资金丰裕-社会建设与第三宏观调控

资金丰裕\社会建设与第三宏观调控
摘要：中国的经济领域已经进入资金丰裕期，而中国的社会建设领域依然严重投资不足。

传统的以抑制通货膨胀或抑制通货紧缩为主要目标的两类宏观调控，已经不能有效解决我国宏观经济和整个社会发展面临的新问题。

以破解经济与社会发展不协调为目标，通过政府较大规模发行社会公共事业基本建设长期国债，把丰裕的社会流动性资金引导到社会急需的公共投资领域，既可以加快我国社会公共事业发展，为经济领域创造有效需求，还可以实现社会闲置资金有效利用，为全社会开辟有实际价值的投资领域，起到凝固流动性的作用。

这种以调节社会公益性国债的发行总量、力度和结构为主要内容的宏观调控，可以称为第三宏观调控。

实行第三宏观调控，将对投资、金融、国债、财政、就业和社会发展各领域都提出一系列理论和政策创新要求。

关键词：资金丰裕期；社会建设；国债投资；流动性凝固
引子中国需要第三宏观调控
进入21世纪第二个10年，我国经济社会发展进入新阶段。

经济领域资金丰裕、流动性过剩的特征越来越明显，而与此形成鲜明对照的是，社会事业发展滞后，社会公共领域基本建设资金短缺的问题普遍存在，经济社会发展中不平衡、不协调、不可持续问题依然突出。

加快社会建设，促进社会发展，推进社会管理创新，成为实现经济社会科学发展的紧迫战略任务［1］。

这就需要我们转变传统发展思路，采取一种新的宏观调控措施，在继续加大各级财政对社会公共事业发展投入力度的同时，大胆地把经济领域的丰裕资金和过剩流动性，吸引一部分投向社会公共事业基本建设领域，开创我国加快社会公共事业发展的新途径。

提出这种新的宏观调控思路，目的在于把市场化、社会化形态存在的充裕流动性资金，通过国家和政府的积极作用，引导到社会公共事业发展领域，达到既能支持社会公共事业快速健康发展，又能遏制经济领域重复建设、过度投资，还能实现有效利用社会丰裕资金的多重目标，因而不同于传统的两类宏观调控手段。

迄今为止的宏观调控政策主要有两类，一种是以防止和消除通货膨胀为目标，另一种是以防止和消除通货紧缩为目标。

这两类宏观调控主要依据经济发展速度、物价总水平变化趋势、就业形势和货币流动性等经济总量性指标，通过财政政策、货币政策以及行政政策的综合运用，偏重于对经济发展情况进行总量调节，相比之下对于经济发展与社会发展之间的相互关系重视不够。

以防止和消除通货膨胀为目标的宏观调控可以叫做第一宏观调控，以防止和消除通货紧缩为目标的宏观调控可以叫做第二宏观调控。

这两类宏观调控的理论来源主要是西方经济学。

对于大多数社会事业以市场化发展为基础的西方国家来说，市场力量可以有效影响其社会发展领域。

但在我国，由于在计划经济时期形
成了相对独立于政府部门和市场竞争部门的社会公共事业体系，虽然改革开放30多年我国形成了社会主义市场经济体制，但社会公共事业的社会性质和地位总体上变化不大，可以视之为政府部门和市场之间的第三类社会组织，市场机制对这类社会公共事业发展的作用和影响不大。

多年来，面对社会流动性资金越来越丰裕，面对经济领域一轮又一轮的重复建设、产能过剩、投资过度和政府不断进行的宏观调控，我国社会公共事业领域几乎没有什么反应，与经济领域相比，投入不足、资金短缺、发展滞后的状态始终变化不明显。

如，我国教育领域长期投入不足，而社会上丰裕的流动性资金，却很难进入教育基本建设等领域，就是这个问题的典型写照［2］。

这些充分说明，对我国来说，只有两类传统的宏观调控，不可能有效解决新形势下宏观领域存在的经济与社会发展不协调问题。

如果把经济社会发展视为一个历史变化过程，无论是以治理通货膨胀为目标的宏观调控，还是以治理通货紧缩为目标的宏观调控，其实只是针对某一阶段宏观经济出现的不稳定现象而集中运用经济调控政策的工具，是一种非常态的经济调控。

随着我国市场经济体制的日臻成熟和政府经济政策运用日益微调化，我国经济发展中出现明显通货膨胀或通货紧缩的情况会逐步减少，宏观经济层面的问题将较多表现为社会发展与经济发展的不协调。

因此，以加快社会发展、推动社会建设、促进社会和谐、调节全社会总投资在经济与社会之间的均衡配置为目标的宏观调控，即第三宏观调控，就成为国家和政府应当重视并善于运用的、新的一类宏观调控。

第三宏观调控提出的背景和主要内容
新的、有价值的经济学说的产生，关键在于能够回答和解决现时代经济和社会发展中的突出问题。

第三宏观调控思想的提出，主要是为了解决我国经济社会长期发展不协调、全社会资金配置错位的问题。

在传统的宏观调控导致越来越严重的社会资金和经济产能闲置的情况下，我国迫切需要一种系统的新的宏观调控理论，引导政府和社会大胆地、理性地、有效地把丰裕的社会积累资金投入到社会公共事业发展领域中去。

第三宏观调控理论提出的背景主要有以下几个方面：
一是我国社会已经进入并将长期处于资金丰裕期。

改革开放以来，国民经济持续快速发展，人民群众收入水平不断提高，加上中华民族历来注重积累节约储蓄的传统文化，我国全社会积累的资金越来越丰裕。

近年来，城乡居民储蓄存款和金融机构存贷差快速增长，国家外汇储备不断增加，股票证券等资本市场、房地产市场、黄金市场和各类收藏品市场资金涌动，我国经济生活领域到处可见资金丰裕、流动性过剩现象。

截至2010年底，全国金融机构存款余额达到73.3万亿元，国家外汇储备达到28473亿美元［3］。

尤其值得重视的是，这种现象和趋势还仅仅是开始，随着我国经济社会继续快速稳定发展，随着国家和社会更加关注收入分配和居民收入水平提高，随着社会保障体系日益完善，以及国外热钱更多看好中国发展前景和谋利空间，我国社会资金丰裕和闲置必将更加突出地表现出来，怎样认识、利用、引导和管理资金流动性，已经成为我国宏观经济的紧迫课题。

二是我国经济和社会发展方面一条腿长、一条腿短的现象依然严重存在。

企业、地方政府、金融机构为谋求利益积极上经济建设项目，社会公共事业发展受体制约束只能依靠财政投入支持发展，金融资金和社会流动性资金一般不能进入社会公共事业领域，这种体制、机制和政策安排，导致我国经济领域长期以来不断出现重复建设、产能过剩和投资浪费，而社会公共事业领域相比之下则长期缺乏资金、发展缓慢、矛盾突出。

我们过去很少将这两方面的问题联系起来，往往就经济问题说经济问题，就社会问题说社会问题。

实际上这两个问题是一枚硬币的正反两面。

尤其应当清醒认识的是，在资金丰裕、流动性过剩这一大背景下，企业和各地都在谋求上大产业、大项目、大制造，加上国家政策导向又大力支持新兴战略性产业，目前我国经济领域许多方面正在出现新一轮投资冲动和投资过度，重复建设将会更加严重，仅靠一般性产业政策引导很难解决这一难题。

把丰裕资金引导到社会公共事业发展领域，用加快社会公共事业基本建设扩大有效投资、创造有效就业，已成为国家宏观政策的战略选择。

三是传统宏观调控理论和政策体系已经不能有效解决我国经济社会发展中存在的突出问题。

无论是以防止和消除通货膨胀为目标的宏观调控，还是以防止和消除通货紧缩为目标的宏观调控，着力点都是调控经济发展的总量和速度，都是考察和追求宏观经济总量均衡，基本上不涉及社会公共事业发展与经济发展的平衡和协调问题。

以当前正在进行的以防止和消除通货膨胀为目标的宏观调控为例，目前主要采用适度从紧的财政政策和货币政策，提高金融机构存款准备金率，提高金融机构存贷款利率，加大央行票据投放总量等等。

这些政策实施的结果，虽然总体上可以有效遏制经济发展的过快增长和物价上涨的幅度，但同时也限制和减缓了对社会公共事业发展的资金支持，并且造成了社会资金更大量地处于闲置状态。

而社会资金以金融机构存款准备金或存贷差形式在银库大量滞留，实际上对应的是社会物质生产能力的闲置和社会就业困难的加剧。

第五，通过发行社会公共事业基本建设长期国债，可以实现对丰裕流动性资金的有效凝固。

经济发展进入资金丰裕期之后，如何把丰裕资金引导好、利用好，成为国家宏观调控面临的重大课题。

我国多年来房地产业过热发展，房价过快上涨，调节政策效果不佳，从宏观经济角度看，正是丰裕流动性资金追逐利润、而政府对过剩流动性缺乏有效引导和利用的外在表现。

如果丰裕的社会流动性资金只能用于工商业发展项目，一方面可能因很快产生经济效益而进一步加剧流动性，另一方面可能因为加重重复建设、过度投资导致流动性资金的低效利用和闲置、浪费。

大量房屋空闲置，大量学校、医院太拥挤，就是这种现象的具体表现。

而采用发行社会公共事业基本建设长期国债的办法，把流动性资金转化为学校、医院、文化设施等社会公共基本建设项目的钢筋混凝土，较长期内又不会产生直接经济效益，实际上就相当于把部分流动性凝固起来。

近年来，我国社会出现严重的流动性过剩现象，从理论上看，就在于政府尚未系统地、自觉地、理性化地运用好有效凝固流动性的投资机制。

用长期国债和社会公共基本建设凝固流动性，比起提高金融机构准备金率等措施回收流动性、冻结流动性，显然是更为有效的引导、规制流动性举措。

有效与否的评价标准，在于前者着眼于流动性的积极利用。

第三宏观调控与公共金融创新
通过政府宏观调控和发行特种国债等办法，把金融等领域的丰裕资金引导到社会公共事业基本建设领域，这对中国金融业的发展无论是理论上还是实践上都是一种创新。

长期以来，金融机构通过面向社会吸收储蓄存款，再向工商企业投放贷款，发挥社会金融服务业功能。

由于存款需要向储户还本付息，加上金融机构有经营管理的成本，因此金融信贷投放必须选择那些在预期时间内有稳定利润回报的企业和投资项目。

但是这种运作模式运行时间长了也就形成了一种窠臼，金融信贷只准投向能够在较短时间里直接赚钱的工商业领域，而社会公共事业领域由于不能直接赚钱，所以这些领域无论多么缺钱，金融机构一般是不会过问、不会关注、不会向其投放信贷资金的。

第三宏观调控思路的提出，就是要通过政府的积极作为，打破上述传统金融观念的束缚。

第一，金融等社会流动性资金完全应该也完全有可能投向社会公共事业发展领域。

从微观上看，每一笔金融储蓄存款都是有明确目的性的。

金融学把储户存款时的未来用途准备称为“居民储蓄倾向”，金融机构多年来对居民储蓄倾向的调查表明，储户在存款时对未来资金用途的打算，主要有为孩子上学做准备、为住房条件改善做准备、为个人防病医病等健康保障做准备、为个人养老做准备、为子女结婚成家做准备，等等。

当然也有大量剩余资金是为求得安全和食利而存放银行的。

对这种居民储蓄倾向的分析表明，要实现人民群众的储蓄愿景，社会就必须形成一种投资机制，把储蓄存款引导一部分投向教育、医疗、养老和保障等等社会公共事业，也就是说，居民储蓄倾向这一形成全社会储蓄积累的微观基础，从一定程度上决定了全社会金融信贷的宏观投资方向［7］。

如果金融业只能把信贷投放到有可能赚钱直接获取利润的工商企业，则社会公共服务领域的巨大现实需求就不可能得到及时和有效的满足。

更重要的是，工商企业实际上根本不需要这么巨大的全社会资金积累，也根本没有能力担负起把全社会巨大资金积累盘活用好的责任。

最近十多年来，我国社会出现了运用市场经济思路谋划运作社会基础设施建设投资、适当运用金融等方面社会性资金修建高速铁路、高速公路和城市基础设施的成功范例，许多高等院校通过向银行贷款支持了大规模扩招，加速了我国高等教育大众化进程。

这些做法尽管目前在理论上还存在一定争议，但显著的建设成效已经充分表明，把巨大的金融储蓄积累用于基础设施和社会公共事业发展领域是完全可行的，当前面临的任务是总结提升这些丰富的实践经验，推进金融理论创新。

第二，传统金融模式和传统宏观调控已经使金融业越来越被动。

面对激增的储蓄存款，银行为了获利必然积极向外放贷，而金融资金又只准投向能够直接赚钱的领域，这就容易导致工商业的过度发展、过度投资和重复建设。

面对资金丰裕、流动性过剩和经济领域重复建设，政府按照传统宏观调控思路必然限制金融机构向外放贷。

这样博弈的结果是，金融机构存款准备金率越提越高，金融资金闲置越来越严重。

金融机构在大量存款滞留情况下，只能选择压低存款利率和提高贷款利率的办法保证经营利润。

而放到全社会来看，一方面社会流动性过剩推高物价上涨，另一方面银行为了保证利润只能控制存款利率缓慢上调，这就容易出现存款负利率现象。

而存款负利率对于稳定存款水平、稳定储户心态、稳定宏观经济都十分不利。

近年来，大量流动性资金在银行之外的房地产市场、资源市
场、黄金市场、股票市场、收藏品市场、甚至农副产品市场等兴风作浪，实际上是金融机构回笼、吸纳和规制资金能力弱化的表现。

这种现象长期存在下去，一方面将导致经济生活不稳定性加剧，另一方面将使越来越多的金融机构吸储困难，甚至经营难以为继。

第三，日益严重的流动性过剩和资金闲置呼唤发展公共金融。

所谓公共金融是相对于经济金融或工商业金融而言的，是指金融资金用于支持社会公共事业发展特别是用于支持社会公共事业基本建设的金融服务。

这种金融服务不同于银行直接向工商企业、向投资公司投放贷款，而是通过政府完善法律法规和政策体系，通过政府委托金融机构办理国债，或者金融机构用巨额储蓄存款购买国债、地方债，以及向社会公共事业单位提供基本建设贷款等等途径，把金融资金的一部分投向社会公共事业发展领域，这是第三宏观调控在金融领域的集中表现。

由于国债和地方政府债具有国家和政府公信力，加上国债利率比起一般储蓄存款利率要高得多，这就使国债手段既是国家调控国民经济和社会发展最重要的手段之一，又是金融机构丰裕资金实现有效投资的重要途径之一。

国债利率一般高于存款利率，低于贷款利率，只是期限稍长一些。

这就可以为社会流动性资金提供一个巨大的投资领域，也为金融机构提供一个巨大的发挥作用平台。

金融机构代理政府国债业务，把巨大金融资金和社会流动性资金的一部分引向社会公共事业发展领域，虽然国债利率低于工商业贷款利率，但由于规模巨大，运营管理成本较低，风险相对较小，金融机构仍然可以有丰厚回报和利润。

在我国进入资金丰裕期的新阶段，金融机构和国家金融管理部门应当抓住党和政府更加重视社会发展、社会建设和社会管理创新的历史机遇，努力把更多的丰裕资金引导到社会发展建设领域，创新国债金融运行机制，完善公共金融政策体系，开辟我国金融业发展新的增长点。

第三宏观调控与国家负债观念创新
用发行国债的办法把社会丰裕的流动性资金引导到公共服务基本建设领域，把全国的公立学校、公立医院、公立文化科研单位、公立社会保障单位等建设好，在促进社会发展、加快社会建设、推动社会和谐、实现经济与社会发展相协调的同时，国家的债务负担必然相应增加。

这就需要我们对国家负债问题形成新的认识，树立资金丰裕背景下全新的国家债务观。

第一，进入资金丰裕期我国政府和全社会必须破除小农经济、自然经济债务观的束缚。

我国千百年来是一个小农经济、自然经济为基础的国家。

在我国的传统文化中，历来不主张国家和政府负债，把国家负债视为“寅吃卯粮”并广泛批评，国家甚至长期崇尚“既无内债，又无外债”，一届政府是否给下一届政府留下债务或增加债务，是评价政府成效的重要标准。

改革开放以来，我国逐步接受市场经济债务观，国家发行国债规模不断加大，到2010年末，国债余额6.75万亿元，大体上占GDP17%左右，国债在国民经济和社会发展中发挥了积极作用［8］。

但是总体上看，我国政府对于资金丰裕阶段怎样充分利用国债作为宏观调控手段仍然重视不够，对于通过发行国债加快社会公共事业发展尚未形成自觉的理性认识。

认为发行国债主要是用于弥补财政赤字，只要经济增长、财政增收，就没有必要增发国债，甚至应当尽可能逐年减少国债余额，从思想观念上仍然是认为国
债应当越少越好。

实际上，当着一个国家的经济社会发展到一定阶段，社会公共事业和基础设施建设跟不上经济发展，不能适应经济社会发展和人民群众需要，而社会上非财政性资金又十分丰裕且不能有效利用时，国家就应当大胆地、积极地通过发行国债引导这些流动性资金用于社会公共事业发展和基础设施建设。

美国、日本以及欧洲一些国家的国债负担率目前都比较高，国债在这些国家的现代化进程中发挥了重大作用。

我国虽然不一定要达到他们的国债负担程度，但是一个国家要走上现代化，大胆发行国债支持社会公共基本建设和基础设施建设的路子是共同的。

第二，资金丰裕期财政有责任把全社会流动性资金引导好、利用好、规制好。

在经济发展水平较低、社会积累财富规模较小的发展阶段，财政主要追求自身收支平衡，社会流动性资金主要靠市场导向。

当前我国经济进入资金丰裕期，社会流动性资金规模越来越大，怎样把全社会丰裕资金利用好、引导好、规制好，避免对经济社会发展产生副作用，避免社会积累的资金大量闲置和浪费，已经成为政府和财政共同面临的紧迫课题。

面对如此大规模的流动性资金，也只有国家财政持续、稳定、长久发挥引导、调节和规制作用，才能实现其有效投资和科学利用。

如果财政仅仅追求自身收支平衡，已经远远不能适应新形势下公共财政应当担当的职能。

这就要求财政密切关注社会流动性状态，关注社会资金运动规律，研究社会事业发展存在的短缺领域，探讨把社会丰裕资金引导到社会公共领域的努力方向和投资机制，形成一整套通过发行公共事业基本建设国债、地方债等途径支持社会公共事业发展的公共财政新格局。

第三，发行国债支持社会公共事业发展是“国家花钱的艺术”。

财政部门作为国家理财机构和职能部门，怎样把国家财富管理好、利用好，把整个国家的钱花好，需要有战略思维，也要有高超艺术。

在我国传统的财政观念中，政府负债总是与困难、萧条、日子过不去、财政出现赤字等紧密联系在一起的。

因此，多年来我们理解的国家财政负债，多是一种被动的、被迫的、无奈的举措。

我国理论界关于财政与国债关系的研究，关于国债与地方债关系的研究，关于国债发行、管理、使用的研究等，更多是从财政收支平衡的角度，从我国与国际比较中保证财政安全和防范国债风险的角度，从作为财政收支调节和补充的一种机制来认识国债，因而对财政、国债与社会公共事业发展的关系重视不够。

现在，我国经济社会发展进入新阶段，如何走以人为本、科学发展之路，如何加快社会建设，推进社会和谐，如何把握好资金丰裕新特征，把全社会积累的财富利用好，成为财政在新的历史条件下的重大课题。

加强第三宏观调控，就是要通过积极主动发行社会公共事业基本建设国债，支持教育、医疗、科技、文化等社会领域加快发展，破解社会发展难题，快速提高国民素质，把社会流动性资金引导到社会最需要、最有价值、最有远见的投资领域。

这种负债从表面上、形式上看是负债，换一个角度又不是负债，是国家把已经积累急待有效利用的民族资本盘活，是国家和政府遵循市场经济规律用好国民财富，将其转化为社会有效投资的战略举措，是对经济社会发展不协调问题的有效应对，因而这是一种“国家花钱的艺术”。

第三宏观调控与扩大就业思路创新
通过发行国债支持社会公共事业基本建设，可以大量增加社会公共就业岗。