行政案例分析.doc

《行政案例分析》
第一讲导论
导论这一讲主要讲以下几个问题：一、行政案例的概念、特征、类型和功能；二、行政案例的教学与分析；三、行政案例的编写。

本讲重点是第一个问题。

一、行政案例的概述
案例通俗一点讲就是例子，具体的事例，就是对生活中某个真实事件的特定情景的客观描述。

我们教材上给案例下的定义是：基于特定的目的，对某项具体的、实际的、具有典型意义的社会事件所作出的客观而准确的描述。

（p2）不同的专业、不同的领域有都有案例，比如我们熟知的医学案例、法学案例或者军事案例、管理案例。

医学上经常碰到一些疑难杂症或特殊病例，这时医院就要做成案例，供研究之用或后人借鉴。

又如．老师在上法律课时，总是会穿插大量的案例来说明、解释相关的法律条文和法学理论，为学生提供一个具体、直观生动的实例，这样能收到很好的教学效果。

而古今中外的军事典籍和战争实例，更是为人们总结战争的经验教训和军事教学提供了很好的素材，像人们耳熟能详的“滑铁卢战役”、“田忌赛马”、“赤壁之战”等正反两方面的战争案例，军事学家总是奉之为案例精品。

管理案例是借鉴医学和法学的案例分析用于工商管理活动和教学的案例。

（一）行政案例的概念和特征
行政案例是案例的一种，顾名思义是行政领域的案例。

因此，行政案例我们可以这样来定义：基于教学或研究的需要，以不同的媒介形式存在的，对具有典型意义的某项具体的、真实的公共行政事件的客观而准确的记叙。

（p2-4）
从这个定义我们可以看出行政案例有以下几个特征：
1、公共性——是关于公共行政事件的案例，因此具有公共性，也就是它是关于公共权力运作、涉及到公共利益方面的事件记述。

2、目的性——基于教学和研究需要，具体来说就是加强对行政理论知识的理解、提高分析行政管理的能力以及寻找解决问题的途径。

3、真实性——必须是真实发生的事件，不是虚构的，但可以改换或隐藏具体的人名、地点等。

4、客观性——不需带主观评价，只要客观记述就行了。

5、完整性——信息尽可能的全面完整。

6、开放性——多视角、多层次的看问题，没有唯一的答案。

7、可读性——富有启发，生动鲜明有吸引力。

一般一个行政案例由以下几个部分构成：事件的情节、问题陈述、行动者及其角色（主体）、背景与限制条件、解决问题的过程与方法、备选方案及评估。

但我们教材主张一种开放式的案例教学，因此在编写案例的时候没有解决问题的过程和被选方案及评估。

（二）行政案例的类型
分类一个最重要的问题是选定标准，按什么来划分。

这个标准确定好了，类也就分出来了。

比如我们可以进行很简单的划分：从其级别来划分可以分为高层的、中层的和基层的，根据功能的角度可以分为：描述性的、解释性的和评价性的。

我们看看外国人是怎么分的。

美国著名的案例研究专家罗伯持·英(Roben“Yin)提出来的。

他把行政案例分成两大类，组合成六种。

首先，他根据案例本身复杂性程度将行政案例分为中个型案例和多重型案例两大类别。

所谓单个型案例，是指情节铰为简单，只涉及一件事情，只有一条主线的案例；而多重型案
例正好相反，它往往情节复杂，由多个相对独立的事件或情节组成，也就是说，它本身包含着多个行政案例。

其次，他根据行政案例自身的性质将案例分为三种类型：第一种是探索性案例，它旨在界定行政实践中的问题和假设，确定预期的解决办法是否可行；第二种是描述性案例，即在相关的背景下，对某一行政现象或行政实践活动作全面描述的案例；第三种是解释性案例，这种案例注重从因果关系的角度来解释是何种原因导致了某种结果，或者某个行政事件的发展将会导致什么样的结果。

它比较注意去发现行政实践中存在的问题，进而解决这类问题。

这样组合起来就有6种：单个探索性的、单个描述性的、单个解释性的、多重探索性的、多重描述性的和多重解释性的。

（三）行政案例的功能
1、提供实践知识；
2、为案例使用者提供集思广益的机会；
3、有助于提供学生的分析能力；
4、有助于加强对理论知识的理解和运用；
5、培养学生对行政管理工作的适应性和敏锐性；
6、利于拓宽行政在职人员的视野，提高他们的素质；
7、加强政界和学界的沟通。

二、行政案例的教学与分析
行政案例是管理案例的一种。

行政案例分析法，就是运用一定的方法和技巧，通过直接或间接的途径，以结构简洁紧凑的书面形式，把一个个真实的行政活动情景描述出来，供教学或研究之用，从而提高学员分析问题和解决问题的能力。

行政案例分析法首先诞生于美国的哈佛大学，后来不断得到完善与发展。

在中国，行政案例分析法是个“舶来”概念．人们对它的了解还不全面和深入，因为中国的行政学只是在20世纪80年代初才得以恢复重建，而行政案例分析法被引进行政管理学课堂更是80年代中后期的事情。

（一）案例分析教学中的教师角色（p19-20）
行政案例分析教学与以前灌输式的教学最大的不同是强调学生的独立与自治，鼓励学生自学和互学。

教师的主要作用是引导。

1、教练员——根据不同的案例要求选择不同的讨论方式
（1）分析——目的是调动学生的积极性，锻炼学生的思维分析能力和口头表达能力。

（2）辩论——让学生扮演不同的角色，寻求解决问题的办法。

2、导演——组织、引导和控制学生的课题讨论，课堂保证讨论气氛活跃、和谐、有序
3、教师切忌扮演演讲者、讨论者和仲裁者
（二）案例分析教学中的学生职责（p21-22）
学生是案例教学中的主体，其主要职责是：
1、做好课前准备
2、积极参与课堂讨论
3、耐心听取其他同学的发言
4、认真听取教师的总结
5、撰写案例分析报告
（三）案例分析的基本步骤（p14-19）
案例分析一般采取以下步骤：
1、案例阅读与准备——结合案例的类型，进行思考和分析，学会在限定的时间内抓住实质
性有用的信息。

2、讨论准备——选择好分析的视角和准备讨论的内容（包括查阅相关的资料、得出的结论和看法、理清讲解的思路和逻辑）
3、参加讨论，口头发言
4、总结，撰写案例分析报告
分析报告要规范，一般要包括标题、正文（论点、论据和论证）和图表附录等（有些有）。

文字不要太长一般不超过3000字。

报告要简洁、客观（一般以第三人称写）、有理有据。

报告的写法一般有两种方式：开门见山和夹叙夹议，前者用的较多。

案例报告的撰写是一个训练和摸索的过程。

(四)案例分析的基本要求（p23-25）
1、案例要典型
2、案例分析与讨论要围绕主题和材料展开
3、要善于将案例分析上升到理论高度
4、分析和讨论的过程要提倡争鸣
5、适度把握理论和实践的关系，避免走极端
三、行政案例的编写
我们学习这么课程，不仅要知道怎么样来分析行政案例，还要学会怎样来编写行政案例。

这部分内容我们就学习编写行政案例的程序和要求。

（一）行政案例编写的程序
1、分析材料，拟定编写提纲
2、组织编写
3、修改润色
（二）行政案例编写的要求
总体来说一个优秀的案例要让学员、教员、编写者、调研单位满意。

具体来说要满足以下几个要求：1、目标要明确2、选材要适当3、构思要巧妙
4、描述要客观真实
5、写作要讲究技巧，比如一般用第三者、过去式的口吻来写案例。

（三）案例的格式
1、标题
2、说明（目的和适用性、掩饰的信息，及其他版权等相关说明）
3、正文
4、附录（表格、法律法规、图片等）
5、思考题
第二讲加快改善行政环境治理的案例分析
1、本讲以案例分析来探讨我国地方政府行政环境的改善与治理。

主要组织学生讨论分析教材上的案例1（p29-34）和案例2（p32-34）。

我国现在目前的行政环境一个重要的特点是官员要进行政绩考核，而政绩考核又以经济为主。

这种环境对地方政府作为造成了很恶劣的影响，本讲通过案例分析来探讨如何改善和治理目前的行政环境。

2、另外，稍微补充一点行政环境方面的基本理论知识；
行政环境——行政系统赖以存在的和发展的外部条件的总和。

本章主要涉及到行政环境的组成包括经济、政治、文化、社会（人口、民族和历史传统等）、自然等各个方面。

行政环境与行政系统的互动问题、行政系统内部的上下级的协调问题、我国现阶段行政环境的总特征等理论方面的内容。

本讲主要是围绕行政环境这个大主题而转开。

根据教材中案例的安排，本讲的主要内容有以下两个问题：一、行政环境的基本知识二、结合行政环境的基本理论分析教材中的案例1和案例2。

第二个问题是本讲的重点内容。

一、行政环境的概述
行政环境问题是行政生态理论的重要内容，是应用生态学的理论和方法研究行政管理学提出的新课题。

我们首先从生态学的观点来分析行政环境的特点和作用。

生态学形成于19世纪末和20世纪初。

20世纪50年代后，由于人口剧增、环境污染、食物短缺、能源紧张和资源破坏等环境危机的加深，唤起人们对生态环境问题的普遍关注和高度重视。

拯救环境的强烈呼声促进生态学的更大发展。

行政生态学正是在这一背景下兴起和发展的。

1947年，美国学者约翰·高斯发表《政府生态学》一文，提出了行政生态问题。

1957年和1961年，利格斯·弗雷德分别发表了《比较公共行政模式》及在此基础上写成的《公共行政生态学》，其后又连续发表了相关论著。

在这些论著中，他把行政现象和行政行为与行政的社会背景、文化背景、意识形态背景等联系起来考察，并从行政的经济环境方面将行政管理区分为三种模式：(1)融合型即农业社会的行政模式；(2)棱柱型即过渡社会的行政模式；(3)衍射型即工业社会的行政模式。

利格斯的论著确立了行政生态学的基本思想，开创了行政管理学研究的一个新途径，被认为是行政生态学的代表作。

此后，行政环境研究就受到行政学界和行政活动家越来越广泛的关注。

从20世纪80年代开始，我国行政学界也以极高热情研究这一问题，并结合我国实际出版了一批有影响的论著。

(一)行政环境的基本含义
行政环境是行政系统赖以存在和发展的外部条件的总和。

这些条件有物质的、精神的；有有形的、无形的；有自然界的、社会的。

（解释举例）行政环境是行政系统存在和发展不可或缺的条件。

行政环境与经济、政治、文化、人口、民族和历史传统、国际环境密切相关。

经济环境起决定作用。

经济基础对政治上层建筑的制约作用，行政管理制度属政治上层建筑。

作为社会的总代表，它具有凌驾于社会之上的权力，但不能脱离经济基础而起作用，不能不受以经济基础为核心的经济环境的支配和制约。

主要表现是：(1)经济环境决定行政系统的产生和存在；
(2)经济环境决定行政系统的性质、目的和历史使命；(3)经济环境决定行政系统的变化和发展方向等。

政治环境主要是指作用于行政系统的国家政治制度，如政权性质和组织形式、阶级关系、政党制度、立法、司法、军队、监狱等等。

行政系统是政治系统的组成部分，是国家意志的执行者，因而政治环境对行政系统的影响最直接。

尤其以政权性质、政党制度、立法制度为甚。

文化环境主要包括文化教育、意识形态、道德、国民心理、宗教等，人口、民族和历史传统均会对行政系统产生重要影响。

（二）行政管理与行政环境相互作用的基本内容
行政管理和行政环境之间虽也有自然形态的物质、能量和信息的交流，但主要地表现为行政环境的需要和行政管理对这种需要的满足。

像生命系统和环境系统发生作用一样，行政环境的存在和发展，必然地和经常地向行政系统提出不同形式的需要，构成行政系统的资源输入。

行政系统经过加工改造后，输出决策、计划、法规措施等行政产品．以满足行政环境的需要。

行政环境和行政系统之间的相互作用就围绕着需要提出和需要满足以及二者的循环往复而展开的。

行政环境的需要是确定行政管理基本任务的客观依据。

行政管理的公共性决定了它主要是满足那些关涉到全民的、重大的、国家权力机关授权解决的那些需要，如水电、突发重大自然灾害、环境保护等。

（三）我国现阶段行政环境的主要特点
1、和平与发展——时代的两大主题
（1）自20世纪80年代末苏联解体后，世界格局由两极抗衡向多极化方向发展，军事对峙逐步让位于经济、政治、军事、科技等国家综合实力的竞争；在处理国际问题上，和平对话比之军事对抗有更强的呼声，那么行政系统主要是以服务社会发展为目标，也侧重于以和平的方式处理国际事务。

（2）全球化、市场化的发展趋势也使得行政系统的职能服务于经济社会发展，比如加强经济合作、贸易交流，创造投资环境等等。

2、我国还处在社会主义初级阶段
社会主义初级阶段，主要是指：我国已进入社会主义社会，是社会主义社会的国家；我国是发展中国家，处在社会主义的初级阶段，即不发达的阶段。

我国的社会主义建设，必须从我国的国情出发，走中国特色社会主义道路。

”在我国，从事行政管理实践和学科建设必须立足于这一基本国情，也必将受制于我们的国情，比如我们的服务型政府建设还在探索之中，我们还无法享受到高效、透明的公共服务等等。

二、结合行政环境的基本理论分析教材中的案例1和案例2
（一）阅读案例，抓住基本的信息点（案例1，p29-34）和案例2，p32-34）
提示：案例事件：地方行政系统在当前行政环境下做出的不良行为选择。

案例1中主要讲的是平贫困县的县政府搞些面子工程、修豪华的政府大楼、广场、修高尔夫球场、买高级轿车等浪费公共财政行为。

案例2主要是讲地方政府虚报GDP数字，导致地方的GDP统计和中央无法耦合的情况。

这是实际上是地方政府虚报政府政绩的情况。

（二）结合教材上的问题学生自主讨论
补充提示：1、地方政府如此行为的原因？2、当前的地方行政环境主要受到那些因素影响？如何改善或纠正？3、如果你是地方政府的领导人或决策者，在当前的行政环境下你会这样做吗？讲讲做或不做的原因。

答案提示：这两个案例典型地体现了在当前的形式和国情下，在以经济发展为首要目的和以经济发展为主要政绩考核的行政环境下的地方政府扭曲的行为选择。

要纠正这种行为，必须从改善大的行政环境入手，首先要重构对地方政府的考核指标，不能仅以经济发展为指标。

我们当前的行政环境也发生了变化，30年前我们提出以经济建设为中心，那个时候市场经济还没有建立和完善，政府继计划经济时代的传统承担了很多直接参与经济建设的职能，但是经过了30年的改革开放，我们的市场经济基本建立，政府现在的主要职能是为市场经济的发展保驾护航，而不是直接参与经济建设，那么政府的考核指标就不能再以经济绩效或者是直接的经济增长为主了，而是以为社会、企业和公众提供的服务质量为标准，比如为经济的发展创造良好的宏观环境，加快基础设施建设、完善法治、不再政企不分，与民争利、为公民提供良好的教育、医疗和社会保障等等。

其次，地方政府的政绩考核主体要多样化。

以前考核主体主要是上级政府，公民和社会等下层的基本没有多少参与和发言权、或者说的分量不够，在以公共服务质量为主要的考核指标必须引入公民和社会等考核主体，他们是公共服务的直接受众，有最切身的体会，也最有发言权。

而目前我们的公民和社会考评作用不大，所以出现了地方政府只唯上的面子工程、虚报政绩等行为。

再次，在以前的行政环境下行政人员形成了既定的行为模式，比如唯经济发展马首是瞻、对上不对下的思维定势等等，也要通过制度和法律来进行制止和纠正，以引导他们把行为的重点放到公共服务上来。

当然这主要是围绕行政环境分析这两个案例，主要是从行政环境的视角来切入，同学们也可以从其他的切入点来分析。

第三讲行政价值和目标、职能
本讲的案例分析主要是围绕行政价值、目标和职能而展开。

本讲将课本上的第三章和第四章结合起来讲，主要内容如下：一是行政价值和目标的基本内容；二是行政职能的基本理论；三是结合理论知识对第二章的案例2和3、第三章的案例2进行分析；
本讲的重点是第二、三部分，难点是第三部分的内容。

一、行政价值和行政目标
罗伯特·A·达尔在其著名论文《公共行政科学：三个问题》中指出：“公共行政学的研究
者不能避免对目的问题的考虑。

他们所应当避免的是在目的问题上的疏忽，即没有将构成其
学说基本成分的目的或价值阐明清楚。

如果目的和规范性的考虑始终能够得到清楚的表述，
公共行政科学将会得到真正的收获。

但是，如果拒绝承认公共行政研究应该建立在明确阐明
目的的基础之上，那就是想使官样文章的科学在合乎道德的目的的领域中长期存在下去。

”达尔在此指出了进行公共行政价值研究的必要性和迫切性，对于公共行政学科而言，没有明确公共行政价值，就难以进行准确学科定位和界定学科研究的范围；对于公共行政实践而言，没有明确公共行政价值，就难以进行准确的政府角色定位和有效的开展行政活动。

（一）行政价值
公共行政价值属于行政哲学的研究范畴，哲学领域对于价值的认识无疑对公共行政价值的界定具有重要的借鉴意义。

公共行政价值本质上也是一个关系范畴，公共行政价值是指公共行政机关的行政活动和行为，对人类社会的积极意义和有用性，反映了人们关于公共行政的希望和理想、信仰和依托。

公共行政价值结构由三大要素构成：公共行政价值主体，即人类社会；公共行政价值客体，即公共行政机关的行政活动和行政行为，其实质是行政权力的运用；公共行政价值关系，即行政活动和行政行为对社会需要的满足关系。

人类社会先后经历了农业社会、工业社会，一些发达国家已经步入了所谓的后工业社会。

相应的人类社会的行政治理模式已经实现了从统治行政到管理行政的转型，而公共管理的出现则意味着公共行政发展到了一个新的阶段(服务行政)。

农业社会的“统治行政”是以稳定的统治秩序为最高价值的，这种秩序是为了维护统治阶级的利益；工业社会的“管理行政”是以效率为最高价值的，效率是为了满足社会对于经济发展的需要；蕴生于后工业社会的“服务行政”是以为社会提供良好的公共服务和满足人们对于自由平等等人类全面发展的需要为价值追求的，它所关注的更多的是社会正义。

在“服务行政”的社会治理模式中，公共行政追求正义价值不是对于秩序价值和效率价值的否定，而是对于后两项价值的提升和超越。

从人类历史和人类社会治理模式的简要回顾中可以看出：秩序、效率、正义是公共行政的三大价值，其中秩序是公共行政的基础性价值，效率是公共行政的核心价值，正义是公共行政的终极价值。

1、秩序，按中国的传统解释，秩，常也，秩序，常度也，指人或事物所在的位置，含有整齐守规则之意。

秩序，按现代解释，乃人和事物存在和运转中具有一定一致性、连续性和确定性的结构、过程和模式等。

秩序包括社会秩序和非社会秩序两类：社会秩序是指人们交互作用的正常的结构、过程或变化模式，包括经济秩序、政治秩序、文化秩序、乃至生产秩序、工作秩序、教学秩序、科研秩序和生活秩序等等；非社会秩序是指事物的有序位置所在、正常的结构状态和变化模式。

公共行政追求的秩序价值，主要是指一种社会秩序。

“稳定是发展的前提和基础”就是从秩序的重要意义方面来讲的，没有稳定的社会秩序，人们自由、平等、发展的要求永远也难以实现，如哲学家博登海默所说“从最低限度来讲，人之幸福要求有足够的秩序以确保诸如粮食生产、住房以及孩子抚养等基本需要得到满足；而这一
要求只有在日常生活达到一定程度的安全、和平以及有序的基础上才能加以实现，而无法在持续动乱和冲突中予以实现。

”正是从这个意义上来讲，秩序是公共行政价值中的基础性价值，秩序价值是其它更高层次价值得以实现的前提和基础。

下面将要谈到的公共行政效率的价值目标，正义的价值目标都必须建立在秩序价值目标实现的基础之上。

2、“效率”指的是从一个给定的投入量中获得最大的产出，即以最小的资源消耗取得同样多的效果，或以同样的资源消耗取得最大的效果，也就是常说的“价值最大化”或“以价值最大化的方式配置和使用资源”。

行政效率是指公共组织和行政工作人员从事公共行政管理工作所投入的各种资源与所取得的成果和效益之间的比例关系。

行政效率就是政府效率，政府效率就是政府生产力，它是一种推动社会发展的综合生产力。

行政效率可分为三个层次：组织效率（高级决策层所表现的效率）、管理效率（中间管理层所表现的效率）和工作效率（基层工作人员所表现的效率）。

这三个层次的效率是相互影响、相互补充的，是不能单独存在的。

3、“正义”的英文对应词是“justice”，有的人译为“正义”，有的人译为“公正”。

实际上，在汉语中，“正义”与“公正”的含义是不完全相同的，前者侧重于道义，主要是与不义、邪恶相对立的；后者侧重于公平，主要是与不公、偏私相对立的。

因此，无论将英文词“justice”译为“正义”，还是译为“公正”都是不确切的，我们这里讲的“正义”则重于后一种含义即公平，也就是在一定社会范围内，通过对社会角色及其权利和义务的公平分配，使其中每一个人得其所应得。

只有在现代民主社会，才有真正意义上的正义，在专制社会，权力是为少数人谋取利益的，是不可能有社会正义的。

满足人们对于经济发展的需求，促使公共行政将“效率”作为核心目标，那么，满足人们对于正义这一更高层次的需求，则促使公共行政将“公平”作为追求的终极目标。

因为“正义”反映了人们对于自身全面发展的更高要求，即人们追求一个良好的、民主的、自由的、平等的社会状态，在现代民主社会，这种要求表现为人们需要行。