黄牛根、梁才凤与中山市自然资源局其他行政管理一案行政二审判决书

黄牛根、梁才凤与中山市自然资源局其他行政管理一案行政
二审判决书
【案由】行政行政行为种类行政复议
【审理法院】广东省中山市中级人民法院
【审理法院】广东省中山市中级人民法院
【审结日期】2020.06.05
【案件字号】(2020)粤20行终460号
【审理程序】二审
【审理法官】刘满星高琳王昕
【审理法官】刘满星高琳王昕
【文书类型】判决书
【当事人】黄牛根;梁才凤;中山市自然资源局
【当事人】黄牛根梁才凤中山市自然资源局
【当事人-个人】黄牛根梁才凤
【当事人-公司】中山市自然资源局
【代理律师/律所】范顺辉广东执正律师事务所;赵继明广东保信律师事务所
【代理律师/律所】范顺辉广东执正律师事务所赵继明广东保信律师事务所
【代理律师】范顺辉赵继明
【代理律所】广东执正律师事务所广东保信律师事务所
【法院级别】中级人民法院
【字号名称】行终字
【原告】黄牛根;梁才凤
【被告】中山市自然资源局
【本院观点】本案为不服举报答复案件，黄牛根、梁才凤作为涉案土地的承包经营户，对市自然资源局就涉案土地违法用地情况的举报答复行为具有直接利害关系，可以作为本案原告提起本案诉讼。

【权责关键词】行政处罚合法违法行政赔偿证明改判撤销原判
【指导案例标记】0
【指导案例排序】0
【本院查明】本院查明，原审判决查明事实基本清楚，本院予以确认，但有所遗漏，本院另外补充查明。

本院另查明，黄牛根、梁才凤家庭户承包经营的2.075亩土地为水田，用于种植水稻，土地所有权人为中山市港口镇穗农社区第六经济合作社，黄牛根、梁才凤家庭户已经取得该土地的承包经营权证。

黄牛根、梁才凤主张该土地原一直用于种植水稻，后因他人违法用地，现土地状况为有一部分为野生香蕉、一部分为镇政府因拆迁从他处移栽而来的树木、一部分堆放垃圾。

市自然资源局确认涉案土地未征收为国有，仍属于农村集体土地，土地现状是有部分树木和香蕉，具体用地情况不清楚。

【本院认为】本院认为，本案为不服举报答复案件，黄牛根、梁才凤作为涉案土地的承包经营户，对市自然资源局就涉案土地违法用地情况的举报答复行为具有直接利害关系，可以作为本案原告提起本案诉讼。

结合本院（2015）中中法行终字第48号行政赔偿判决和（2016）粤20行终161号行政裁定所认定的事实，可以推定中山市港口镇人民政府对包括黄牛根、梁才凤承包经营土地2.075亩在内的沙墩围137.5882亩实施了填土行为，且该填土行为已被确认为违法。

另外，从土地承包经营权证、黄牛根、梁才凤关于涉案土地原用途、土地现状等情况，可以认定涉案土地上存在违法用地、破坏原有用地性质的情况。

根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，国家对土地实行用途管制制度，对于耕地实行特别保
护，严禁耕地转为非耕地。

黄牛根、梁才凤就其承包的耕地（水田）用途改变情况向市自然资源局举报要求进行查处，市自然资源局以仍为种植用途、未发现非农建设为由告知不予立案，显然不当。

本院对此予以撤销。

市自然资源局应当就黄牛根、梁才凤的违法用地举报重新调查处理并作出答复。

综上所述，上诉人黄牛根、梁才凤的上诉意见理据充分，本院对其上诉请求予以支持。

原审判决认定事实不清，适用法律不当，处理错误，应当予以撤销。

依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
【裁判结果】一、撤销广东省中山市第一人民法院（2019）粤2071行初1866号行政判决；
二、撤销中山市自然资源局作出的中山自然资公告[2019]1160号《关于反映港口镇西街社区穗农第六经济社有关土地问题的告知书》，中山市自然资源局应于六十日内就黄牛根、梁才凤的涉案土地违法用地举报重新作出处理决定。

一、二审案件受理费各50元，均由中山市自然资源局负担。

本判决为终审判决。

【更新时间】2022-08-24 22:39:16
【一审法院查明】原审法院查明，2019年7月15日，黄牛根、梁才凤向市自然资源局提交了《违法用地行为举报书》，称其是中山市港口镇西街社区穗农第六经济合作社的成员，其在该经济合作社享有2.075亩承包地，且领取了土地承包经营权证，自2009年起，被举报人中山市港口镇人民政府不断在涉案土地上填土，令涉案土地无法耕种，遂申请：1.对中山市港口镇人民政府在黄牛根、梁才凤承包经营的2.075亩耕地(详见卫星图①～④：
①113.404863、22.605104，②113.404908、22.605429，③113.405258、22.605371，
④113.405227、22.605062闭合范围土地)上填土的行为作出处理决定；2.责令中山市港口镇人民政府将涉案土地恢复原状；3.责令中山市港口镇人民政府将涉案土地退还黄牛根、梁才凤耕种；4.将处理结果书面通知黄牛根、梁才凤。

黄牛根、梁才凤提交了土地四至范围卫星图、土地承包经营权证。

其中，土地承包经营权证载明承包方姓名为黄牛根，土地面积为2.075亩。

随后，市自然资源局展开调查，收集了（2015）中一法行初字第436号行政裁定书，并于2019年8月7日前往现场进行勘察拍照。

照片反映案涉土地上种植了植物，未有非
农建筑物。

2019年9月5日，市自然资源局向黄牛根、梁才凤作出中山自然资公告[2019]1160号《关于反映港口镇西街社区穗农第六经济社有关土地问题的告知书》，告知二人反映的土地的现状为种植用途，未发现非农建设的事实，黄牛根、梁才凤反映的事项不符合《国土资源行政处罚办法》第十二条规定的立案条件，遂不予立案。

黄牛根、梁才凤不服，诉至原审法院，请求判令：1.撤销市自然资源局出具的中山自然资公告[2019]1160号《关于反映港口镇西街社区穗农第六经济社有关土地问题的告知书》；2.责令市自然资源局在一定期限内就梁才凤提交的[2019]715号《违法用地行为举报书》所举报事项重新作出处理决定。

原审法院另查明，2015年5月25日，广东省中山市中级人民法院作出（2015）中中法行终字第48号行政赔偿判决，查明中山市港口镇人民政府答辩中称，该政府签订了《西街社区穗农片第六经济社现金征地承诺书》，征收了该集体经济组织位于沙墩围的137.5882亩土地，其中包括了林好的0.415亩承包地，该院认为涉案土地已被征收，遂判决确认中山市港口镇人民政府在林好承包的0.415亩耕地实施的填土行为违法；驳回林好的其他诉讼请求。

随后，黄牛根因认为中山市港口镇人民政府在其承包的2.075亩耕地上进行填土的行为违法，遂向广东省中山市第一人民法院提起行政诉讼，要求确认上述填土行为违法。

2016年3月31日，广东省中山市第一人民法院作出（2015）中一法行初字第436号行政裁定，查明中山市港口镇人民政府陈述沙墩围被征收的土地共有137.5882亩，具体填土面积没有数据，没有完全填完，不清楚有无在黄牛根的土地上填土，后该院认为沙墩围共被征收的137.5882亩土地既包括黄牛根承包的2.075亩土地，也包括林好承包的0.415亩土地，而（2015）中中法行终字第48号行政赔偿判决书中指向的中山市港口镇人民政府实施填土的行政行为与黄牛根起诉的行政行为系同一行政行为，遂裁定驳回黄牛根的起诉。

黄牛根不服，提起上诉。

广东省中山市中级人民法院于2016年5月24日作出（2016）粤20行终161号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。

原审法院再查明，黄牛根、梁才凤于庭后提交了土地现状照片，照片反映讼争土地上有植物，且没有非农建筑物。

【一审法院认为】原审法院认为，根据（2015）中中法行终字第48号行政赔偿判决书和
（2016）粤20行终161号行政裁定书，可知包括黄牛根承包的2.075亩土地在内的
137.5882亩土地现已被征收。

结合市自然资源局于2019年8月7日到现场拍摄的照片以及黄牛根、梁才凤于庭后提交的土地现状照片，均反映了讼争土地上种植了植物，未有非农建筑物。

因此，市自然资源局于2019年9月5日作出中山自然资公告[2019]1160号《关于反映港口镇西街社区穗农第六经济社有关土地问题的告知书》，告知黄牛根、梁才凤所反映的土地现状为种植用途，未发现非农建设的事实，遂对黄牛根、梁才凤的举报事项不予立案，并无不当。

综上所述，对黄牛根、梁才凤要求撤销市自然资源局出具的中山自然资公告[2019]1160号《关于反映港口镇西街社区穗农第六经济社有关土地问题的告知书》以及责令市自然资源局在一定期限内就梁才凤提交的《违法用地行为举报书》所举报事项重新作出处理决定的诉讼请求，理据不充分，应予以驳回。

依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回黄牛根、梁才凤的诉讼请求。

案件受理费50元，由黄牛根、梁才凤负担。

【二审上诉人诉称】上诉人黄牛根、梁才凤不服原审判决，向本院上诉称，1、原审法院对于涉案土地是否征收认定不清，《西街社区穗农片第六经济社现金征收承诺书》不属于征地文件，不能证明涉案土地被征收；（2015）中中法行终字第48号行政赔偿判决也没有确认涉案土地被征收。

2、涉案土地原为水田，属于耕地，现因违法用地形成了其他农用地。

综上，请求二审法院撤销原判，改判撤销市自然资源局作出的中山自然资公告[2019]1160号《关于反映港口镇西街社区穗农第六经济社有关土地问题的告知书》，并由市自然资源局在一定期限内重新作出处理决定。

综上所述，上诉人黄牛根、梁才凤的上诉意见理据充分，本院对其上诉请求予以支持。

原审判决认定事实不清，适用法律不当，处理错误，应当予以撤销。

依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
黄牛根、梁才凤与中山市自然资源局其他行政管理一案行政二审判决书
广东省中山市中级人民法院
行政判决书
(2020)粤20行终460号当事人上诉人（原审原告）：黄牛根。

上诉人（原审原告）：梁才凤。

两上诉人的共同委托代理人：范顺辉，广东执正律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）：中山市自然资源局，住所地广东省中山市石岐区某某某某某，统一社会信用代码11442000MB2C940480。

法定代表人：吴伟强，局长。

委托代理人：项家声，该局工作人员。

委托代理人：赵继明，广东保信律师事务所律师。

审理经过上诉人黄牛根、梁才凤因与被上诉人中山市自然资源局（以下简称市自然资源局）行政答复一案，不服广东省中山市第一人民法院（2019）粤2071行初1866
号行政判决，向本院提起上诉。

本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。

一审法院查明原审法院查明，2019年7月15日，黄牛根、梁才凤向市自然资源局提交了《违法用地行为举报书》，称其是中山市港口镇西街社区穗农第六经济合作社的成员，其在该经济合作社享有2.075亩承包地，且领取了土地承包经营权证，自2009年起，被举报人中山市港口镇人民政府不断在涉案土地上填土，令涉案土地无法耕种，遂申请：1.对中山市港口镇人民政府在黄牛根、梁才凤承包经营的2.075亩耕地(详见卫星图①～④：①113.404863、22.605104，②113.404908、22.605429，③113.405258、22.605371，④113.405227、22.605062闭合范围土地)上填土的行为作出处理决定；2.责令中山市港口镇人民政府将涉案土地恢复原状；3.责令中山市港口镇人民政府将涉案土
地退还黄牛根、梁才凤耕种；4.将处理结果书面通知黄牛根、梁才凤。

黄牛根、梁才凤提交了土地四至范围卫星图、土地承包经营权证。

其中，土地承包经营权证载明承包方姓名为黄牛根，土地面积为2.075亩。

随后，市自然资源局展开调查，收集了（2015）中一法行初字第436号行政裁定书，并于2019年8月7日前往现场进行勘察拍照。

照片反映案涉土地上种植了植物，未有非农建筑物。

2019年9月5日，市自然资源局向黄牛根、梁才凤作出中山自然资公告[2019]1160号《关于反映港口镇西街社区穗农第六经济社有关土地问题的告知书》，告知二人反映的土地的现状为种植用途，未发现非农建设的事实，黄牛根、梁才凤反映的事项不符合《国土资源行政处罚办法》第十二条规定的立案条件，遂不予立案。

黄牛根、梁才凤不服，诉至原审法院，请求判令：1.撤销市自然资源局出具的中山自然资公告[2019]1160号《关于反映港口镇西街社区穗农第六经济社有关土地问题的告知书》；2.责令市自然资源局在一定期限内就梁才凤提交的[2019]715号《违法用地行为举报书》所举报事项重新作出处理决定。

原审法院另查明，2015年5月25日，广东省中山市中级人民法院作出（2015）中中法行终字第48号行政赔偿判决，查明中山市港口镇人民政府答辩中称，该政府签订了《西街社区穗农片第六经济社现金征地承诺书》，征收了该集体经济组织位于沙墩围的137.5882亩土地，其中包括了林好的0.415亩承包地，该院认为涉案土地已被征收，遂判决确认中山市港口镇人民政府在林好承包的0.415亩耕地实施的填土行为违法；驳回林好的其他诉讼请求。

随后，黄牛根因认为中山市港口镇人民政府在其承包的2.075亩耕地上进行填土的行为违法，遂向广东省中山市第一人民法院提起行政诉讼，要求确认上述填土行为违法。

2016年3月31日，广东省中山市第一人民法院作出（2015）中一法行初字第436号行政裁定，查明中山市港口镇人民政府陈述沙墩围被征收的土地共有137.5882亩，具体填土面积没有数据，没有完全填完，不清楚有无在黄牛根的土地上填土，后该院认为沙墩围共被征收的137.5882亩土地既包括黄牛根承包的2.075亩土地，
也包括林好承包的0.415亩土地，而（2015）中中法行终字第48号行政赔偿判决书中指向的中山市港口镇人民政府实施填土的行政行为与黄牛根起诉的行政行为系同一行政行为，遂裁定驳回黄牛根的起诉。

黄牛根不服，提起上诉。

广东省中山市中级人民法院于2016年5月24日作出（2016）粤20行终161号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。

原审法院再查明，黄牛根、梁才凤于庭后提交了土地现状照片，照片反映讼争土地上有植物，且没有非农建筑物。

一审法院认为原审法院认为，根据（2015）中中法行终字第48号行政赔偿判决书和（2016）粤20行终161号行政裁定书，可知包括黄牛根承包的2.075亩土地在内的137.5882亩土地现已被征收。

结合市自然资源局于2019年8月7日到现场拍摄的照片以及黄牛根、梁才凤于庭后提交的土地现状照片，均反映了讼争土地上种植了植物，未有非农建筑物。

因此，市自然资源局于2019年9月5日作出中山自然资公告[2019]1160号《关于反映港口镇西街社区穗农第六经济社有关土地问题的告知书》，告知黄牛根、梁才凤所反映的土地现状为种植用途，未发现非农建设的事实，遂对黄牛根、梁才凤的举报事项不予立案，并无不当。

综上所述，对黄牛根、梁才凤要求撤销市自然资源局出具的中山自然资公告[2019]1160号《关于反映港口镇西街社区穗农第六经济社有关土地问题的告知书》以及责令市自然资源局在一定期限内就梁才凤提交的《违法用地行为举报书》所举报事项重新作出处理决定的诉讼请求，理据不充分，应予以驳回。

依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回黄牛根、梁才凤的诉讼请求。

案件受理费50元，由黄牛根、梁才凤负担。

二审上诉人诉称上诉人黄牛根、梁才凤不服原审判决，向本院上诉称，1、原审法院对于涉案土地是否征收认定不清，《西街社区穗农片第六经济社现金征收承诺书》不属于征地文件，不能证明涉案土地被征收；（2015）中中法行终字第48号行政赔偿判决也没有确认涉案土地被征收。

2、涉案土地原为水田，属于耕地，现因违法用地形成了
其他农用地。

综上，请求二审法院撤销原判，改判撤销市自然资源局作出的中山自然资公告[2019]1160号《关于反映港口镇西街社区穗农第六经济社有关土地问题的告知书》，并由市自然资源局在一定期限内重新作出处理决定。

二审被上诉人辩称被上诉人市自然资源局答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。

本院查明本院查明，原审判决查明事实基本清楚，本院予以确认，但有所遗漏，本院另外补充查明。

本院另查明，黄牛根、梁才凤家庭户承包经营的2.075亩土地为水田，用于种植水稻，土地所有权人为中山市港口镇穗农社区第六经济合作社，黄牛根、梁才凤家庭户已经取得该土地的承包经营权证。

黄牛根、梁才凤主张该土地原一直用于种植水稻，后因他人违法用地，现土地状况为有一部分为野生香蕉、一部分为镇政府因拆迁从他处移栽而来的树木、一部分堆放垃圾。

市自然资源局确认涉案土地未征收为国有，仍属于农村集体土地，土地现状是有部分树木和香蕉，具体用地情况不清楚。

本院认为本院认为，本案为不服举报答复案件，黄牛根、梁才凤作为涉案土地的承包经营户，对市自然资源局就涉案土地违法用地情况的举报答复行为具有直接利害关系，可以作为本案原告提起本案诉讼。

结合本院（2015）中中法行终字第48号行政赔偿判决和（2016）粤20行终161号行政裁定所认定的事实，可以推定中山市港口镇人民政府对包括黄牛根、梁才凤承包经营土地2.075亩在内的沙墩围137.5882亩实施了填土行为，且该填土行为已被确认为违法。

另外，从土地承包经营权证、黄牛根、梁才凤关于涉案土地原用途、土地现状等情况，可以认定涉案土地上存在违法用地、破坏原有用地性质的情况。

根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，国家对土地实行用途管制制度，对于耕地实行特别保护，严禁耕地转为非耕地。

黄牛根、梁才凤就其承包的耕地（水田）用途改变情况向市
自然资源局举报要求进行查处，市自然资源局以仍为种植用途、未发现非农建设为由告知不予立案，显然不当。

本院对此予以撤销。

市自然资源局应当就黄牛根、梁才凤的违法用地举报重新调查处理并作出答复。

综上所述，上诉人黄牛根、梁才凤的上诉意见理据充分，本院对其上诉请求予以支持。

原审判决认定事实不清，适用法律不当，处理错误，应当予以撤销。

依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
裁判结果一、撤销广东省中山市第一人民法院（2019）粤2071行初1866号行政判决；
二、撤销中山市自然资源局作出的中山自然资公告[2019]1160号《关于反映港口镇西街社区穗农第六经济社有关土地问题的告知书》，中山市自然资源局应于六十日内就黄牛根、梁才凤的涉案土地违法用地举报重新作出处理决定。

一、二审案件受理费各50元，均由中山市自然资源局负担。

本判决为终审判决。

落款
审判长刘满星
审判员高琳
审判员王昕
二〇二〇年六月五日
书记员李海珠
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