低碳城市试点对邻接非试点城市碳排放的外部效应

低碳城市试点对邻接非试点城市碳排放的外部效应
作者：郑汉郭立宏
来源：《中国人口·资源与环境》2022年第07期
关键词低碳城市试点；碳排放；双重差分法；鲶鱼效应
中图分类号F205 文献标志码A 文章编号1002-2104（2022）07-0071-10 DOI：10.
12062/cpre. 20220523
在过去的四十多年内，中国经济实现了快速且持续的增长，与之相伴随的是二氧化碳排放量的迅速增长。

而以二氧化碳为主的温室气体排放是造成气候变暖和极端天气事件的“罪魁祸首”，如过去十年中常见的地区性洪水、干旱、热浪和强降雨。

为控制二氧化碳排放，减缓气候变暖，中国政府实施了多项政策试点，用于寻找控制二氧化碳排放的有效方案。

城市是一个地区经济增长的主引擎，在紧密的空间内聚集着大量的人口、企业和经济活动，是碳排放的主力，也是碳减排的核心。

为此，国家发展改革委于2010年首次开展低碳省市试点工作，通过探索低碳产业发展模式，开展低碳关键技术创新，倡导低碳消费模式等多样化的方式，推动本地碳减排工作的展开。

随着低碳省份和低碳城市在碳减排工作上的经验积累，国家发展改革委于2012和2017年进一步扩大试点范围，目前共包含6个省份、81个城市，体现出国家层面对低碳试点工作的重视。

现有研究对低碳城市试点给予了一定的关注，主要集中于低碳省市的执行机制、政策设计逻辑、创新效应、净碳减排效应、空气治理效应，以及试点建设带来的环境规制增强对辖区内企业绿色创新产出和生产性服务业的影响。

通过梳理现有研究可以发现，低碳试点省市是多数文献的探讨主体，鲜有学者关注低碳城市试点对非试点地区的影响。

部分文献指出试点政策对周边城市的创新具有空间影响，还有少数研究以2012年低碳城市试点政策为对象，发现低碳城市试点对省内非试点城市的企业绿色创新产生了溢出影响。

事实上，低碳城市试点作为国家重点推行的一项环境治理政策，至今为止已开展了三批试点。

这样的试点政策不仅只是对试点城市探索低碳经济发展、促进绿色技术进步、多渠道减少碳排放起到作用，还可能通过环境规制增强导致的“挤出效应”、经验技术外溢产生的“溢出效应”和试点政策压力引发的“鲶鱼效应”对邻接城市的碳排放产生外部效应。

但目前来看，鲜有文献明确考察低碳城市试点与非试点地区碳排放的关系，这就为文章的研究开展提供了空间。

低碳城市试点这一上承中央顶层设计、下启地方实践创新的制度试验，不仅承担着试点城市通过发展低碳产业，促进产业绿色转型，倡导低碳理念等方式减少碳排放的使命；还应起到通过一点带动一片的重任，发挥自身的多重效应，推动周边城市碳减排工作的有序开展。

因此，有必要系统全面地评估低碳城市试点的综合政策效果，从而为进一步完善和发挥试点工作对全局性改革的示范、突破、带动作用提供借鉴和参考。

鉴于此，文章研究的主要问题是低碳城市试点对邻接非试点城市碳排放是何种外部效应，并针对具体的外部效应开展进一步的探讨。

文章可能的边际贡献在于：第一，不同于已有对低碳城市试点的研究，文章以低碳城市的邻接非试点城市为研究主体，探讨低碳城市试点的外部效应，拓宽了环境试点政策有效性评估的研究。

第二，文章发现低碳城市引发的“鲶鱼效应”是激励邻接非试点城市开展碳减排的动力，为地区间环境治理策略向“竞相向上”的转变提供了新证据。

第三，文章进一步发现“鲶鱼效应”对地方政府提高环境治理力度的激励效果存在上限，这为下一步如何优化地区间的协同环境治理机制提供了新思路。

1 逻辑分析与假说提出
1. 1 试点政策影响邻接非试点城市碳排放的逻辑
改革开放的前三十多年里，在传统晋升锦标赛和财政分权式的政府行政体制下，辖区内的环境指标在官员的晋升评比中占比较低，而地方政府在经济增长方面表现优异，则官员被晋升的几率就会增大。

因此，环境保护被迫让步于经济增长，官员的环境治理考核往往被“放了水”或“打了折扣”。

虽然中央政府逐渐表现出对环境问题的关注，但当中央环境治理关注度与地方经济发展形成冲突时，地方政府会选择性地执行环境治理政策。

低碳城市试点作为中央政府推行的环境试点政策，获批试点建设的城市为完成试点任务，往往会执行较为严格的环境治理政策，要求高排放企业增加环保装备、限产，甚至关停，这些举措可能会迫使高排放企业向邻接非试点地区转移。

在环境规制“逐底竞赛”的局面下，本地挤出的污染企业对外地来说，却可能是一个“香饽饽”，试点城市通过挤出高排放企业，达成了自身的减排目标，但也造成区域内碳排放此消彼长的零和局面。

为摆脱各地多年来形成的以牺牲资源环境为代价，谋取经济增长的路径依赖，国家层面在环境治理领域逐渐加大重视程度。

2009年颁布的《地方党政领导班子和领导干部综合考核评价办法（试行）》中提出要在节能减排与环境保护方面对官员政绩进行考核，2014年《环境保护法》的实施更是进一步明确地方政府应对所在地区的环境问题负责。

党的十八大以后，随着约束性生态指标被纳入官员考核体系和环保考核“一票否决制”的确立，环境治理绩效逐渐成为地方官员晋升考核中的关键要素。

原先产生“逐底竞赛”的基础，即以GDP为主要考核指标的官员晋升体系，在当下的中国已经发生了较大转变，地区间的环境治理策略逐步转向“逐底竞争”和“竞相向上”并存的局面。

张振波进一步指出随着绩效考核生态化，地方政府之间在环境治理策略上的互动关系，开始由过去的“逐底竞争”转变为“策略性模仿”。

低碳城市试点作为环境治理试点政策，其对于周边地区存在两方面的扩散效应。

一方面，低碳城市建设促进了试点城市低碳产业的发展和绿色技术的涌现，借助地区间贸易往来与人员交流，这种发展经验和技术创新能够被邻接非试点地区所获取，进而影响该地区的碳排放。

另一方面，环境治理试点政策的施行，开启了地方政府间的环保资格赛。

获批低碳城市试点也意味着该城市前期的碳减排工作优于全国平均水平，具有荣誉表彰的含义，能够提升主政官员的晋升几率。

在试点城市的“先进者”标签带来的制度压力下，邻接非试点城市的主政官员要想在官员晋升中脱颖而出，需要采取更积极的“竞争向上”策略，势必会影响鄰接非试点城市的碳排放。

1. 2 试点政策影响邻接非试点城市碳排放的假说
低碳城市试点的“挤出效应”是指低碳城市建设会带来环境规制的增强，可能会导致邻接非试点城市碳排放的增加。

随着人民对良好生态环境的需求日益增长，中央政府不断加大对环境问题的关注，低碳城市试点政策的实施，体现出国家对碳减排工作的重视。

为保证低碳城市试点的成功，试点城市的主政官员会更加重视环境治理问题，一方面，通过法规条例加强对环境污染问题的惩罚力度，另一方面加大实践过程中的执行力度。

污染避难所假说认为，污染密集型产业倾向于建立在环境标准相对较低的国家或地区。

在以GDP为关键考核指标的晋升体系中，经济增长仍是主政官员的首要目标，没有直面试点任务压力的地方政府会选择较为宽松的环境治理政策。

在低碳城市选择加强环境治理的情况下，非试点的地方政府可能维持或者放松本地的环境规制，保持两地之间环境规制的差异进行“招商引资”，以实现本地区的经济增长。

污染产业的转移路线遵循着成本优先的原则。

与低碳城市非邻接的非试点地区相比，邻接的非试点地区在经济结构和资源基础上和低碳城市更为相似。

污染产业在成本与收益的考量下，会更倾向于迁移至邻接非试点地区，这也会带来污染源的转移，导致邻接非试点城市碳排放的增加，造成城市群内部碳排放此消彼长的困境。

“挤出效应”假说：低碳城市试点会产生污染避难所效应，提升了邻接非试点城市的碳排放。

低碳城市试点的“溢出效应”是指随着低碳城市的建设，其减排技术、绿色发展经验和制度等无形的知识，会随着贸易往来扩散到周边地区，带动周边地区碳减排工作的开展。

知识和技术具有非竞争性和排他性，会随着人员和产品的互动往来，借助于城市间的信息化和网络化建设，外溢到周边城市。

已有研究也证实，低碳城市建设不仅有助于本地技术创新水平的提升，也带动了周围城市的创新。

理论上，随着两地间的距离扩大，两地间经济往来的交易成本也会增加，人员、贸易和资本均受制于空间距离，会逐渐降低其流动性。

因此，低碳城市试点的“溢出效应”会随着空间距离的加大而减弱，即邻接非试点城市受到的“溢出效應”会更强。

对于非试点城市而言，当其周边地区拥有低碳城市时，这类非试点城市能够借助政府间的访问观摩、行业间的学习交流和企业间的贸易往来，获取低碳发展经验和绿色生产技术。

这也意味着
非试点城市拥有了后发者优势，这种优势可以帮助非试点城市在探索低碳经济的过程中少走弯路，快速积累低碳生产的技术和经验，进而有助于本地碳排放的降低。

“溢出效应”假说：低碳城市试点会产生溢出效应，降低了邻接非试点城市的碳排放。

低碳城市试点的“鲶鱼效应”是指低碳城市带有的“先进者”光环，增强了邻接非试点城市的“绿色”压力，促使邻接非试点城市不得不重视环境治理，进而减少该地区的碳排放。

在转型中的晋升锦标赛的规则下，中央政府在2010年开始实施的低碳城市试点，释放出其对碳减排工作的重视。

非试点城市的主政官员会在晋升评估中获知先前案例中被提拔官员的政绩，进而在之后的评估期中主动学习先前案例中被提拔官员的施政行为。

同时，低碳城市试点是中央政府统筹考虑各申报地区的工作基础、示范性和代表性等因素，进而挑选出的在减排工作中表现出色、治理基础较好的城市。

对邻接非试点城市而言，未获批低碳城市本身就表明该城市在环境治理领域弱于邻接的试点城市，存在着先天不足，其可能会在面临较多的环保绩效考核压力。

在中央的统一部署下，环境治理绩效已经纳入地方政府的政绩考核体系，对城市的主政官员来说，在全力发展经济的同时还要保证地区的生态环境质量，即在多维度的晋升考核中，需要兼顾多个目标。

低碳城市珠玉在前，所以无论试点城市之后的减排成效如何，邻接非试点城市在中央政府的环境考核压力下，都不得不重视减排工作。

如果非试点城市能够在环境治理方面与同区域的试点城市相比，做得一样好甚至更好，充分体现出地方政府对中央政策的贯彻力度，有助于提升其主政官员在转型中的晋升锦标赛中胜出的几率。

“鲶鱼效应”假说：低碳城市试点会产生“绿色”压力，降低了邻接非试点城市的碳排放。

2 研究数据与设计
2. 1 样本选取与变量定义
文章采用2006—2019年中国284个城市作为研究样本，原因如下：第一，能源消耗是影响碳排放的重要因素，2006年国家层面首次将能源消耗强度指标列为约束性指标，为剔除这一政策的影响，文章选择以2006年作为样本的起始年份。

第二，受2020年新冠疫情冲击的影响，各类经济数据与往年存在一定偏差，为尽可能准确地评估低碳城市试点的外部效应，文章将截止时间定于2019年。

在所有变量中，低碳城市来自于国家发展改革委官方网站；低碳城市的邻接非试点城市来源于手工查找中国地图；城市层面的碳排放数据来自于中国碳排放数据库，因该数据库的碳排放数据只到2017年，文章采取插值拟合的方式，将其补全至2019年；其他数据来源于中国研究数据服务平台（CNRDS）；部分缺失数据通过查阅历年各省统计年鉴和城市统计年鉴获得。

（1）碳排放。

文章以城市的碳排放总量作为城市的碳排放水平，进行对数化处理；用碳排放总量与GDP之比衡量城市的碳排放强度。

（2）试点冲击：城市的邻接地区中拥有低碳城市，则在当年及以后各年取值为1，否则为0。

因第二批低碳城市试点通知的印发时间接近2012年末，政策带来的冲击很难于当年产生效应，故第二批低碳城市的邻接非试点城市从2013年开始受到试点冲击，第三批低碳城市的邻接非试点城市从2017年开始受到试点冲击。

根据国家发展改革委发布的第二批和第三批低碳城市的名单，结合Arc Gis中的中国地图信息，得到低碳城市及其邻接城市名单，经过筛选共有60个低碳城市、139个邻接非试点城市和85个非邻接非试点城市（为了节省篇幅，详细的邻接非试点城市名单从略，留存备索）。

依据民政部公布的《中华人民共和国行政区划统计表（2019）》，2019年中国城市行政区划中地级及以上区域有4个直辖市，293个地级市。

因部分城市数据缺失，研究样本中剔除地级市中海南省的三沙和儋州，贵州省的毕节和铜仁，西藏自治区的全部地级市，青海省的海东以及新疆维吾尔自治区的吐鲁番和哈密，共计13个城市。

同时，研究未涉及香港、澳门、台湾地区。

1. 2 试点政策影响邻接非试点城市碳排放的假说
低碳城市试点的“挤出效应”是指低碳城市建设会带来环境规制的增强，可能会导致邻接非试点城市碳排放的增加。

随着人民对良好生态环境的需求日益增长，中央政府不断加大对环境问题的关注，低碳城市试点政策的实施，体现出国家对碳减排工作的重视。

为保证低碳城市试点的成功，试点城市的主政官员会更加重视环境治理问题，一方面，通过法规条例加强对环境污染问题的惩罚力度，另一方面加大实践过程中的执行力度。

污染避难所假说认为，污染密集型产业倾向于建立在环境标准相对较低的国家或地区。

在以GDP为关键考核指标的晋升体系中，经济增长仍是主政官员的首要目标，没有直面试点任务压力的地方政府会选择较为宽松的环境治理政策。

在低碳城市选择加强环境治理的情况下，非试点的地方政府可能维持或者放松本地的环境规制，保持两地之间环境规制的差异进行“招商引资”，以实现本地区的经济增长。

污染产业的转移路线遵循着成本优先的原则。

与低碳城市非邻接的非试点地区相比，邻接的非试点地区在经济结构和资源基础上和低碳城市更为相似。

污染产业在成本与收益的考量下，会更倾向于迁移至邻接非试点地区，这也会带来污染源的转移，导致邻接非试点城市碳排放的增加，造成城市群内部碳排放此消彼长的困境。

“挤出效应”假说：低碳城市试点会产生污染避难所效应，提升了邻接非试点城市的碳排放。

低碳城市试点的“溢出效应”是指随着低碳城市的建设，其减排技术、绿色发展经验和制度等无形的知识，会随着贸易往来扩散到周边地区，带动周边地区碳减排工作的开展。

知识和技术具有非竞争性和排他性，会随着人员和产品的互动往来，借助于城市间的信息化和网络化建设，外溢到周边城市。

已有研究也证实，低碳城市建设不仅有助于本地技术创新水平的提升，也带动了周围城市的创新。

理论上，随着两地间的距离扩大，两地间经济往来的交易成本也会增加，人员、贸易和资本均受制于空间距离，会逐渐降低其流动性。

因此，低碳城市试点的“溢出效应”会随着空间距离的加大而减弱，即邻接非试点城市受到的“溢出效应”会更强。

对于
非试点城市而言，当其周边地区拥有低碳城市时，这类非试点城市能够借助政府间的访问观摩、行业间的学习交流和企业间的贸易往来，获取低碳发展经验和绿色生产技术。

这也意味着非试点城市拥有了后发者优势，这种优势可以帮助非试点城市在探索低碳经济的过程中少走弯路，快速积累低碳生产的技术和经验，进而有助于本地碳排放的降低。

“溢出效应”假说：低碳城市试点会产生溢出效应，降低了邻接非试点城市的碳排放。

低碳城市试点的“鲶鱼效应”是指低碳城市带有的“先进者”光环，增强了邻接非试点城市的“绿色”压力，促使邻接非试点城市不得不重视环境治理，进而减少该地区的碳排放。

在转型中的晋升锦标赛的规则下，中央政府在2010年开始实施的低碳城市试点，释放出其对碳减排工作的重视。

非试点城市的主政官员会在晋升评估中获知先前案例中被提拔官员的政绩，进而在之后的评估期中主动学习先前案例中被提拔官员的施政行为。

同时，低碳城市试点是中央政府统筹考虑各申报地区的工作基础、示范性和代表性等因素，进而挑选出的在减排工作中表现出色、治理基础较好的城市。

对邻接非试点城市而言，未获批低碳城市本身就表明该城市在环境治理领域弱于邻接的试点城市，存在着先天不足，其可能会在面临较多的环保绩效考核压力。

在中央的统一部署下，环境治理绩效已经纳入地方政府的政績考核体系，对城市的主政官员来说，在全力发展经济的同时还要保证地区的生态环境质量，即在多维度的晋升考核中，需要兼顾多个目标。

低碳城市珠玉在前，所以无论试点城市之后的减排成效如何，邻接非试点城市在中央政府的环境考核压力下，都不得不重视减排工作。

如果非试点城市能够在环境治理方面与同区域的试点城市相比，做得一样好甚至更好，充分体现出地方政府对中央政策的贯彻力度，有助于提升其主政官员在转型中的晋升锦标赛中胜出的几率。

“鲶鱼效应”假说：低碳城市试点会产生“绿色”压力，降低了邻接非试点城市的碳排放。

2 研究数据与设计
2. 1 样本选取与变量定义
文章采用2006—2019年中国284个城市作为研究样本，原因如下：第一，能源消耗是影响碳排放的重要因素，2006年国家层面首次将能源消耗强度指标列为约束性指标，为剔除这一政策的影响，文章选择以2006年作为样本的起始年份。

第二，受2020年新冠疫情冲击的影响，各类经济数据与往年存在一定偏差，为尽可能准确地评估低碳城市试点的外部效应，文章将截止时间定于2019年。

在所有变量中，低碳城市来自于国家发展改革委官方网站；低碳城市的邻接非试点城市来源于手工查找中国地图；城市层面的碳排放数据来自于中国碳排放数据库，因该数据库的碳排放数据只到2017年，文章采取插值拟合的方式，将其补全至2019年；其他数据来源于中国研究数据服务平台（CNRDS）；部分缺失数据通过查阅历年各省统计年鉴和城市统计年鉴获得。

排放总量与GDP之比衡量城市的碳排放强度。

（2）试点冲击：城市的邻接地区中拥有低碳城市，则在当年及以后各年取值为1，否则为0。

因第二批低碳城市试点通知的印发时间接近2012年末，政策带来的冲击很难于当年产生效应，故第二批低碳城市的邻接非试点城市从2013年开始受到试点冲击，第三批低碳城市的邻接非试点城市从2017年开始受到试点冲击。

根据国家发展改革委发布的第二批和第三批低碳城市的名单，结合Arc Gis中的中国地图信息，得到低碳城市及其邻接城市名单，经过筛选共有60个低碳城市、139个邻接非试点城市和85个非邻接非试点城市（为了节省篇幅，详细的邻接非试点城市名单从略，留存备索）。

依据民政部公布的《中华人民共和国行政区划统计表（2019）》，2019年中国城市行政区划中地级及以上区域有4个直辖市，293个地级市。

因部分城市数据缺失，研究样本中剔除地级市中海南省的三沙和儋州，贵州省的毕节和铜仁，西藏自治区的全部地级市，青海省的海东以及新疆维吾尔自治区的吐鲁番和哈密，共计13个城市。

同时，研究未涉及香港、澳门、台湾地区。

1. 2 试点政策影响邻接非试点城市碳排放的假说
低碳城市试点的“挤出效应”是指低碳城市建设会带来环境规制的增强，可能会导致邻接非试点城市碳排放的增加。

随着人民对良好生态环境的需求日益增长，中央政府不断加大对环境问题的关注，低碳城市试点政策的实施，体现出国家对碳减排工作的重视。

为保证低碳城市试点的成功，试点城市的主政官员会更加重视环境治理问题，一方面，通过法规条例加强对环境污染问题的惩罚力度，另一方面加大实践过程中的执行力度。

污染避难所假说认为，污染密集型产业倾向于建立在环境标准相对较低的国家或地区。

在以GDP为关键考核指标的晋升体系中，经济增长仍是主政官员的首要目标，没有直面试点任务压力的地方政府会选择较为宽松的环境治理政策。

在低碳城市选择加强环境治理的情况下，非试点的地方政府可能维持或者放松本地的环境规制，保持两地之间环境规制的差异进行“招商引资”，以实现本地区的经济增长。

污染产业的转移路线遵循着成本优先的原则。

与低碳城市非邻接的非试点地区相比，邻接的非试点地区在经济结构和资源基础上和低碳城市更为相似。

污染产业在成本与收益的考量下，会更倾向于迁移至邻接非试点地区，这也会带来污染源的转移，导致邻接非试点城市碳排放的增加，造成城市群内部碳排放此消彼长的困境。

“挤出效应”假说：低碳城市试点会产生污染避难所效应，提升了邻接非试点城市的碳排放。

低碳城市试点的“溢出效应”是指随着低碳城市的建设，其减排技术、绿色发展经验和制度等无形的知识，会随着贸易往来扩散到周边地区，带动周边地区碳减排工作的开展。

知识和技术具有非竞争性和排他性，会随着人员和产品的互动往来，借助于城市间的信息化和网络化建设，外溢到周边城市。

已有研究也证实，低碳城市建设不仅有助于本地技术创新水平的提升，也带动了周围城市的创新。

理论上，随着两地间的距离扩大，两地间经济往来的交易成本也会。