、整改措施和防范对策千篇一律，缺乏针对性和可操作性等问题，很难得到被建议方的重视和落实。

六是跟踪监督不及时。

由于没有建立健全检察建议跟踪监督回访制度，有的检察机关对检察建议的回访监督工作没有明确责任部门，承办人员也没有与被建议方及时沟通，协助整改，进行督办，导致检察建议不能取得效果。

如果建议方发出建议后不管不问，被建议方收到建议后不理不睬，或者是文来文往，检察建议就完全成了形式主义。

以上是检察建议制度运行不合理之症结所在。

加强法律规制和工作机制建设是解决检察建议权运行缺乏强制力的有效路径。

一、加强检察建议强制力的法律规制
完善实体立法。

一是要明确检察建议法律性质的立法。

作为一种公权力行使的方式，检察建议必须有法律上的明确授权，最高检可以提出立法建议，在《人民检察院组织法》、《检察官法》等法律修改时确定检察机关享有检察建议权，被建议机关有接受监督的义务。

二是要明确检察建议制发依据的立法。

检察机关制发检察建议的法律依据往往只有被建议单位行为违法的实体法依据，而检察建议的制发依据却缺乏。

目前，修改后的民诉法规定了检察建议的制发依据，还应对其他所有类型检察建议的制发依据给予明确。

三是要完善检察建议适用范围的立法。

《规定》将检察建议的适用范围限定在6个类型，以检察建议所起到的社会作用为标准，将纠正违法通知、检察意见以及检察机关发出的其他建议排除在外。

为了统一界定检察建议的性质和内涵，增强检察建议作为法律监督方式的一致性、可操作性和容纳力，依据检察机关的工作职能，参考当前检察建议在实践中涉及的范围，建议扩大检察建议的适用范围，将特别建议和纠正违法通知、检察意见的监督类建议统一定位于检察建议。

四是要明确检察建议强制措施的立法。

无强制力即无权力，有强制力还需措施保障。

检察建议最终要通过立法规范被建议单位对检察建议的落实，对无正当理由拒不履行检察建议的情况设立惩罚性后果。

例如：对被建议单位无正当
理由未及时采纳检察建议导致严重后果的，建议主管部门进行通报批评；建议纪检监察机关进行违法、违纪审查，并严肃追究直接责任人员的相关责任；赋予检察机关对具有职务犯罪苗头的违法违纪人员进行警告、训诫的权利、赋予检察机关对不宜继续担任现有职务的官员提请纪检监察机关、人大及其常委会等机关依法惩处弹劾的程序性建议权。

规范程序立法。

没有程序何来程序效力？检察机关内部应尽快制定出检察建议的操作规范，规范检察建议的提起、审批、备案、督促等工作流程的配套程序，要通过规范程序立法逐步完善检察建议程序规定欠缺、效力保障不够、法律后果不确定的不足。

检察建议根据职能分类可以采取不同的方式补充程序规范的不足。

完善法律监督类检察建议的程序规范，要从地方和部门的改革实践和立法机关的顶层设计两方面着手逐步推进。

可以现有的法律规定为基础，由地方联合会签文件推进到最高检协调与诉讼程序密切相关的各部委，在其系统内部工作规定中纳入法律监督检察建议工作规程的相关条文，再推进到利用立法机关对三大诉讼法等法律进行修订的契机，在相关章节中增加规定检察建议在各种诉讼程序中的具体适用。

对法律监督类检察建议，尤其要重视其诉讼程序的效力保障，因为这类建议有明确的法律规定，只是不够具体，为揭示并督促纠正国家法律实施活动中出现的错误，有必要直接在相关法律规范中明确规定其程序效力，提出检察建议应当引起的相应的诉讼程序，如明确规定被建议单位应当立即重
新核查、应当在规定时间内重新审理，作出最终裁定、应当在规定时间内将处理情况通知检察院等等。

对于综合治理类检察建议而言，其内容涉及范围广，各地区的检察机关所面临的社会问题不完全一样，其立法可以考虑由各省级人大制定相关法律规定或由各省检察院制定具体的工作规程对于本地区非法律监督类检察建议进行立法规定，这样既能保证此类检察建议法律属性的完备，又能保证此类检察建议因地制宜的发挥其社会管理功效。

统一行文方式。

检察建议具有强制力就要体现其严肃性、权威性与规范性，不得以口头的方式提出，必须以书面的方式提出，这也是《规定》确定的法定形式。

检察建议书应当严格依照程序按照统一的形式、格式和内容制作，写明提出建议的根据、理由和具体内容，以人民检察院的名义送达有关单位，所作出的文书必须统一加盖发文检察机关的公章。

二、细化检察建议强制力的工作机制
建立异议处理机制和撤销、变更机制。

效力和救济是相互制约的关系，没有救济途径的效力就没有效力合理存在的基础，强调效力就需要给予救济。

要赋予被建议单位异议救济权，规定被建议单位在遭遇建议不当，如建议内容错误，建议方法不切实际等情形而双方却协商不成时，有要求复议或提请复核的权利。

检察机关要及时审核论证，
对确实不当的，应及时予以撤销，对部分内容不当，但不影响建议效果的，应及时向被建议单位说明变更。

建立双向回复和定期反馈机制。

回复是双向的，不仅表现在被建议方必须及时、如实回复，也表现在当建议对象提出异议时，检察机关必须在合理期限内积极回应。

要明确规定拒不执行检察建议的回复督促程序，检察机关向有关机关提出建议后，有关机关应当回复，没有合理理由拒不纠正违法行为的或者拒不采取调查活动的，提出建议的检察机关可以报请上一级检察机关向有关机关的上一级机关提出纠正意见。

上一级机关应当启动相应的调查、督促程序，并应当将下级机关履行建议的情况在一定期限内通知同级检察机关。

还要同时实行检察建议回复落实情况定期反馈机制，回复期限届满，承办部门应填写检察建议回复落实情况反馈表，写明回复落实情况采取的措施、效果，或者被建议单位未予回复的原因等，交承办部门负责人审核。

建立质量保障机制。

检察建议是一面镜子，首先要保证镜子本身的光洁透明。

被建议对象是否采纳和落实检察建议的内容取决于检察建议的质量。

一要设立严格的审批程序，防止个人行为，加强内部防控；二要探索检察建议繁简分流制度，建立重要检察建议素材研判及制发前调研工作机制。

通过繁简分流制度提高检察建议工作效率和建议质量，重视建议前的调查研究，决不能坐在屋内“合理想象”，闭门造车，要使检察建议尽量具备意思表达清楚、措施有针对性、方案可行性高等特征，对重要检察建议经过素材提炼、成立专项小组充分
调研后形成高质量的调研报告；三要建立专家咨询制度。

检察机关办案会涉及到金融、财务、招投标等专业知识和技能，建立相应的专家咨询制度可以使检察人员参考专家的建议，抓住发案单位的要害问题，提出科学、客观、准确的检察建议，及时发现和解决相关发案单位存在的隐患。

建全约谈回访机制。

要建立检察建议约谈与跟踪回访紧密结合起来的创新性工作机制，即检察机关在发送检察建议的同时，与被建议单位相约座谈，阐释检察建议内容，共同研究整改措施，帮助相关单位预防和减少违法犯罪，同时加强检察建议的跟踪回访考察，按照“谁制发、谁负责”的原则由制发部门安排专人负责回访考察检察建议落实情况，强化跟踪监督，协助完善整改措施，确保建议取得实效。

特别是对不重视检察建议的被建议方要及时约谈，主动上门走访，分析个中原因，及时予以纠正。

建全督办报备机制。

要建立严格执行定期向人大及其常委会报备与人大常委会跟踪督促紧密结合的创新工作机制，推动检察建议工作的落实。

检察机关向同级人大及其常委会报告检察建议工作的开展情况是履职的需要，检察机关不仅要将相关文书材料进行报告，还要报告被建议单位的落实和反馈情况，人大可采取检查、视察、评议、质询的措施对检察建议落实情况进行监督。

对被建议单位不回复或落实不到位的情况，检察机关可提请同级人大常委会启动质询程序。

尤其事关民生领域的问题，在检察建议发出后，检察机关可提请人大常委
会进行跟踪督促，要争取在人大的监督与支持中发挥检察建议的功能价值而创造出良好的执法氛围和有利的社会条件。

引入公开监督机制。

一是建立检察建议作为监督性法律文书的公开机制，将隐性的监督逐步稳妥地纳入向社会公开的监督，以公开促公开；二是引入人民检察监督员对检察建议落实情况的监督检查机制。

最高人民检察院于2003年推出了人民监督员制度，并将该制度在全国检察机关全面推行,对提升执法公信力和社会满意度，强化对检察权的监督制约起到了良好效果。

由人民监督员对检察建议落实情况进行监督，保证检察建议权在阳光下运行，是促进检察机关依法正确行使检察建议权，完善外部监督机制进行的一项具有现实意义的检察探索。

改进检察建议的考评机制。

检察建议作为检察机关法律监督的一项重要工作手段，必须纳入检察业务目标考评范围。

检察建议由人民检察院向涉案单位、有关主管机关或者其他有关单位提出，建议的督促落实离不开党委、政府、人大、被建议单位的上级主管机关等部门的支持，与社会各界和人民群众的满意程度紧密联系。

绩效考核要从实际出发，考虑群众感受和现实条件，注重检察建议考评工作的科学性，改进简单以数量作为考评的主要依据，建立健全科学的考评体系。

在进行考评时，不仅要考核检察建议工作任务完成情况，还要结合检察建议质量、被建议单位采纳程度、社会评价等因素进行综合考评，要把检察机关为中心工作服务的情况纳入其中，考核检察工作赢得社
会各界的满意程度，要充分重视人大代表、政协委员、人民监督员、人民群众以及被建议方对检察工作的评价，并引入第三方评估。