卫生行政诉讼案例分析及卫生监督执法探讨

卫生行政诉讼案例分析及卫生监督执法探讨
李恒;任元鹏;高蕾
【摘要】Objective: This paper studies 154 health administrative litigation cases from 1998 to 2010 to learn the situation and problems, which present from the cases and give basis and suggestions to improve the quality of heath inspection. Methods: Questionnaire are designed for the 154 cases and filled up including the years and classifications of inspection and so on. Then the paper makes a research on the data statistic. Results: In the 154 cases, 54 cases are about the medical institution inspection, 50 cases are about the medical staff inspection, 20 cases are about the food safety inspection. There are 30 cases that the bodies of health administrative lose the suits, and 10 cases that the administrative departments compensate for the plaintiff. Conclusion: To boost the health administrative personnel's education of law, enhance the ability of health inspection, establish the good service conception, improve the health inspector auditing systems can reduce the litigation.%目的:通过分析1998-2010年的154起卫生行政诉讼案例,了解卫生行政诉讼的现状及卫生监督执法存在的问题,为提高卫生监督质量提供依据和建议.方法:将154起卫生行政诉讼案例按照年份、卫生监督类别等分类分别填写个案调查表,并进行统计分析.结果:154起案例中,涉及医疗机构卫生监督案件54例(35.1％),卫生技术人员监督50例(32.5％),食品安全监督20例(13.0％)；卫生监督部门败诉案件30例(19.5％),行政赔偿案例10例(6.5％).结论:加强卫生监督人员的法律教育,提高卫生监督行为的专业能力,严
格履行法定职责,树立良好服务意识,完善卫生监督稽查机制,可以减少卫生行政诉讼的发生.
【期刊名称】《医学与社会》
【年(卷),期】2012(025)012
【总页数】3页(P62-64)
【关键词】卫生行政诉讼;卫生监督;卫生监督执法
【作者】李恒;任元鹏;高蕾
【作者单位】哈尔滨医科大学公共卫生学院,哈尔滨,150081;南通大学管理学院,南通,226019;哈尔滨医科大学公共卫生学院,哈尔滨,150081
【正文语种】中文
【中图分类】R19-0
随着社会的发展，卫生行政相对人的法律意识不断增强，对于侵犯其合法权益的卫生监督行为，相对人会提起卫生行政诉讼来保护自己的合法权益。

本文收集中国审判法律应用支持系统1998-2010年的154起卫生行政诉讼案例并进行分析，为卫生监督执法提出建议，以减少卫生行政诉讼发生。

1 资料来源与方法
研究案例来源于“中国审判法律应用支持系统”1998-2010年全国范围内的154起已经生效的卫生行政诉讼案例。

将案例按照发生年份、案由、卫生行政相对人类型、卫生行政主体类型、是否涉及第三人、卫生监督行为类别、卫生行政主体胜诉情况及卫生行政赔偿等分别填写个
案调查表，并进行描述性统计分析。

2 结果与分析
2.1 卫生行政诉讼发生情况
1998-2001年平均每年诉讼案件3.7例，2002-2010年平均每年卫生诉讼案件
13例，案件数量有明显增加。

2002年以后，卫生部出台了一系列的卫生监督法律规范，例如《医疗事故处理条例》、《医疗废物管理条例》、《卫生行政许可管理办法》、《中华人民共和国传染病防治法》等，同时地方出台与之相配套的实施细则。

新的法律规范影响卫生监督执法活动，关系到相对人的权利和义务，这对卫生行政诉讼案例发生有一定影响。

除此之外，相对人自我保护意识的增强也是卫生行政诉讼增加的原因。

2.2 卫生行政诉讼的案由
154起案例根据案由进行分类，卫生行政处罚案例63例（40.9%），卫生行政裁决案例33例（21.4%），卫生行政许可案件32例（20.8%），卫生行政强制案
件8例（5%），其他案例26例。

其他案由包括卫生行政确认（8例）、卫生行
政征收（4例）、卫生行政补偿（2例）等。

卫生行政处罚主要形式有责令停产停业、暂扣或者吊销许可证和营业执照、罚款、没收非法所得等，可见卫生行政处罚案件更容易直接影响相对人权利，更容易引起行政诉讼。

《医疗事故处理办法》（1987年发布）和《食品安全法》（2009年
发布）都明确对侵权争议作出规定，授权卫生行政部门对医疗侵权和食品安全侵权争议予以裁决，因此卫生行政裁决的卫生行政诉讼案件主要是医疗纠纷案件（2002年9月1日《医疗事故处理条例》生效前）和食品安全事件（2009年6
月1日《食品安全法》生效之后）。

2.3 卫生行政诉讼原告、被告的类型
卫生行政诉讼案件中，原告（或者原审原告）即卫生行政行为的相对人，包括公民、
医院、医药公司等。

154起案例中，143例（92.8%）原告为公民或者个体经营户；其他原告11例（7.2%），主要是医院、医药公司等。

被告（原审被告）即卫生行政主体，包括
卫生行政部门、人民政府、环境卫生部门等。

被告为县级以上卫生行政部门的
101例（65.6%），包括地方县、市、省卫生局（厅），其中1例的被告是卫生部；人民政府25例（16.2%）；其他行政部门28例（18.2%），主要包括食品
卫生监督部门，环境卫生行政部门，药品监督管理局，行政执法局，安全监督管理局等。

由此可见，公民和卫生行政部门是卫生行政诉讼的主要原告和被告类型。

2.4 是否有第三人参加诉讼
卫生行政诉讼第三人，是指同提起诉讼的具体卫生监督行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加诉讼，法律地位与原告、被告类似。

154例案中涉及到第三人的案例为25例，所占百分比为16.2%。

案例中的第三人包括医院（14例）、公民（9例）、行政机关（1例）和医学会（1例）。

第三
人参加诉讼的通常情况是，卫生监督执法部门作出影响两方行政相对人的具体行政行为，一方相对人认为具体行政行为侵犯其合法权益，对卫生监督执法主体提起诉讼，另一方相对人则可作为第三人参加诉讼。

例如《医疗事故处理条例》第三十五条规定：卫生行政部门应当依照该条例和有关法律、行政法规、部门规章的规定，对发生医疗事故的医疗机构和医务人员作出行政处理。

某医院和患者发生医疗纠纷，卫生行政部门对医院及其相关医务人员的违法行为没有做出行政处罚或者处罚不当，患者作为原告可以卫生局不作为或者做出的行政处罚不当为由提起卫生行政诉讼，此时医院或医务人员即作为卫生行政诉讼第三人参加诉讼。

第三人参加诉讼可见卫生监督执法的行政相对人的复杂性，因此卫生行政执法涉及行政相对人和利害关系人时，应做到行政执法的公平公正，保护各方权益。

2.5 卫生监督行为类别
154起卫生行政诉讼案例中，涉及的卫生监督行为类别包括：医疗机构管理的卫
生监督54起（35.0%）；卫生技术人员监督50起（32.5%）；食品卫生监督20起（13.0%）；公共场所卫生监督10起（6.5%）；医疗专项服务技术监督（包括母婴保健、计划生育监督）6起（3.9%）；药品监督4起（2.6%）；血液卫生监督2起（1.3%）；其他卫生监督行为8起（5.2%），含传染病防治监督、放射安全监督等。

医疗机构及医务人员的卫生监督行政涉诉案件最多。

医疗机构管理的卫生监督案件主要是存在医疗纠纷时，患者向卫生行政部门提出处罚或处分医疗机构或其医务人员的申诉意见，被卫生行政部门拒绝或未作答复，患方则以卫生行政部门不作为为由，提起行政诉讼。

卫生技术人员监督的行政诉讼，主要是以卫生行政主体作出不予医师执业资格认定或吊销、注销医师执业证书为案由提起卫生行政诉讼。

其次，食品卫生监督的卫生行政相对人卫生行政处罚不服，也是提起卫生行政诉讼原因之一。

2.6 卫生监督主体的败诉率及赔偿情况
154例卫生行政诉讼案件中，卫生监督部门在卫生行政诉讼中的胜诉案件124例，败诉案件30例，败诉率为19.5%。

数据显示，1998-2004年的74起案例中，败诉19例（25.7%），败诉率较高；2005-2010年的80起案例中，败诉11例（13.8%），败诉率有下降的趋势。

卫生行政赔偿，是指卫生行政主体在执行职务过程中，因违法或不当行政侵害相对人的合法权益并造成经济损失时，由国家卫生行政主体依法予以赔偿的制度。

在
30例卫生行政主体败诉的案件中，其中20例没有涉及卫生行政赔偿，仅是判决
卫生行政主体在指定期限内作出具体行政行为或者撤销违法卫生行政行为，卫生行政主体承担诉讼费；其中10例涉及卫生行政赔偿，占总案例数的6.5%，总赔偿
金额254411元，平均每起赔偿25441元，其中最高赔偿金额达104500元。

3 讨论
3.1 加强卫生监督人员的法律教育，提高法律意识
卫生行政诉讼在2002年之后有上升趋势，说明卫生行政相对人的法律意识有所提高。

与此相反的是，一些卫生监督执法人员权力意识强，责任意识差，卫生监督执法人员更多地关注法律赋予的权力，例如强调卫生审批权、许可证发证权、卫生处罚权等，却对卫生法律规范确立的责任和义务理解不够，认识不深，经常出现不履行法定职责或者不注意保护相对人合法权益的情况。

总体上看，由于执法专业知识的需要，卫生监督人员中公共卫生、临床医学、管理学专业人员比例较高［1］，因此存在执法人员法律知识欠缺的情况。

应加强卫生监督人员的法律知识培训，提高卫生监督过程中的法律专业水平。

3.2 规范卫生监督行为，提高卫生监督执法能力
卫生行政诉讼涉及医疗机构监督、卫生技术人员监督、食品安全监督及公共场所卫生监督等专业技术性较强的监督工作，如违法行为的认定，证据的收集，卫生行政执法文书的制作等，直接影响卫生监督水平和工作质量。

例如卫生行政处罚的部分案件，存在被处罚主体确认不准确，证据不充分，行使自由裁量权未阐明理由或理由明显不合理、证据不足等情况。

相关研究也表明卫生行政执法部分文书中缺少必要的内容［2］。

因此，应促进卫生监督执法行为的规范化，努力提高卫生监督执法专业水平，树立良好的卫生监督执法形象。

3.3 严格履行法定职责，树立良好的服务意识
卫生行政诉讼案例中，因为卫生行政主体未严格履行法定职责，对医疗机构和医务人员或其他人员的资格审批不严及对违法行为处罚不及时，使患者或其他公民遭受损害的案件非常多，从而导致卫生行政诉讼败诉。

例如，前述最高卫生行政赔偿案例中，判决结果是因为卫生行政部门未严格履行实施行政许可的职责，给不具备条件的医疗机构颁发了无效的医疗机构执业许可证，造成了一定的后果，因此承担过
错赔偿责任。

此外，在一些卫生行政诉讼案件中，卫生监督执法人员的服务意识淡薄，强调自己的管理职权，漠视相对人的权力，程序、效率观念不强，甚至存在滥用职权、执法犯法的现象。

2009年《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》明确提出了“卫生监督服务”的概念，是对卫生监督履职能力的一种考量［3］。

因此应建立卫生监督服务执法理念，依法行政，建立公平、公正的卫生监督执法环境，减少卫生行政诉讼的发生。

3.4 完善卫生监督稽查机制，加强卫生监督稽查机构建设
很多卫生行政诉讼案件中，对于卫生监督存在过错或者存在违法的情况，卫生监督稽查机构并未很好地开展稽查工作，导致相对人对卫生监督主体不满又无法救济，因此提起卫生行政诉讼。

例如案例中很多情况是卫生相对人对卫生监督主体具体行政行为不服，要求相关部门对监督违法性进行行政复议，上级卫生行政部门或人民政府却不予受理，导致上级卫生行政部门或者人民政府作为被告进行行政诉讼。

因此，应按照《卫生监督稽查工作规范》、《卫生行政执法考核评议办法》和《卫生监督执法过错责任追究办法（试行）》，加强地方卫生监督稽查机构的建设，促进卫生监督稽查工作，建立完善卫生行政执法考核评价体系，推动卫生行政执法考评工作的有效实施［4］，保证卫生监督工作的有序合法进行，为公众进一步提供其合法利益的保障，在一定程度上会遏制侵犯民众利益现象的发生。

参考文献
【相关文献】
［1］彭亚光，时福礼，何昕，等.北京市海淀区卫生监督机构人力资源现况调查［J］.中国卫生监督杂志，2011，18（1）：84-88.
［2］王伟，王义新.对卫生行政执法处罚文书中若干问题的探讨［J］.中国初级卫生保健，2011，
25（3）：63-63.
［3］徐天强，贝文，谢洪彬.浅论卫生监督事业发展的价值取向及实现途径［J］.中国卫生监督杂志，2011，18（1）：73-76.
［4］张贻厚.我国卫生行政执法存在的问题与对策［J］.湖南行政学院学报，2008，53（5）：46-48.。