关于节约型城市规划的理性思考
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在过去的几十年里,我国一直走的是高投入、低产出的粗放型经济发展道路,造成严重的资源浪费、生态退化和环境污染等问题,这不仅是不可持续发展的,而且还完全背离了我国人均资源相对贫乏、生态系统比较脆弱的基本国情。
转变经济发展模式、建设节约型社会,是落实科学发展观的内在要求,是实现我国社会经济可持续发展的必然选择。
可以预见,节约型城市的规划建设及作为其重要途径的循环经济必将很快成为新的发展热点,而事先对节约型城市、循环经济的发展进行理性的思考,将有助于“建设节约型城市”的理念健康发展。
这就要求我们既要积极研究与节约型城市、循环经济息息相关的理论与方法,探寻节约型城市建设与城市规划的结合点,又要使城市规划的理念与实践尽快适应资源配置市场化的宏观背景,因为资源配置市场化是建设节约型城市的根本性的制度保障。
(1)防止循环经济的虚热
所谓循环经济就是在可持续发展的思想指导下,按照清洁生产的方式,对能源及其废弃物实行综合利用的生产活动形式。
与传统经济由“资源—产品—污染排放”所构成的物质单向流动方式不同,循环经济是按照自然生态系统的模式,以“减量化(Reduce)—再使用(Reuse)—再循环(Recycle)”,即所谓的“3R原则”,将经济活动组织成一个“资源—产品—再生资源”的物质反复循环流动的过程。
循环经济的特征是自然资源的低投入、高利用和废弃物的低排放,循环经济可以有效地避免传统经济模式下对资源的粗放式和一次性利用,以及由此造成的自然资源短缺、枯竭及灾难性的环境污染后果,从根本上消解长期以来环境与发展之间的冲突。
可以说,发展循环经济是建设资源节约型、环境友好型社会和实现可持续发展的重要途径② .
1.1 循环经济对城市规划的积极意义
由于循环经济在本质上是一种生态经济,是经济活动的生态化转向,因此,在循环经济理念指引下,生态城市、循环经济示范区、生态工业园等的规划建设必将成为今后的热点。
可以设想,传统的、以建设与发展为核心的规划理念,将可能被“生态优先、保护优先”等新理念取代;在规划指导思想上,从生产与消费领域推进发展模式的转变,从循环经济产业、城市基础设施、生态保障系统等多方面构建新型生态体系;在规划内容与手法上,将更加注重对自然生态、文化历史、弱势群体等的保护,进一步强化产业集聚、基础设施共享、污染物集中排放与处理,以及节能小区等课题的研究与落实。
同时也不难想象,大量的生态学理论与分析方法将被引进和运用,越来越多的城市会建立自己的生态数据库,“生态位势”“环境承载力”“生态足迹”“生态健康”“生态补偿”“生态功能分区”等理念将被广泛普及,并将对规划编制单位和规划管理部门的指导思想造成越来越大的影响,生态型规划的程序和内容也将逐渐规范化、系统化、定量化,规划的科学性与可操作性也将能得到实质性提高。
1.2 循环经济可能存在的虚热及所带来的负面影响
发展循环经济的目的是转变经济增长模式,但我国经济增长模式的转变一直举步维艰。
近年来,尽管政府一直在强调转变经济增长模式的重要性,甚至在计划经济时代,就有关于“外延式”和“内涵式”增长的讨论,但经济增长模式仍然是依赖高投入而非高效率的外延式扩张,导致中国的每一次经济加速都会很快面临资源瓶颈而不得不被迫调整战略。
新增长模式的难产及传统模式的根
深蒂固,有其深厚的制度基础。
传统经济增长模式的制度基础核心是政府主导资源的配置,政府及其代理人自身的激励机制决定了该模式追求的是规模和速度,而非利润和效益;在要素价格受到政府管制的背景下,土地和资金的虚假低成本也会使投资者形成过度投资和忽视效益的倾向。
具体而言,如果没有资源配置的市场化,在资源相对不足的中国,受到政府人为管制或干预的资源价格将总是低于正常的市场价格,而企业也将缺乏节约资源的压力和动力;并且由于经济要素价格被扭曲,市场机制中传递信息的价格不能恰当地反映资源与要素的稀缺程度,企业无法进行真实、正确的经济核算与决策。
因此,政府在资源配置市场化之前过于积极地人为推动循环经济发展,不仅不利于循环经济产业的健康发展,反而会造成更大的资源浪费,从而使整个国民经济和社会财富受损。
比如打着“发展循环经济”的旗号,搞一些并非高效节约的项目,或者规划建设大量有名无实的“循环经济示范区”“生态工业园区”等。
也就是说,就建设节约型社会与城市的共同目标而言,资源配置市场化毫无疑问地是发展循环经济的基础,它们是相辅相成的关系。
没有资源配置的市场化,循环经济就可能会沦为一种动听的口号;没有资源配置的市场化,不仅旧有的经济模式会导致浪费,发展循环经济同样也可能造成浪费甚至产生新的浪费。
只有在资源配置市场化条件下,循环经济才有可能成为企业的优化选择,节约资源才有可能成为生产者与消费者的共同愿望,建设节约型社会的目标才有可能实现。
1.3 城市规划如何防止循环经济的虚热
由上述的分析可知,在资源配置市场化之前人为地大力推动循环经济发展,或将循环经济主要被作为增加GDP、提升政绩而非建设节约型社会的手段,则必然使循环经济陷于有名无实或者“虚热”的状态,这将对循环经济及相关的规划建设产生诸多不良影响。
但这并非仅凭规划之力就能避免的,从某种意义上讲,循环经济无论以什么方式在我国兴起都将是一种必然,城市规划所能做的就是如何更快、更好地适应这种局面,并尽量吸收利用循环经济中正确和先进的东西,改良与剔除循环经济或附加其上的不实成分,只有这样,才能避免规划本身产生同样的虚热。
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具体来说,要使循环经济先进合理的核心内容落实、体现在城市规划上,就要在以循环经济理念为支撑的各种生态型城市规划中,准确而充分地研究掌握循环经济与城市规划的结合点,克服一般生态规划所面临的一些困境。
就笔者现在理解的范畴而言,笔者认为至少可以从以下三个方面进行努力。
首先是加强生态学理论的应用。
生态学与城市规划真正结合的时间较短,加上生态学理论本身不成熟,许多理论还处于形成的初期,一些重要概念尚在争论之中,也缺乏有操作意义的定量化参数,因此,它对城市规划的实际指导能力十分有限,而且多数仅停留在理念更新与指导思想转变等形而上学的层面。
这需要更多的规划人员对大量的规划实践进行总结、提炼,弥补生态学理论在城市规划应用中的缺陷。
其次是促进规划人员结构的合理化。
目前在生态型城市规划的从业人员构成中,学生态的人员与学城市规划的人员没有能够很好地合理配置,没能形成有机互补的局面,导致许多相关规划或多或少存在理论上或操作上的缺陷。
这也是造成生态学理论在城市规划中应用程度不高的重要原因之一。
当然,从另
一个角度来说,更新、完善城市规划高等教育体制,从本科生的课程设置及研究生的招生范围等方面进行改革,也许是解决此类问题的“治本”之策。
最后是增强循环经济理念的规划实效性。
不可否认,循环经济将对城市规划的理念与指导思想带来一些具有突破性的创新,但如果仅仅停留在抽象层面,而无法将循环经济在生态、资源循环利用等方面的理论与概念具体化、可度量化,尤其是不能有效地落实在用地、设施、交通等基础要素上,那就意味着没有找到循环经济与城市规划之间、产业与空间之间的有机结合点,循环经济对城市规划的实际效用将比其他生态学理论更加有限、更加空泛。
(2)适应资源配置市场化的趋势
2.1 资源行政配置是造成资源浪费的制度性根源
本节拟以与城市规划建设关系最为密切的土地为例,进一步论证资源行政配置是造成资源浪费的制度性根源。
处在从计划经济向市场经济过渡阶段的中国,在大多数经济要素通过产权明晰化纳入市场化轨道的背景下,对于基础性生产、生活资料和最重要的资源型经济要素之一的土地,却依然保留着产权不明晰的公有制特点,并且国家保持着对土地市场的严格限制和某种形式的垄断。
也就是说,土地基本上是由政府而不是由市场机制进行配置的。
一种颇为流行的观点认为土地公有制下的行政配置可以节约城市开发建设成本,并能加速我国的城市化。
这种观点其实是似是而非的。
首先,这种表面上的高效是建立在损害平等与公正的基础上的,并最终会反过来影响效率的进一步发挥。
其次,在地方财政增收与政绩最大化的动力下,以及在必须退出一般经济领域的压力下,政府有更强烈的在城市建设领域实现自我作用的欲望,因此,它就会有意无意地利用行政特权进行低价圈地来获取土地收益,导致土地供给价格的扭曲,造成房地产市场的虚假繁荣,同时也带来泡沫经济后的巨大浪费与效益损失。
再次,由于土地产权界定不明晰,政府拥有实际的资源控制权,一方面为达到某些政治目的,会以牺牲经济效益为代价;另一方面为追求个人或部门私利,会通过寻租、设租等手段导致租值消散。
最后,土地市场化配置尽管可增加一定的开发建设成本,但一方面真实有效的价格机制会促进社会资源的优化配置,并通过更有效率的土地利用来增加城市开发建设的收益,从而提高社会的总体经济绩效;另一方面由于破除了政府的垄断经营,政府集中决策风险将会降低,资源浪费的现象将能得到遏止,这些都有助于实现提高效率的目的。
从某种意义上讲,土地资源行政配置与市场配置对城市发展的影响,就如同集权制与议会制对社会发展的影响。
前者更容易做成事情,但也更容易做错事情,而且在缺乏有效产权保护与权力制约的条件下,由于盲目决策和重复建设等所造成的浪费和效率损失往往更大。
虽然中央三令五申,但各地的“形象工程”“政绩工程”仍是层出不穷,“豆腐渣工程”和“马路拉链”③等现象也比比皆是,各种名目的开发区、大学城、大广场、宽马路圈占了大量土地,资源的闲置与浪费令人触目惊心。
据统计,截至2004 年底,。