金融风险网格化管理：理论基础、框架建设及实践运用

金融风险网格化管理：理论基础、框架建设及实践运用
作者：
来源：《金融发展研究》2020年第02期
摘要：防范和化解风险对于维护金融稳定意义重大。

本文借助网格化管理的思路，在微观层面上探索抓早抓小、实现监测全覆盖的有效路径，建立了金融风险网格化管理框架，将各部门金融监管权“行使”中的协同和信息技术、网格力量等“手段”的合力融入其中。

本文论述了该框架的理论基础，借助系统分析法，阐释了将“网格化”思路引入金融风险监测的必要性，从理论条件、客观条件和主观条件三个方面分析了当前开展金融风险网格化管理的可行性，在此基础上，详细介绍了山东省金融风险网格化管理框架建设情况和其辖内两种网格化管理试点模式，进而指出金融风险网格化管理是一种可操作性强的风险监测方式，且具有推广借鉴意义。

最后，对下一步构建“平台+网格”矩阵式管理体系提出建设性意见。

关键词：金融风险;网格化管理;矩阵式管理;框架建设;风险监测
中图分类号：F832 文献标识码：B 文章编号：1674-2265（2020）02-0047-08
DOI：10.19647/ki.37-1462/f.2020.02.006
一、问题的提出
全球经济危机余波未平，国际形势更趋复杂，不确定因素增多，贸易保护主义抬头，外部输入性风险上升;国内经济周期性、结构性矛盾叠加出现，经济金融稳定运行的基础尚不牢固，资产价格的波动、金融市场过度创新、杠杆工具过度运用和信息不对称，加深了金融风险的广泛性、隐蔽性、累积性、传染性和负外部性（叶康为，2017）。

内外部因素共同作用推动
金融风险系数螺旋式上升，金融体系不稳定性增加（陶玲和朱迎，2016）。

各类风险因素交织传染，增加了金融监管的难度，防范化解风险任务艰巨。

党中央、国务院高度重视防范化解金融风险工作。

2017年，全国金融工作会议提出设立“国务院金融稳定发展委员会”，党的十九大报告更是将“防范化解重大风险”作为三大攻坚战之首。

国务院金融委成立至今，多次提出“强化综合监管，突出功能监管和行为监管”。

中国人民银行2016年建立了“宏观审慎评估体系”，2019年确立了货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架。

在监管政策方面，更加突出行为监管，提出建立纵向到底、横向到边的“金融监管网”。

在学术研究方面，黄益平等（2018）、赵一林（2018）、刘莉等（2019）、俞佳佳（2019）等学者提出了建立风险预警指标体系、降低高杠杆率、防范“道德风险”、构建合理的监管框架等举措。

综上，金融管理部门多措并举开展了内容广泛的监管实践，专家学者也围绕如何防范化解风险、加强监管做了较多研究。

但是，由于这些举措多集中在宏观层面，还留有一定的政策落地空间。

当前，严峻的金融风险形势、防范化解金融风险的政治任务和人民银行金融稳定履职转型要求各级金融管理部门应从微观层面探索抓早抓小、实现监测全覆盖的有效路径，而网格化管理为我们提供了思路。

本文借鉴系统分析方法，研究金融风险网格化管理框架并总结形成山东实践经验，在此基础上，绘制了“平台+网格”矩阵式管理体系的履职工作蓝图。

二、理论综述
（一）概念起源：网格的产生
“网格”概念最早在西方出现，主要应用于城市规划尤其是电力输送领域（杨安等，2019），后被用于计算机领域。

“网格”是把整个因特网整合成一台超级计算机，实现计算资源、存储资源、数据资源、信息资源、知识资源、专家资源的全面共享和集中整合。

“计算机网格”与“电力网格”形神相似，一方面，纵横交错，都具有开放性、拓扑分布性的特点;另一方面，线路闭合，也体现出集合性、兼容性、通用性的优势（刘旭健，2017）。

“网格”的上述特性使网格化管理广泛运用于信息搜集领域，即通过建立发散的若干网格，在网格内部建立信息的搜集、汇总和传送机制，推动网格间信息的交流，最终实现虚拟网格环境下的高性能资源共享和协同，消除资源孤岛和信息烟囱。

（二）内涵丰富：社会综合治理网格化在全国推广
随着科技在社会中应用范围的扩大，信息技术领域的“网格”被赋予了更多新的含义。

伴随着经济社会的发展，社会治理程度日益复杂，各种矛盾问题不断出现。

社会区域广阔，治理内容繁多，各类问题交错，同时又要求社会治理精细化（李长富，2016），而网格化管理模式恰好能满足上述需要。

通过划分网格和明确责任，树立综合治理和源头治理并重的理念，对每一网格内的相关事项实施动态、全方位管理，有助于提高社會综合治理水平（陈苑婷，2019）。

2013年，党的十八届三中全会指出要推行社会治理网格化管理，根据属地管理、地理布局、现状管理等原则，将管辖区域划分成若干网格，在每个网格配备熟悉本单元情况的网格员，通过信息的动态搜集、上报、处理、反馈，对每一网格实施动态、全方位管理（黄兴生和王银河，2019）。

当前，网格化管理思路贯穿于城市管理和乡村治理中，广泛运用于党建、信访、社会保障、公共服务、工会等领域。

（三）外延扩展：网格化管理在金融领域的运用
金融作为现代经济的核心，是经济管理和社会治理的重要方面，因此，金融网格化管理是社会综合治理网格化的应有之义（赖秀福，2015）。

随着金融科技的发展，金融创新日新月异，各类金融业务产生了大量数据（叶怡琛和童晓飞，2019），分散于各类机构、个人手中，为从非结构化数据占据绝大多数的海量数据中提炼、展示和获取有效信息，多省市借助网格化管理工具开展了有益尝试：山东省济南市率先建立公司类信用债风险监测预警网格化体系;四川省成都市探索普惠金融服务网格化;湖北省十堰市试点金融消保网格化监管模式;浙江省丽水市推进地方金融监管网格化等。

这些尝试针对传统金融手段不足提出了“网格化”应对策略，拓宽了网格化管理在金融领域的运用空间和未来发展空间。

据现有文献可知，从信息“网格”到社会综合治理网格化，再到金融网格化管理，“网格”概念和网格化理念得到广泛运用，但金融风险网格化管理却鲜有涉及。

同时，我们也要看到，现有文献和实践为开展金融风险网格化管理提供了理论基础和现实条件。

此外，系统性分析方法是一种沿着逻辑推理的途径，通过设计分析和综合考察，解决社会系统的复杂性问题的模式，该方法适用于社会科学、人力资源、综合自动化等领域（王大辉，2001）。

金融风险网格化管理也属于此类问题，可使用该方法进行研究，且目前，开展金融风险网格化管理的条件也已成熟。

鉴于此，本文考察建立金融稳定网格化管理框架的必要性、可行性，在此基础上，给出了操作性强的设计方案，并以两个案例为支撑，分析其运作模式和效果，最后，就“平台+网格”矩阵式管理体系作深入分析思考。

三、金融风险网格化管理的框架建设：山东实践
（一）必要性分析：开展金融风险网格化管理是新时代防范化解金融风险的需要
1. 以“网格化”思维打好防范化解金融风险攻坚战。

防范化解金融风险，事关经济发展全局。

党中央、国务院和人民银行总行都要求做实做细做好金融稳定工作，守住不发生系统性风险的底线，做到“守土有责、守土尽责”。

山东省2019年政府工作报告指出，要在最早时间，从最低层级，用相对最小成本，争取综合效益最佳。

按照上级部门要求，人民银行济南分行也有针对性地谋划了“1+4”重点工作攻坚行动，力争利用三年时间，坚决打好防范化解重大金融風险攻坚战。

防范化解金融风险是一项政治任务，而开展金融风险网格化管理是完成任务的有效方式，通过构建网格化管理体系，将现有的人力资源分区域排兵布阵，精准传达指令到各网
格节点，网格员只需精细高效地落实属于自己的“责任田”，并及时将履职信息层层上报，供决策层充分参考，以实现从事中、事后“救火式监管”向事前“预警式监测”的转变。

2. 以“网格化”监测助推金融稳定履职体系健全完善。

人民银行维护金融稳定的手段包括预防性制度安排和应对性政策工具，前者是事前的管理措施，后者是事后处置风险与危机的方式（苑治亭等，2013）。

2003年，人民银行开始履行维护金融稳定职能，主要致力于历史遗留问题处置，牵头及配合处置了72家高风险银行业和证券业金融机构（谢庆健，2004）。

2004年，人民银行济南分行单独设立金融稳定部门以来，配合山东省政府成功处置了证券风险和非法集资案件。

在典型事件驱动下，2007—2008年，人民银行济南分行建立了覆盖辖区全部银行业机构的动态监测体系，维护金融稳定职能由事后处置转向早期介入。

2008年金融危机后，伴随着金融业快速发展，金融创新导致风险形态日渐复杂，为此，人民银行济南分行靠前监管，建立了重大事项报告制度，尝试开展风险压力测试。

2010年，山东省辖内两家法人银行机构先后发生重大案件，人民银行济南分行探索开展金融机构稳健性现场评估，由非现场早期介入转向现场介入。

由上可知，人民银行历史职能的转变，呈现出监测工作贴近金融机构、贴近风险一线的趋势特点，而建立网格化枢纽，通过搜集整理微观信息，把风险监测关口移到了风险发生地，以实现零距离、零延迟监测风险，正是顺应了这一趋势。

3. 将“网格化”思路应用于金融风险处置场景。

目前，国内外经济金融形势复杂多变，金融创新层出不穷，山东省各类金融风险也相继出现。

人民银行济南分行积极稳妥推进区域金融风险化解，有效遏制了风险蔓延扩散。

同时也应看到，山东省金融风险呈现出点多面广的特点，尽早捕捉到风险信息意义重大。

一方面，若不能较早地识别、预警和监测金融风险，会导致风险快速蔓延，如：J市发生涉及多家银行和企业的特大伪造金融票证案，由于发现风险不及时，造成重大的经济损失;L市某银行因虚假谣言引起500多储户集中取款事件，未在第一时间向当地人民银行报告，风险迅速蔓延，产生了负面影响。

另一方面，金融风险不仅存在于经济较发达的地市一级，也存在于县城、乡镇驻地和城乡接合部，如：D市某县地下钱庄案、J市某县非法集资案、B市某县电信诈骗案等，这些地区交通不便、信息闭塞，监管资源不足，都使风险较易发生。

针对上述情况，防范化解风险的关键在于做到风险的早识别、早预警。

建立网格化管理体系，可以发挥网格员人数多、分布广、专业性强的优势，及时捕捉获取风险信息，分条线追踪风险传递的过程，是有效的工作模式。

4. 发挥“网格化”管理优势，有效监测引致型金融风险。

当前，引致风险的增加提高了经济金融欠发达地区开展金融风险网格化管理的必要性。

发达地区资金相对饱和，社会公众金融维权意识较高，而欠发达地区投资渠道相对匮乏，社会公众资金出口较为有限，公众金融维权意识不足，在某些区域和领域出现了新型金融风险由发达地区向欠发达地区溢出的趋势。

例如：有的新型金融机构不具备金融牌照，出资人或社会关系多有外地背景，机构所在地常隐于写字楼内，店面名称不体现“金融”字眼，承诺社会公众较高的收益回报率，吸收资金然后向外地转移，形成金融隐患。

对于这些新型金融风险的监测，网格化管理无疑是更为有效的监管方式。

（二）可行性分析：当前开展金融风险网格化管理条件成熟
1. 理论条件：风险监测全覆盖的要求为开展网格化管理提供了契机。

金融稳定包括宏微观审慎管理和机构管理。

人民银行过去的履职重点是宏观调控，银行监管部门则集中在微观审慎监管和机构管理（耿欣，2013）。

2008年金融危机的教训和巴塞尔协议Ⅲ告诉我们，以往的监管存在两方面不足：一是宏微观审慎管理协调性不足造成了监管缺位、空位和不到位;二是发现、识别风险不及时，加之金融风险具有传染性和破坏性，从而易形成“蝴蝶效应”（范小云等，2012）。

同时，党中央、国务院和人民银行总行也提出了“强化金融监管的专业性、统一性、穿透性”的要求。

理论需求和现实要求为我们指明了工作方向，人民银行济南分行创推金融风险网格化管理来弥补监管不足：通过将山东省辖区划分为若干风险监测网格，不重不漏，以实现风险监测的全覆盖;通过让金融机构选派网格员对各责任网格实时监测，延伸风险排查的触角，以提高风险监测的及时性。

2. 客观条件：社会综合治理网格化和金融科技为金融风险网格化管理提供了经验借鉴和技术支持。

网格理论诞生于信息科技，从其中衍生出的网格化管理理念在大气污染、公共行政、市场监管等社会综合治理各方面得到了广泛应用，且收效明显（王淑燕，2017）。

2013年以来，从金融宣传到金融服务、信贷支持，直至地方金融监管，金融网格化的应用也越来越普遍。

而金融风险网格化管理，是网格内涵的继续丰富和社会综合治理网格化外延的再次延伸，是以具有地理标识的区域为基础、结合金融风险管理需要建立的一整套工作模式。

社会综合治理网格化为金融风险网格化管理所涉及的如何划分网格和选派网格员，如何建立信息报送、考核测评、奖惩约束等内容提供了借鉴经验。

此外，大数据、云计算、GPS等信息科技的发展，也为金融风险网格化系统的开发和使用提供了技术支持。

三、金融風险网格化管理的框架建设：山东实践
（一）必要性分析：开展金融风险网格化管理是新时代防范化解金融风险的需要
1. 以“网格化”思维打好防范化解金融风险攻坚战。

防范化解金融风险，事关经济发展全局。

党中央、国务院和人民银行总行都要求做实做细做好金融稳定工作，守住不发生系统性风险的底线，做到“守土有责、守土尽责”。

山东省2019年政府工作报告指出，要在最早时间，从最低层级，用相对最小成本，争取综合效益最佳。

按照上级部门要求，人民银行济南分行也有针对性地谋划了“1+4”重点工作攻坚行动，力争利用三年时间，坚决打好防范化解重大金融风险攻坚战。

防范化解金融风险是一项政治任务，而开展金融风险网格化管理是完成任务的有效方式，通过构建网格化管理体系，将现有的人力资源分区域排兵布阵，精准传达指令到各网格节点，网格员只需精细高效地落实属于自己的“责任田”，并及时将履职信息层层上报，供决策层充分参考，以实现从事中、事后“救火式监管”向事前“预警式监测”的转变。

2. 以“网格化”监测助推金融稳定履职体系健全完善。

人民银行维护金融稳定的手段包括预防性制度安排和应对性政策工具，前者是事前的管理措施，后者是事后处置风险与危机的方式
（苑治亭等，2013）。

2003年，人民银行开始履行维护金融稳定职能，主要致力于历史遗留问题处置，牵头及配合处置了72家高风险银行业和证券业金融机构（谢庆健，2004）。

2004年，人民银行济南分行单独设立金融稳定部门以来，配合山东省政府成功处置了证券风险和非法集资案件。

在典型事件驱动下，2007—2008年，人民银行济南分行建立了覆盖辖区全部银行业机构的动态监测体系，维护金融稳定职能由事后处置转向早期介入。

2008年金融危机后，伴随着金融业快速发展，金融创新导致风险形态日渐复杂，为此，人民银行济南分行靠前监管，建立了重大事项报告制度，尝试开展风险压力测试。

2010年，山东省辖内两家法人银行机构先后发生重大案件，人民银行济南分行探索开展金融机构稳健性现场评估，由非现场早期介入转向现场介入。

由上可知，人民银行历史职能的转变，呈现出监测工作贴近金融机构、贴近风险一线的趋势特点，而建立网格化枢纽，通过搜集整理微观信息，把风险监测关口移到了风险发生地，以实现零距离、零延迟监测风险，正是顺应了这一趋势。

3. 将“网格化”思路应用于金融风险处置场景。

目前，国内外经济金融形势复杂多变，金融创新层出不穷，山东省各类金融风险也相继出现。

人民银行济南分行积极稳妥推进区域金融风险化解，有效遏制了风险蔓延扩散。

同时也应看到，山东省金融风险呈现出点多面广的特点，尽早捕捉到风险信息意义重大。

一方面，若不能较早地识别、预警和监测金融风险，会导致风险快速蔓延，如：J市发生涉及多家银行和企业的特大伪造金融票证案，由于发现风险不及时，造成重大的经济损失;L市某银行因虚假谣言引起500多储户集中取款事件，未在第一时间向当地人民银行报告，风险迅速蔓延，产生了负面影响。

另一方面，金融风险不仅存在于经济较发达的地市一级，也存在于县城、乡镇驻地和城乡接合部，如：D市某县地下钱庄案、J市某县非法集资案、B市某县电信诈骗案等，这些地区交通不便、信息闭塞，监管资源不足，都使风险较易发生。

针对上述情况，防范化解风险的关键在于做到风险的早识别、早预警。

建立网格化管理体系，可以发挥网格员人数多、分布广、专业性强的优势，及时捕捉获取风险信息，分条线追踪风险传递的过程，是有效的工作模式。

4. 发挥“网格化”管理优势，有效监测引致型金融风险。

当前，引致风险的增加提高了经济金融欠发达地区开展金融风险网格化管理的必要性。

发达地区资金相对饱和，社会公众金融维权意识较高，而欠发达地区投资渠道相对匮乏，社会公众资金出口较为有限，公众金融维权意识不足，在某些区域和领域出现了新型金融风险由发达地区向欠发达地区溢出的趋势。

例如：有的新型金融机构不具备金融牌照，出资人或社会关系多有外地背景，机构所在地常隐于写字楼内，店面名称不体现“金融”字眼，承诺社会公众较高的收益回报率，吸收资金然后向外地转移，形成金融隐患。

对于这些新型金融风险的监测，网格化管理无疑是更为有效的监管方式。

（二）可行性分析：当前开展金融风险网格化管理条件成熟
1. 理论条件：风险监测全覆盖的要求为开展网格化管理提供了契机。

金融稳定包括宏微观审慎管理和机构管理。

人民银行过去的履职重点是宏观调控，银行监管部门则集中在微观审慎监管和机构管理（耿欣，2013）。

2008年金融危机的教训和巴塞尔协议Ⅲ告诉我们，以往的
监管存在两方面不足：一是宏微观审慎管理协调性不足造成了监管缺位、空位和不到位;二是发现、识别风险不及时，加之金融风险具有传染性和破坏性，从而易形成“蝴蝶效应”（范小云等，2012）。

同时，党中央、国务院和人民银行总行也提出了“强化金融监管的专业性、统一性、穿透性”的要求。

理论需求和现实要求为我们指明了工作方向，人民银行济南分行创推金融风险网格化管理来弥补监管不足：通过将山东省辖区划分为若干风险监测网格，不重不漏，以实现风险监测的全覆盖;通过让金融机构选派网格员对各责任网格实时监测，延伸风险排查的触角，以提高风险监测的及时性。

2. 客观条件：社会综合治理网格化和金融科技为金融风险网格化管理提供了经验借鉴和技术支持。

网格理论诞生于信息科技，从其中衍生出的网格化管理理念在大气污染、公共行政、市场监管等社会综合治理各方面得到了广泛应用，且收效明显（王淑燕，2017）。

2013年以来，从金融宣传到金融服务、信贷支持，直至地方金融监管，金融网格化的应用也越来越普遍。

而金融风险网格化管理，是网格内涵的继续丰富和社会综合治理网格化外延的再次延伸，是以具有地理标识的区域为基础、结合金融风险管理需要建立的一整套工作模式。

社会综合治理网格化为金融风险网格化管理所涉及的如何划分网格和选派网格员，如何建立信息报送、考核测评、奖惩约束等内容提供了借鉴经验。

此外，大数据、云计算、GPS等信息科技的发展，也为金融风险网格化系统的开发和使用提供了技术支持。

三、金融风险网格化管理的框架建设：山东实践
（一）必要性分析：开展金融风险网格化管理是新时代防范化解金融风险的需要
1. 以“网格化”思维打好防范化解金融风险攻坚战。

防范化解金融风险，事关经济发展全局。

党中央、国务院和人民银行总行都要求做实做细做好金融稳定工作，守住不发生系統性风险的底线，做到“守土有责、守土尽责”。

山东省2019年政府工作报告指出，要在最早时间，从最低层级，用相对最小成本，争取综合效益最佳。

按照上级部门要求，人民银行济南分行也有针对性地谋划了“1+4”重点工作攻坚行动，力争利用三年时间，坚决打好防范化解重大金融风险攻坚战。

防范化解金融风险是一项政治任务，而开展金融风险网格化管理是完成任务的有效方式，通过构建网格化管理体系，将现有的人力资源分区域排兵布阵，精准传达指令到各网格节点，网格员只需精细高效地落实属于自己的“责任田”，并及时将履职信息层层上报，供决策层充分参考，以实现从事中、事后“救火式监管”向事前“预警式监测”的转变。

2. 以“网格化”监测助推金融稳定履职体系健全完善。

人民银行维护金融稳定的手段包括预防性制度安排和应对性政策工具，前者是事前的管理措施，后者是事后处置风险与危机的方式（苑治亭等，2013）。

2003年，人民银行开始履行维护金融稳定职能，主要致力于历史遗留问题处置，牵头及配合处置了72家高风险银行业和证券业金融机构（谢庆健，2004）。

2004年，人民银行济南分行单独设立金融稳定部门以来，配合山东省政府成功处置了证券风险和非法集资案件。

在典型事件驱动下，2007—2008年，人民银行济南分行建立了覆盖辖区全部银行业机构的动态监测体系，维护金融稳定职能由事后处置转向早期介入。

2008年金融危机。