公共价值创造的“协商-共识”过程模型

公共价值创造的“协商-共识”过程模型作者：李亚赵雨帆
来源：《上海行政学院学报》2024年第02期
D669.3A1009-3176（2024）02-042-（11）
本文系北京航空航天大学人文社科拔尖人才支持项目“协商式政策分析的理论与应用”（YWF-22-W-106）的成果。

收稿日期：2023-11-27
作者简介：李亚男（1973—）北京航空航天大学公共管理学院教授协商式政策实验室主任
赵雨帆女（2000—）北京航空航天大学公共管理学院硕士研究生
政策环境的多元价值属性对决策者提出挑战，如何超越具体价值分歧并在实践中创造公共价值，是公共价值研究领域的一个重要课题。

聚焦政策冲突情境，通过引入协商式政策分析的核心思路，构建了公共价值创造的“协商-共识”过程模型。

该模型包括主体参与、协商对话、寻求共识三个关键环节。

在特定外部环境与条件以及专业支持和辅助下，有分歧的相关方有望实现公共价值创造，为政策合法化和政策执行奠定基础。

这一过程可在多种场域中实现。

选取美国枪支管控和北京市某胡同修缮整治两个案例，初步验证了“协商-共识”过程模型在公共价值创造实践中的解释力和可行性。

中美两国的差异化国情也表明“协商-共识”过程模型在不同制度环境中都有参考价值。

公共价值；创造；过程模型；协商式政策分析；“协商-共识”
一、引言
在当下的公共管理与政策制定中，社会问题的复杂性、非结构性与棘手性使得主体间的诉求冲突已成常态，价值成为政策冲突情境中难以回避的关键要素。

在这种环境下，公共价值愈发引起学界关注［1］［2］，公共价值管理成为一种超越传统公共行政和新公共管理的新范式［3］［4］。

回顾公共价值理论与实践，理解、识别、测量和创造公共价值是该领域的四个主要研究问题［5］。

其中，由于和未来的公共管理实践相衔接，公共价值创造的现实需求更为紧迫。

学界提出了多种创造公共价值的可能途径，例如共同生产［6］、公众参与［7］、管理创新［8］、公私合作［9］等。

但是，既有研究更多停留在理论框架层面，侧重提炼指导原则，缺乏更具可操作性且能和实践相印证的过程模型。

本研究关注政策冲突情境下如何在实践中创造公共价值，试图为其提供一条可操作的协商式路径。

本研究将首先对公共价值概念进行界定，梳理和评述公共价值创造的相关研究，然后引入协商式政策分析的核心思路，构建公共价值创造的“协商-共识”过程模型，最后通过案例研究探讨模型在实践层面的解释力和可行性。

二、概念及文献评述
（一）关于公共价值
既有研究对于公共价值持有多种理解。

例如，公共价值是公民对政府期望的集合［10］，是对政府、公民和社会有指导意义的权利、义务、原则方面的规范性共识［11］，是公民的集体偏好［12］，或是政治官员、行政官僚和关键利益相关方协商后的集体偏好表达［13］等。

公共价值的类型划分也有多种。

例如，生成视角的公共价值和制度视角的公共价值［14］［15］，结果主导的公共价值和共识主导的公共价值［16］，实体的公共价值和虚体的公共价值［17］，以管理为中心的单数公共价值以及以政策和社会为中心的复数公共价值［18］，创造的公共价值和规范的公共价值［19］等。

本研究对公共价值的理解更接近Stoker［20］的观点，认为公共价值是政府、公众等各方面社会价值整合并得到相关方确认后的结果。

这种理解尤其适用于价值冲突的情境——一方面，社会上有不同的价值偏好，它们或者来自不同政府主体，或者来自不同公众或利益群体，进而形成不同的具体价值（Specific Value）［21］，这是公共价值产生的起点；另一方面，公共价值是一种结果，是综合各种社会价值、并被各方所认可的一种聚合价值，由此体现其公共性和创生性。

此外，公共价值可存在于不同层面，本研究关注的是中观维度下依托特定公共议题或政策制定场景的公共价值。

（二）关于公共价值创造
基于前文所述，公共价值创造即实现社会价值整合并得到多元主体认同的过程，此处的多元主体包括政府在内［22］。

在此过程中，必不可少地有着多向沟通、碰撞与协调。

公共价值创造不乏学界关注。

这里讨论与本研究思路接近的几种观点或理论。

一是合作生产。

该理论侧重强调价值创造主体的多元性，认为公共价值创造基于公共管理者、公民以及相关方等多元主体的合作，并受到合作意愿和能力的影响，重点突出公民作为公共价值合作生产者的地位。

有学者从契约视角出发，认为公民价值秩序是公共价值创造的核心问题，公共管理者要维系政府与公民的契约和信任关系，促进公共领域的双向沟通［23］。

另有学者构建以公民为中心的公共价值创造5C框架［24］，包括重视政策授权与公民价值的一致性（Coherence）、与公民进行良好沟通（Communication）、在制度化层面上与公民共同制定政策（Co-creation）、重视公民能力的发展（Capacity）以及促进公民持续参与政策各个周期（Continuous Feedback）。

由此，公共管理者的角色也应发生转变——作为公民教育者、组织者和召集者，与公民一同创造公共价值［25］。

二是管理创新。

该理论侧重强调公共管理者实现公共价值创造所采用的工具、理念和能力的创新。

例如，在管理工具上引入公共价值账户及公共价值计分卡［26］；转变管理理念，加快服务型政府建設，重构政务服务清单和平台体系［27］；在管理能力上构建并利用网络和伙伴关系、设计和使用论坛、培养建设性冲突和集体创造力［28］；公共管理者也要重视跨域管理［29］，培养新的领导能力，包括发起协作、组织和促进协作过程、催化创造性思考、将创新设想付诸实践等。

三是价值共创。

该理论侧重强调单个行动者、多元主体、公共领域等不同价值层次下的公共价值创造。

单个行动者持有差异化的私人价值，而多元主体致力于沟通、交流以及协作，通过相互创造的公共价值补偿私人价值损失，进而推动公共领域建设，实现“善治”目标［30］。

有学者从分析和行动两个维度建立层层嵌套的价值三角模型，以解释多元行动者不同层次的价值创造，具体包括单个行动者自身所处的价值三角、多元主体通过协商参与构成的基于共同愿景的价值三角以及包含前两个层次在内的公共领域和公共价值［31］。

这些研究的共同之处是，都遵循规范路径，突出不同主体的参与及互动，都认为公共价值孕育于协作治理中，认同协商（Deliberation）与协作（Collaboration）是走出冲突、创造价值的关键手段。

然而，当前研究更多地侧重公共价值创造的基本原则和思路，较少聚焦其实际操作程序。

如何构建具有一定操作性与可行性的过程模型，是当前公共价值研究的一块“短板”。

三、“协商-共识”：理论渊源与实践基础
“协商-共识”思路源于协商式政策分析（Deliberative Policy Analysis，DPA）。

协商式政策分析聚焦政策争议场景，突破了传统政策分析理性至上、依赖专业知识为决策提供支持的思
路，将政策分析与公共协商、共识构建相结合［32］。

在协商式政策分析体系中，政策分析师不再试图通过调查研究主观地对政策问题进行界定并提出自己的政策建議，而是借助既有的或构建的协商对话平台，支持利益相关者开展协商与冲突解决，政策分析师通过观察和分析“协商-共识”过程，揭示政策问题的争议性，剖析政策分歧，探索获得政策共识的可能途径，为困扰于政策争议的决策者和当事方提供启迪［33］。

在这个过程中，政策分析不再回避利益和价值问题，强调尊重和承认相关方对政策的不同解读，置之于现实情境中去分析和判断，并将其作为政策分析的核心工作，政策分析师则成为协商过程的协调者、观察者和诠释者。

基于此，“协商-共识”指向一种广义的协商式路径——将公共协商（Public Deliberation）与共识构建（Consensus Building）衔接起来。

所谓公共协商，是指参与者通过平等、深入而理性的沟通和论辩达致偏好转换，从而对讨论的政策议题或公共事务产生更加深刻的认识［34］；共识构建是指运用冲突解决技术使相关方围绕争议问题达成一致或压倒多数的一致［35］。

两者的有机集成和统一能够实现从发散到收敛的全过程［36］，有助于突破议而不决的传统协商困境［37］。

从实践层面看，公共协商和共识构建本身已有丰富的技术工具，具备可操作性。

就公共协商而言，国外已有不少操作程序规范的协商工具［38］，如公民陪审团（Citizens Jury）、21世纪市政会议（The 21st Century Town Meeting）、协商式民意调查（Deliberative Polling）、愿景工作坊（Scenario Workshop）等，国内也形成了民主恳谈会、公民评议会、社区议事厅等多种本土化协商形式。

而在共识构建和冲突解决领域，经过几十年的理论与实践发展，业已形成一整套卓有成效的原则、程序和具体技术以及丰富的成功案例［39］。

例如，替代性争端解决（Alternative Dispute Resolution）、协商式投资策略（Negotiated Investment Strategy）、协商式规章制定（Negotiated Rulemaking）等［40］。

此外，过去十余年，北京航空航天大学协商式政策实验室在城市治理、环境治理等领域围绕政策争议多次组织“协商-共识”会议，探索各方可接受的政策方案，并在此基础上开展政策分析［41］。

这些工作都表明，“协商-共识”过程具有理论针对性和现实可行性。

四、公共价值创造的“协商-共识”过程模型
基于前文所述，协商式政策分析所倡导的“协商-共识”思路正好契合公共价值创造的需求。

探索各方可接受的政策共识，实际上就是创造公共价值。

在公共协商中，多元价值冲突和分歧被摆上台面，参与者能够直面具体价值及其复杂关系，并尝试就偏好哪些价值、权衡哪些价值、避免或淡化哪些价值达成一致［42］。

同时，共识构建有利于产生对公共管理与政策实践有指导意义的、可持续的公共价值结果，实现从论坛对话到政策执行的转变［43］，减少议而不决。

特别是在价值冲突尖锐的情况下，达成此类共识并将其纳入政策合法化和执行过程可以有效降低社会冲突激化的可能性。

需要说明的是，即便付出努力，共识并不总是能够在协商对话中达成，但以共识构建为导向的协商可以加深各主体对价值冲突的理解，使其更为深刻地意识到现实难点和棘手之处［44］，依旧具有显著的积极意义。

据此，本研究尝试建构以价值为中心、以共识为导向的“协商-共识”过程模型，以此作为公共价值创造的一种方案（如图1）。

其基本思路是，面对价值分歧明显的公共议题或政策情境，持有各自具体价值的决策者、相关方、普通公众等不同主体有组织或自发地参与其中，在必要的专业支持和辅助下，开展协商对话，寻求某种程度的共识，进而输出公共价值，并通过政策合法化和政策执行予以落实。

本研究将从外部环境与条件、参与场域及主体、关键环节、所需的专业支持和辅助四个方面阐释该模型。

（一）外部环境与条件
正如政策之窗的开启需要问题流、政策流、政治流的交汇［45］，“协商-共识”过程的顺利开展同样需要环境契机。

首先，政策议题具有价值争议性和冲突性。

各方有明显不同的价值诉求，而政策制定或公共事务处理又无法绕开这些争议［46］。

其次，公共价值创造具有迫切性。

现代社会本身就蕴含着多元的社会价值，价值分歧的存在反映的不仅仅是利益群体不同的价值取向，更是社会的包容性与开放性。

这意味着并非所有价值分歧都需要介入。

只有当针对某一政策议题的价值分歧不断发酵，不同主体各执一词，引起争议，甚至有可能进一步引发群体性事件或公共危机，且决策者尚未有明确的价值意图或导向时，以对话沟通和相互理解缓和尖锐冲突才有迫切需求，公共价值的创造才具备更强的动力。

此外，相关方应具有参与协商的意愿，平等、理性、真诚的参与是实现高质量协商与达成共识的前提。

最后，“协商-共识”过程须具备时间、空间等条件以及相应的人力资源支持。

（二）参与场域及主体
“协商-共识”过程可以发生在不同场域，如国家制度、特设协商论坛、公共领域［47］。

不同协商场域中“协商-共识”过程的参与主体与具体形式也有差异。

国家制度领域的协商一般发生在立法过程或行政过程中，主要参与主体是持有不同具体价值的决策者，如政治官员或民意代表。

特设协商论坛一般因事而设，是非制度化的，参与主体包括普通公众和相关方。

此处的相关方可以是相关方授权的代表，若涉及主体较为分散，也可以通过事先调研将其分为持有不同态度和价值诉求的子群体，并从中邀请典型参加人［48］。

此外，决策者也可视为广义的相关方。

较之前两类，公共领域的协商更具开放性，往往涉及批判性的政治议题或公共关切议题。

参与主体以普通公众为主，特定政策情境和公共议题所涉及的相关方也会参与其中。

此种“协商-共识”过程往往需要以完善的公共讨论机制和公共对话文化为基础，公共价值创造的难度更大，产出的不确定性更高。

这些研究的共同之处是，都遵循规范路径，突出不同主体的参与及互动，都认为公共价值孕育于协作治理中，认同协商（Deliberation）与协作（Collaboration）是走出冲突、创造价值的关键手段。

然而，当前研究更多地侧重公共价值创造的基本原则和思路，较少聚焦其实际操作程序。

如何构建具有一定操作性与可行性的过程模型，是当前公共价值研究的一块“短板”。

三、“协商-共识”：理论渊源与实践基础
“协商-共识”思路源于协商式政策分析（Deliberative Policy Analysis，DPA）。

协商式政策分析聚焦政策争议场景，突破了传统政策分析理性至上、依赖专业知识为决策提供支持的思路，将政策分析与公共协商、共识构建相结合［32］。

在协商式政策分析体系中，政策分析师不再试图通过调查研究主观地对政策问题进行界定并提出自己的政策建议，而是借助既有的或构建的协商对话平台，支持利益相关者开展协商与冲突解决，政策分析师通过观察和分析“协商-共识”过程，揭示政策问题的争议性，剖析政策分歧，探索获得政策共识的可能途径，为困扰于政策争议的决策者和当事方提供启迪［33］。

在这个过程中，政策分析不再回避利益和价值问题，强调尊重和承认相关方对政策的不同解读，置之于现实情境中去分析和判断，并将其作为政策分析的核心工作，政策分析师则成为协商过程的协调者、观察者和诠释者。

基于此，“协商-共识”指向一种广义的协商式路径——将公共协商（Public Deliberation）与共识构建（Consensus Building）衔接起来。

所谓公共协商，是指参与者通过平等、深入而理性的沟通和论辩达致偏好转换，从而对讨论的政策议题或公共事务产生更加深刻的认识［34］；共识构建是指运用冲突解决技术使相关方围绕争议问题达成一致或压倒多数的一致［35］。

两者的有机集成和统一能够实现从发散到收敛的全过程［36］，有助于突破议而不决的传统协商困境［37］。

从实践层面看，公共协商和共识构建本身已有丰富的技术工具，具备可操作性。

就公共协商而言，国外已有不少操作程序规范的协商工具［38］，如公民陪审团（Citizens Jury）、21世纪市政会议（The 21st Century Town Meeting）、协商式民意调查（Deliberative Polling）、愿景工作坊（Scenario Workshop）等，国内也形成了民主恳谈会、公民评议会、社区议事厅等多种本土化协商形式。

而在共识构建和冲突解决领域，经过几十年的理论与实践发展，业已形成一整套卓有成效的原则、程序和具体技术以及丰富的成功案例［39］。

例如，替代性争端解决（Alternative Dispute Resolution）、协商式投资策略（Negotiated Investment Strategy）、协商式规章制定（Negotiated Rulemaking）等［40］。

此外，过去十余年，北京航空航天大学协商式政策实验室在城市治理、环境治理等领域围绕政策争议多次组织“协商-共识”会议，探索各方可接受的政策方案，并在此基础上开展政策分析［41］。

这些工作都表明，“协商-共识”过程具有理论针对性和现实可行性。

四、公共价值创造的“协商-共识”过程模型
基于前文所述，协商式政策分析所倡导的“协商-共识”思路正好契合公共价值创造的需求。

探索各方可接受的政策共识，实际上就是创造公共价值。

在公共协商中，多元价值冲突和分歧被摆上台面，参与者能够直面具体价值及其复杂关系，并尝试就偏好哪些价值、权衡哪些价值、避免或淡化哪些价值达成一致［42］。

同时，共识构建有利于产生对公共管理与政策实践有指导意义的、可持续的公共价值结果，实现从论坛对话到政策执行的转变［43］，减少议而不决。

特别是在价值冲突尖锐的情况下，达成此类共识并将其纳入政策合法化和执行过程可以有效降低社会冲突激化的可能性。

需要说明的是，即便付出努力，共识并不总是能够在协商
对话中达成，但以共识构建为导向的协商可以加深各主体对价值冲突的理解，使其更为深刻地意识到现实难点和棘手之处［44］，依旧具有显著的积极意义。

据此，本研究尝试建构以价值为中心、以共识为导向的“协商-共识”过程模型，以此作为公共价值创造的一种方案（如图1）。

其基本思路是，面对价值分歧明显的公共议题或政策情境，持有各自具体价值的决策者、相关方、普通公众等不同主体有组织或自发地参与其中，在必要的专业支持和辅助下，开展协商对话，寻求某种程度的共识，进而输出公共价值，并通过政策合法化和政策执行予以落实。

本研究将从外部环境与条件、参与场域及主体、关键环节、所需的专业支持和辅助四个方面阐释该模型。

（一）外部环境与条件
正如政策之窗的开启需要问题流、政策流、政治流的交汇［45］，“协商-共识”过程的顺利开展同样需要环境契机。

首先，政策议题具有价值争议性和冲突性。

各方有明显不同的價值诉求，而政策制定或公共事务处理又无法绕开这些争议［46］。

其次，公共价值创造具有迫切性。

现代社会本身就蕴含着多元的社会价值，价值分歧的存在反映的不仅仅是利益群体不同的价值取向，更是社会的包容性与开放性。

这意味着并非所有价值分歧都需要介入。

只有当针对某一政策议题的价值分歧不断发酵，不同主体各执一词，引起争议，甚至有可能进一步引发群体性事件或公共危机，且决策者尚未有明确的价值意图或导向时，以对话沟通和相互理解缓和尖锐冲突才有迫切需求，公共价值的创造才具备更强的动力。

此外，相关方应具有参与协商的意愿，平等、理性、真诚的参与是实现高质量协商与达成共识的前提。

最后，“协商-共识”过程须具备时间、空间等条件以及相应的人力资源支持。

（二）参与场域及主体
“协商-共识”过程可以发生在不同场域，如国家制度、特设协商论坛、公共领域［47］。

不同协商场域中“协商-共识”过程的参与主体与具体形式也有差异。

国家制度领域的协商一般发生在立法过程或行政过程中，主要参与主体是持有不同具体价值的决策者，如政治官员或民意代表。

特设协商论坛一般因事而设，是非制度化的，参与主体包括普通公众和相关方。

此处的相关方可以是相关方授权的代表，若涉及主体较为分散，也可以通过事先调研将其分为持有不同态度和价值诉求的子群体，并从中邀请典型参加人［48］。

此外，决策者也可视为广义的相关方。

较之前两类，公共领域的协商更具开放性，往往涉及批判性的政治议题或公共关切议题。

参与主体以普通公众为主，特定政策情境和公共议题所涉及的相关方也会参与其中。

此种“协商-共识”过程往往需要以完善的公共讨论机制和公共对话文化为基础，公共价值创造的难度更大，产出的不确定性更高。

这些研究的共同之处是，都遵循规范路径，突出不同主体的参与及互动，都认为公共价值孕育于协作治理中，认同协商（Deliberation）与协作（Collaboration）是走出冲突、创造价值
的关键手段。

然而，当前研究更多地侧重公共价值创造的基本原则和思路，较少聚焦其实际操作程序。

如何构建具有一定操作性与可行性的过程模型，是当前公共价值研究的一块“短板”。

三、“协商-共识”：理论渊源与实践基础
“协商-共识”思路源于协商式政策分析（Deliberative Policy Analysis，DPA）。

协商式政策分析聚焦政策争议场景，突破了传统政策分析理性至上、依赖专业知识为决策提供支持的思路，将政策分析与公共协商、共识构建相结合［32］。

在协商式政策分析体系中，政策分析师不再试图通过调查研究主观地对政策问题进行界定并提出自己的政策建议，而是借助既有的或构建的协商对话平台，支持利益相关者开展协商与冲突解决，政策分析师通过观察和分析“协商-共识”过程，揭示政策问题的争议性，剖析政策分歧，探索获得政策共识的可能途径，为困扰于政策争议的决策者和当事方提供启迪［33］。

在这个过程中，政策分析不再回避利益和价值问题，强调尊重和承认相关方对政策的不同解读，置之于现实情境中去分析和判断，并将其作为政策分析的核心工作，政策分析师则成为协商过程的协调者、观察者和诠释者。

基于此，“协商-共识”指向一种广义的协商式路径——将公共协商（Public Deliberation）与共识构建（Consensus Building）衔接起来。

所谓公共协商，是指参与者通过平等、深入而理性的沟通和论辩达致偏好转换，从而对讨论的政策议题或公共事务产生更加深刻的认识［34］；共识构建是指运用冲突解决技术使相关方围绕争议问题达成一致或压倒多数的一致［35］。

两者的有机集成和统一能够实现从发散到收敛的全过程［36］，有助于突破议而不决的传统协商困境［37］。

从实践层面看，公共协商和共识构建本身已有丰富的技术工具，具备可操作性。

就公共协商而言，国外已有不少操作程序规范的协商工具［38］，如公民陪审团（Citizens Jury）、21世纪市政会议（The 21st Century Town Meeting）、协商式民意调查（Deliberative Polling）、愿景工作坊（Scenario Workshop）等，国内也形成了民主恳谈会、公民评议会、社区议事厅等多种本土化协商形式。

而在共识构建和冲突解决领域，经过几十年的理论与实践发展，业已形成一整套卓有成效的原则、程序和具体技术以及丰富的成功案例［39］。

例如，替代性争端解决（Alternative Dispute Resolution）、协商式投资策略（Negotiated Investment Strategy）、协商式规章制定（Negotiated Rulemaking）等［40］。

此外，过去十余年，北京航空航天大学协商式政策实验室在城市治理、环境治理等领域围绕政策争议多次组织“协商-共识”会议，探索各方可接受的政策方案，并在此基础上开展政策分析［41］。

这些工作都表明，“协商-共识”过程具有理论针对性和现实可行性。

四、公共价值创造的“协商-共识”过程模型
基于前文所述，协商式政策分析所倡导的“协商-共识”思路正好契合公共价值创造的需求。

探索各方可接受的政策共识，实际上就是创造公共价值。

在公共协商中，多元价值冲突和。