长江经济带流域横向生态补偿机制实施进展与优化路径

长江经济带流域横向生态补偿机制实施进展与优化路径
田祥丽，孟春阳*
（江西理工大学
法学院，江西赣州341000）
摘
要：流域横向生态补偿是促进长江经济带高质量绿色发展的重要手段。

目前长江经济带流域横向生态补偿实践正在有
序推进，但长江干流和支流的省际大规模横向补偿进展缓慢。

为促进长江经济带流域横向生态补偿建设，优化长江经济带流域横向生态补偿路径，本文梳理了长江经济带流域横向生态补偿主要制度文件，并对主要试点实践进行考察，分析其所面临的困境，应明确补偿具体内容促进生态产品价值实现，建立健全横向生态补偿监督考评体系，建立发展型横向生态补偿支撑体系以及推动完善流域各部门协调运作机制以进一步促进长江经济带流域横向生态补偿制度的建设。

关键词：横向生态补偿；长江经济带；补偿主体；补偿方式；生态产品价值实现中图分类号：D91；X321
文献标志码：A
文章编号：2096-2347（2023）02-0088-12
收稿日期：2023-03-30
基金项目：国家社科基金一般项目（21BFX023）；国家法治与法学理论研究项目（19SFB5019）。

作者简介：田祥丽，硕士研究生，主要从事环境与资源保护法学研究。

E-mail:*****************通信作者：孟春阳，博士，副教授，主要从事环境与资源保护法学研究。

E-mail:********************
引用格式：田祥丽，孟春阳.长江经济带流域横向生态补偿机制实施进展与优化路径[J].三峡生态环境监测，2023，8（2）：88-99.
Citation format:TIAN X L,MENG C Y.Implementation progress and optimization path of horizontal ecological compensation mechanism in Yang⁃tze River Economic Belt basin[J].Ecology and Environmental Monitoring of Three Gorges ，2023，8（2）：88-99.
Implementation Progress and Optimization Path of Horizontal Ecological
Compensation Mechanism in Yangtze River Economic Belt Basin
TIAN Xiangli,MENG Chunyang *
（Law School ，Jiangxi University of Science and Technology,Ganzhou,341000,China ）
Abstract:Basin horizontal ecological compensation is an important means to promote high-quality green development of the Yangtze River economic belt.At present,the practice of horizontal ecological compensation in the Yangtze River Economic Belt basins is being promoted in an orderly manner,but the progress of large-scale inter-provincial horizontal compensation in the main streams and tributaries of the Yangtze River is slow.To promote the construction of horizontal ecological compensation in the Yangtze River Economic Belt basin and optimize the path of horizontal ecological compensation in the Yangtze River Economic
Belt basin,this paper composes the main institutional documents of horizontal ecological compensation in the Yangtze River Economic Belt basin and examines the main pilot practices to analyze the dilemmas they face,which should clarify the specific content of compensation to promote the realization of ecological product value,establish a sound monitoring and evaluation system of horizontal ecological compensation,establish a developmental horizontal ecological compensation support system as well as to promote the improvement of the coordination and operation mechanism of various basin sectors to further promote the construction of the horizontal ecological compensation system in the Yangtze River Economic Belt basin.Key words:horizontal ecological compensation;Yangtze River Economic Belt;compensation subject;compensation method;
ecological product value realization
DOI ：10.19478/ki.2096-2347.2023.02.11
□生态研究
三峡生态环境监测
Ecology and Environmental Monitoring of Three Gorges
2023年6月Jun.2023
第8卷第2期V ol.8No.2
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长江经济带作为实施生态环境系统保护修复的创新示范带，推动长江经济带发展是关系国家发展全局的重大战略决策，重视长江全流域水生态环境治理，这也是促进长江经济带生态环境优化的重要内容之一。

推动长江经济带生态环境高水平与经济社会高质量发展不仅由党领导人民探索长江经济带“发展与保护”后得出深刻总结的历史逻辑决定，由协同推进长江经济带“生态高水平保护与经济社会高质量发展”的理论逻辑决定，还由以长江生态环境高水平保护协助经济社会高质量发展的实践逻辑所决定[1]。

习近平总书记高度重视长江流域水生态保护，在2018年4月的深入推动长江经济带发展座谈会中指出“要把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护，不搞大开发”，“建立和完善长江流域生态补偿机制”[2]。

建立和完善长江流域生态补偿机制，尤其是流域上下游横向生态补偿是改善长江经济带水生态环境的重要路径。

为加快长江经济带流域横向生态补偿建设，促进生态产品价值转化[3]，2020年颁布的《中华人民共和国长江保护法》提出要积极开展长江流域上下游、左右岸、干支流地方政府开展横向生态补偿，2021年，四部委共同印发《支持长江全流域建立横向生态保护补偿机制的实施方案》，明确要求到2022年长江干流初步建立流域横向生态保护补偿机制，2025年长江全流域建立起流域横向生态保护补偿机制体系。

因此，在《中华人民共和国长江保护法》实施以后，如何深层次落实长江经济带流域横向生态补偿的开展成为重要课题，需要结合长江经济带流域横向生态补偿现有进展从制度演变过程和实践检视层面下去剖析其困境并提出完善建议，探索长江经济带流域横向生态补偿之新路径。

1问题的提出：长江经济带流域生态文明建设需完善横向生态补偿
首先，长江经济带流域生态文明建设需要把握整体观意识。

习近平总书记指出：“长江流域以水为纽带，连接上下游、左右岸、干支流，形成经济社会大系统”[4]。

在2018年4月召开的深入推
进长江经济带发展座谈会上习近平总书记还指出：“我讲过‘长江病了’，而且病得还不轻。

治好‘长江病’，要科学运用中医整体观，追根溯源、诊断病因、找准病根、分类施策、系统治疗。

这要作为长江经济带共抓大保护、不搞大开发的先手棋。

”[2]因此，在推动长江经济带流域横向生态补偿发展时要从生态系统整体性和长江流域系统性着眼，习总书记在党的二十大也指出要“坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理”[5]，流域生态系统相较于其他山、林、草、沙等生态系统更具典型性，更应以“整体观”为要旨[6]，因为在该整体中的任何一个部分受到了过度开发都可能打破生态平衡，这不仅损害该部分的利益，还极大可能损害整个人类命运共同体的整体利益和长远利益。

其次，长江经济带流域生态文明建设需贯彻协同性理念。

环境立法的初衷是由国家来担起保护环境的重任，国家通过行政监管的方式来为人民群众提供优质的环境公共产品。

随着经济的发展和时代的变迁，单靠国家之力已无法解决形势严峻的生态环境问题，而应纳入公众的广泛参与和多元共治。

长江经济带流域更应摆脱传统的发展方式，这不仅仅是沿江各政府的责任，也是全社会应共同努力为之奋斗的事业，要积极调动各方力量，强化长江经济带流域上中下游的互动协作，上游地区不能仅从资金层面和技术层面入手，更要加强绿色产业的合作，要鼓励下游地区的人才向中上游地区补给。

在长江经济带流域横向生态补偿发展的新阶段，更得贯彻新发展理念，在提高国家治理体系和治理能力现代化的背景下，反思长江经济带流域横向生态补偿理论研究与实践过程的缺陷。

而长江经济带流域横向生态补偿推进过程中欠缺对整体观的把握，迫切需要在整体推进的基础上抓主要矛盾和从矛盾的主次方面对症下药[7]，措施更具针对性才能将长江经济带流域全域和局部相结合、渐进和突破相结合，以此实现整体推进和重点突破相统一。

塑造长江经济带流域横向生态补偿的整体观意识，再凝聚流域生态主体的整体合力，便能进一步促进长江经济带流域协调
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发展，提升长江经济带流域生态统筹治理能力。

经济发展和环境保护的矛盾一直是当今社会的焦点，在处理长江经济带流域横向生态补偿的问题上容易忽视流域经济社会发展以及生态文明建设之间的协同性。

生态环境发展问题是一个具有空间性的问题[6]，我们应全面考虑长江经济带流域的自然空间与社会空间，协同推进构建生态文明建设新高度。

完善的财政转移支付制度能够促进长江经济带流域的协调发展，以纵向转移与横向转移支付相结合的方式，不仅能够缓解中央财政收入的局限性，还能促进流域各地区协调发展。

2长江经济带流域横向生态补偿现状
2.1长江经济带流域横向生态补偿制度现状
流域横向生态补偿制度随着社会的发展而不断完善，涉及或针对长江经济带流域生态补偿的相关政策、制度安排也在陆续出台。

近年来，党中央、国务院和相关部委出台了一系列旨在促进生态补偿建设的政策（表1），说明国家对长江经济带流域横向生态补偿建设高度重视。

与此同时，为了促进各省长江流域横向生态补偿建设，各地方也出台了相关实施意见或方案。

表1长江经济带流域横向生态补偿主要制度文件（2016—2022年）
Table1Part of the system of horizontal ecological compensation in the Yangtze River Economic Zone basin documents
中央地方
时间
2022年
2021年
2018年
2022年
2022年
2022年
2021年
2019年
2017年
2016年
发布机构
国家发展和改革委员会、生态环境
部、水利部
财政部、生态环境部、水利部、国家林
业和草原局
财政部
江苏省委办公厅、省政府办公厅
四川省财政厅、生态环境厅、水利厅、
林业和草原局
浙江省财政厅、浙江省生态环境厅、
浙江省发展和改革委员会、
浙江省水利厅
上海市生态环境局、市财政局
江西省生态环境厅、省财政厅、省发
展改革委、省水利厅
湖南省人民政府办公厅
广东省人民政府办公厅
文件名称
《关于推动建立太湖流域生态保护补偿机制的指导意见》
《支持长江全流域建立横向生态保护补偿机制的实施方案》
《关于建立健全长江经济带生态补偿与保护长效机制的指导意见》
《关于深化生态保护补偿制度改革的实施意见》
《四川省流域横向生态保护补偿激励政策实施方案》
《关于深化省内流域横向生态保护补偿机制的实施意见》
《上海市流域横向生态补偿实施方案（试行）》
《江西省建立省内流域上下游横向生态保护补偿机制实施方案》
《湖南省人民政府办公厅关于健全生态保护补偿机制的实施意见》
《广东省人民政府办公厅关于健全生态保护补偿机制的实施意见》
第一个在省级层面探索建立生态补偿机制的是浙江省，浙江省于21世纪初开始探索生态补偿制度，并于2005年8月形成了《浙江省人民政府关于进一步完善生态补偿机制的若干意见》[8]，成为我国生态补偿制度建设的“先行者”。

浙江省从自下而上探索到自上而下推动，逐步形成上下相互配合的良性互动：从资金筹集渠道来看，浙江省逐步加大省级财政转移支付力度，发挥财政资金在生态补偿中的激励和引导作用，还探索了生态补偿的市场化运作机制；从实施范围来看，浙江省开展了从区内补偿到省际补偿的实践，还参加了全国首个跨省流域生态补偿机制试点。

浙江省通过建立生态补偿机制，促进经济增长方式加快转变，走出了一条经济生态化、生态经济化的可持续发展路子，其对生态补偿制度科学性和可操作性的重视为完善国家层面生态补偿制度和持续推进流域横向生态补偿实践提供了有益借鉴。

此外，江西省在2019年1月印发了《江西省建立省内流域上下游横向生态保护补偿机制实施方案》[9]，江苏省委办公厅、省政府办公厅于2022年
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4月印发了《关于深化生态保护补偿制度改革的实施意见》[10]等。

无论是中央还是地方政府，在制度层面上都在为流域水生态环境保护与治理问题蓄力。

从时间上看，2005年生态补偿首次被纳入“十一五”规划后进入了初步探索阶段。

2007年，国家环境保护总局出台了《关于进一步加强生态保护工作的意见》中指出研究流域上下游之间的生态补偿途径，此即流域横向生态补偿的开端。

2012年，随着全国首个跨省流域横向生态补偿试点实践于新安江探索后，进入了快速发展阶段，横向补偿也成了主要的研究内容。

2013年，党的十八届三中全会第一次提出“推动地区间建立横向生态补偿制度”。

2017年，各省陆续出台了流域横向生态补偿的实施方案，着眼于多元化补偿模式的探究，流域治理进入了拓展深化阶段。

从空间上看，流域横向生态补偿呈现出从局部到整体，从省内至跨省的特征[11]。

长江经济带流域的治理任务随着时间的迁移而呈现阶段性变化，因此，国家在政策层面也在不断更新演进，不断完善的顶层设计也为长江经济带流域横向生态补偿实践提供了良好的制度保障，有效促进了各地的实践探索。

2.2长江经济带流域横向生态补偿实践情况
随着长江经济带流域水生态保护开展以来，流域横向生态补偿也在长江经济带沿途进行了不同程度的实践（表2）。

表2长江经济带流域横向生态补偿主要实践情况
Table2Selected practices of horizontal ecological compensation in the Yangtze River Economic Belt basin
跨界情况跨省
跨市或跨区县序号
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
流域
新安江流域
赤水河流域
渌水流域
东江流域
酉水流域
滁河流域
湘江、资水、沅水、澧水、洞庭湖流
域的汨罗江和新墙河、珠江流域
的武水流域
龙溪河、璧南河等流域
沱江流域、岷江流域、嘉陵江流域
上海市市内流域
省份
安徽省、浙江省
云南省、贵州省、
四川省
江西省、湖南省
广东省、江西省
湖南省、重庆市
江苏省、安徽省
湖南省
重庆市
四川省
上海市
补偿模式
协议补偿
协议补偿
协议补偿
协议补偿
协议补偿
协议补偿
协议补偿
协议补偿
协议补偿
协议补偿
补偿主体
中央人民政府、
安徽省、浙江省
云南省、贵州省、
四川省
江西省、湖南省
中央人民政府、
广东省、江西省
湖南省、重庆市
江苏省、安徽省
湖南省
重庆市
四川省
上海市
补偿方式
资金补偿、
政策补偿
资金补偿
资金补偿
资金补偿
资金补偿
资金补偿
资金补偿
资金补偿
资金补偿
资金补偿
考核指标
水质
水质
水质
水质
水质
水质
水质
水质
水质
水质
通过对主要实践情况的分析不难发现各省市的横向生态补偿文件中都明确提出了改善流域水质为主，以“成本共担、效益共享、合作共治”为原则。

但部分省市的横向生态补偿规模仍然较小，跨省尤其是跨多省的大规模实践较少。

目前，长江经济带流域横向生态补偿的实践中仅有赤水河流域跨了云、贵、川三个省份，其他试点实践中仅跨了两省。

赤水河流域相较于其他流域跨省规模较大，但也是以支流为主。

另外，长江干流沿岸跨界省份之间，除四川省、重庆市在探索干流横向生态补偿外，其他省份还未大规模开展实质性的横向生态补偿，这也是目前长江经济带横向生态补偿进展最为迟缓的地方。

实践案例中，无论是跨省的流域还是跨市或跨区县的流域，补偿主体也均为中央政府或者各级人民政府，几乎没有社会主体参与补偿。

此外，在补偿实践过程中，补偿方式也以资金补偿居多，其他补偿方式也寥寥无几。

综上分析，流域横向生态补偿在长
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江经济带流域正在有序进行，并且在一定程度上也取得了不错的成绩，但单一的补偿主体、方式以及考核指标还是阻碍了整个流域治理的进程。

3长江经济带流域横向生态补偿的困境
3.1流域横向生态补偿具体内容单一
目前长江经济带流域横向生态补偿的实践可以为我国流域横向生态补偿提供一些很好的经验，但也存在一些问题。

首先，长江经济带流域横向生态补偿过程中，补偿的对象主要是水质达标，并未纳入其他考核因素，比如生态系统或者生物多样性等，补偿对象单一；补偿的主体也是中央人民政府或者地方各级政府，长江经济带流域生态发展过程中的利益相关者众多，不应只局限于政府部门，补偿主体单一。

其次，长江经济带流域横向生态补偿是以国家和地方财政转移支付或者专项资金为主要基金来源。

以政府补偿为主的流域横向生态补偿仍是我国当前的主要方式，这是一种治标不治本的办法，因为这样的方式不能使上游地区的财力支撑问题得到根本解决，政府补偿是一种“输血型”补偿，市场化的补偿是一种“造血型”补偿，恰好我国就处在依赖输入缺乏制造的过于单一的模式中。

上游地区除了政府给予补贴外，缺乏其他稳定经济来源支撑，市场化的补偿机制缺失，不能充分展现生态产品的市场价值。

结合目前流域生态补偿投入，虽然中央投入生态领域的财政资金在逐年递增，但面对生态补偿实际需求时宛如瘦童羸马。

就单一的政府补偿资金对上游地区来说杯水车薪，起不到雪中送炭的作用，这样的现实对调动上游地区保护生态欠缺说服力，也无法达成上下游相互协助、共享效益的良性互动。

此外，在我国的经济发展过程中，财政转移支付是解决和协调各地方之间发展不平衡的重要手段之一，然而我国主要采取的是由上级到下级比如中央到地方的纵向财政转移支付方式，过于单一的财政支付方式无论是在地域范围抑或是财力额度上都具有明显的不足，这就需要建立横向财政转移支付制度来中和纵向转移支付的缺陷与不足。

3.2缺乏统一的生态产品价值核算体系
首先，自然资源资产产权不明晰导致生态产品价值核算标准不统一。

我国对自然资源资产产权制度的构建也相当重视，这可以从我国出台的《生态文明体制改革总体方案》中看出，该改革方案明确地将自然资源资产产权制度作为第一项制度[12]。

对自然资源资产产权规定明确，主体责任清晰，所有人及使用人之间权利义务关系明确才能促进自然资源资产产权制度的建立。

然而，在当前环境下，流域横向生态补偿政策比较细碎，这难以高效推进流域横向生态补偿的实施，也难以在大规模跨省范围内展开实践，究其根源仍是自然资源产权制度建设滞后所导致。

没有一个明确清晰的制度规定会造成生态补偿实践中产生生态产品归属模糊不清的情况出现，产品归属问题势必会影响其市场化的交易。

这会阻碍我们建立和完善流域横向生态补偿制度体系的前进步伐，不仅削弱对生态流域保护的积极性，同时也降低了生态补偿的效率。

我国在自然资源资产产权制度研究领域中尚未形成统一的框架，自然资源资产产权的界定与空间确权亟待进一步拓展[12]。

其次，综合监督系统不完善。

长江经济带流域实践过程中各部门的监测数据没有及时互通互享，因无法及时对数据进行分享和沟通，致使各部门无法掌握一个综合的、齐全的与整个流域治理过程中对自然资源开发利用以及生态保护修复相关的资料，欠缺完整性的资料便导致科学合理的核算标准迟迟未予以明确，此外，定期评价和考核体系的不完善等也导致了长江经济带流域大规模实践难以推进。

当前各地签订的补偿协议和执行的补偿方案，配套的生态资源核算标准不够完善，没有发挥流域横向生态补偿的真正作用。

由于各区域利益关系不尽合理[13]导致部分地区存在重形式轻内容现象，少数地区的横向流域生态补偿政策没能很好地结合流域实际，是完成任务式补偿；多数补偿方案欠缺生态补偿过程监督和补偿效果评估体系，存在重执行轻结果现象。

一个高效的跨区域流域横向生态补偿离不开一个完善的综合监督系统，重视长江经济带流域横向生态补偿的各项监测数据，才能系统科学地评价流
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域治理方案，并根据实际情况适时调整。

3.3社会参与渠道不畅阻碍其长效推进
虽然在流域治理上国家拨付了一笔不菲的资金进行补偿，但仅凭国家及各级政府的力量，面对形势严峻的水生态环境问题时还是会面临资金不足的问题，上游水生态产品价值没有得到合理的补偿，便会挫败上游保护流域生态环境的积极性，从而影响流域治理的持续性；再加之产业补偿流形式，上下游在签订协议时虽提出了共建园区、产业转移、对口协作等多形式的补偿，但付诸行动的寥寥无几，即使有正在推进的项目，也存在难以继续的困境；除了上述的补偿方式难以推进以外，人才补偿的推进也受到了不小的阻碍，上游地区多为经济不发达的地区，在发展优势和发展平台上缺乏吸引力[14]。

长江经济带流域横向生态补偿中跨区域补偿的公众参与究其本质可以理解为是流域下游公众对流域上游所提供的环境生态产品的消费行为[15]，当然，这种行为是一个会受到年龄、经济水平、社会资本以及生态认知等诸多因素影响的复杂行为。

然而流域中上游地区大多是落后的偏远农村地区，经济发展水平的落后使得他们对先进教育理念匮乏，他们并不真正明白何谓生态补偿，他们只是粗浅地认为环境保护区为了保护环境而做出了贡献，政府给予他们相应的补偿[16]。

尤其是经济不发达的落后贫困山区，通常也位于流域的上游地区，当地的居民思想十分顽固，拒绝接受新兴事物和新兴理念，对流域生态补偿更是不知所以然，他们更无法明确自己的行为会对生态环境保护做出何种贡献，以及这种贡献会产生何种价值。

政府对生态补偿其实就是对他们这种经济贫困地区的一种扶助，因此，当地居民环保积极性并不高。

3.4流域横向生态补偿协调机制不健全
长江经济带流域横向补偿过程中需要建立流域协调治理，在进行流域治理过程中树立“一盘棋”理念尤为重要，统筹协调不足的重要原因之一便是该理念的缺失或者是认识不到位[14]。

首先，由于流域上下游地区在协商过程中势必优先考虑本地区的利益，在利益驱使下存在分歧且难以达成一致目标，这便导致了行政辖区之间很难寻求到共识平衡点；其次，个别地方盲目追求经济发展的“漂亮数据”，并未彻底理解“绿水青山就是金山银山”的绿色发展理念，或者个别地方在“开发问题”上显得过于保守，导致上游地区在环境保护问题上内生动力不足，这两种相反的态度也导致了在发展和保护的矛盾中很难寻求到平衡点。

不可否认的是环境问题管理职责主要是由政府来承担，长江经济带流域管理呈“集权化”特征，这就导致了原本涉及众多利益主体共同参与的过程因实践中仍以行政推动为主，其中牵涉的各种利益便难以统筹兼顾。

由于国家行政管理部门以及各地方政府会与垄断行业企业通过“强势”的手段来争取自身利益最大化的现象仍然存在，致使弱势群体利益受到侵害。

因此，在处理调度频率和强度最高流域之一的长江流域问题上，政府不仅要处理好政府内部的关系，还要回应社会需求，把握好政府与社会的关系。

政府内部关系影响长江经济带流域治理的整体效果，回应社会需求能够将治理工作锦上添花，从而形成高效的流域利益协调机制。

4完善长江经济带流域横向生态补偿的优化路径
4.1明确流域横向生态补偿的具体内容
4.1.1明确补偿主体
在当前的实践中我们不难发现政府仍然是我国流域横向生态补偿的主导者，并且在支付方式上，也是以流域所经的省级政府或者国家财政以纵向支付方式转移支付。

这种纵向式的“输血式”补偿主体应向横向的“造血式”补偿主体转换，利用市场机制调节生态保护中各参与主体的利益关系[17]，以更好地促进生态产品价值实现。

在流域横向生态补偿立法时，不仅要以公共物品理论和外部性理论为基础，将政府、流域周边的居民、企事业单位及其他社会组织同时纳入法律关系的主体，以区域水资源使用量为依据，若区域实际水资源量超过可用水资源总量便可判断其过度使用了水资源，应当被界定为流域生态补偿的主体，
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