高校财务“一支笔”审批制度改革与廉政建设探析

高校财务“一支笔”审批制度改革与廉政建设探析
汪伯文
【摘要】高校财务审批制度已实施近二十年，随着国家财政经济体制改革和高校内部管理体制改革的深入，“一支笔”审批制度的弊端逾显突出，并与廉政制度建设的精神相悖，因此，应加以改革和完善。

%Financial examining and approving system in colleges and universities has been implemented for nearly two decades, With the deepening of the national financial and economic reform and the internal management system reform in colleges and universities, the shortcomings of“one-chop approval”examining and approving system becomes evident, and it contradicts with constructing the spirit of the incorrupt govern-ment system. Therefore, this system should be reformed and improved.
【期刊名称】《乐山师范学院学报》
【年(卷),期】2014(000)009
【总页数】5页(P91-94,102)
【关键词】高校财务;审批制度;“一支笔”;改革
【作者】汪伯文
【作者单位】乐山师范学院财务处，四川乐山 614000
【正文语种】中文
【中图分类】F810.2
高等学校财务审批制度的确立，源自于1986年原国家教委和财政部颁布的《高等学校财务管理改革实施办法》，此文件确立了高等学校财务开支实行“一支笔”的审批制度。

按照高校的行政管理体制和权力结构，高校的“一支笔”审批制度实际上分为校级“一支笔”和院系（机关部门）“一支笔”。

校级“一支笔”是由校长或分管财务副校长或总会计师负责财务开支的审批；安排到院系和部门的经费开支由学院和部门负责人审批。

该项制度的建立，对于加强高校财务的集中统一管理，防止多头审批，提高工作效率起到了重要的作用。

但是，这种高度集权的审批制度的弊端已愈来愈突出，它与党的十八届三中会关于反腐倡廉制度建设、审批制度改革等有关精神不相符合。

十八大以来国务院加大了行政审批制度改革力度，先后5批次下放和取消行政审批项目360 多项。

十八届三中全会加强了反腐体制机制建设，要把权力关进制度的笼子里，形成科学有效的权力制约和协调机制。

笔者认为目前高校财务的“一支笔”审批制度权力过于集中，是高校产生腐败的重要条件之一，应该按照十八届三中全会的精神加以改革和完善。

一、财务审批制度是廉政制度建设的重要内容
财务审批制度是高校内部控制制度的重要方面，它关系到高校财务管理的质量和水平。

设计科学合理的审批制度，不仅有利于加强内部财务管理，而且有利于防范贪污腐败的发生。

实践证明，财务关口是资金流出的最后屏障，把关严与否，直接关系到资金的安全程度和有效利用。

财务审批的笔“一字万金”，事关国有资产和群众切身利益，如果审批制度不科学，不完善，不严密，就会在制度层面给职务犯罪造成可乘之机，给贪腐官员留下系统漏洞，他们就会钻制度的空子，利用手中的审批权捞取个人利益，损害国家利益和群众利益。

廉政制度建设的一个核心问题是经济利益关系，如何设计和建立完善严密的制度，以预防领导干部利用职权从事权钱交易，获取不当经济利益，使贪官不能贪，这是多年来未能切实解决的问题。

因此，
从廉政建设的角度看，财务审批制度的改革和完善是廉政制度建设体系中的重要组成部份，是制度反腐的重要方面。

二、“一支笔”审批制度的缺陷是高校产生腐败的重要原因
高校“一支笔”审批制度虽然在过去十多年中起到较好的作用，但随着国家财政经济体制改革的深入和高校的发展变化，这种审批制度已不适应新形势的需要，其弊端和缺陷愈来愈显露，主要表现在以下几个方面：
1.权力过于集中并使之扩大化，导致腐败滋生
在现有的政治体制和干部管理体制下，“一支笔”审批制度已违背了制度设计者的初衷，不少高校已经异化为一个人说了算。

审批权高度集中，并扩大到基建、物资采购、维修、后勤等领域。

如果高校党政一把手一肩挑，党委书记兼任校长更把这种权力发挥到极致，在这种“一支笔”审批制度环境下，不可能存在有效的制约和监督，产生腐败就会成为必然。

如：苏智先长期担任绵阳师范学院的党委书记兼校长，在财务、基建、设备、物资采购等重要经济领域长期“一支笔”审批，长时间一个人把持全校重大经济事项，利用权力获取违法经济利益974 万元，并违规签
批支出100 万元无法收回，造成国有资产损失。

同案的还有基建处长等部门“一
支笔”。

又如成都中医药大学校长和书记也双双落马。

近年来，高校已成为腐败的多发地、重灾区，腐败大案、窝案频频曝光。

这些官员大多是学校党政一把手或各级行政一把手，即“一支笔”的掌管人，这充分反映出高校财务管理存在较多问题，权力失控已到了相当严重的程度。

2.权力与责任不对等，强化权力，弱化责任
“一支笔”审批制度本身就是强化审批权，再加上高校这种行政权力高度集中的事业单位，这种权力会被推到顶峰，而相关的经济责任制度却跟不上，即便有也只是停留在文件上，实践中无法真正落实这些一把手的责任，出了问题也无人追究。

如前所述，绵阳师院原党委书记兼校长苏智先签批支付100 万元的损失，若不是由
于腐败问题，司法机关的介入，要靠单位追责是不可能的。

“一支笔”这种审批制度在实践中无法做到权责对待，不可避免会给国有资产造成损失。

3.审批制度与监督制度不匹配，强化审批，弱化监督
由于“一支笔”审批制度具有“唯一性”和“权威性”的特点，因此容易失去权力约束，容易被一些高校的领导人滥用，形成“一言堂”，造成笔下舞弊，笔下徇私，或者造成决策失误，使学校蒙受经济损失。

在这种制度下，民主理财和财务监督及内部审计都很难发挥应有的作用。

在学校内部谁敢去监督掌握“一支笔”的一把手呢？因此单位其他副职及下属相关部门及教职工，即便发现了问题也只好视而不见，听之任之。

“一支笔”掌握好坏，在很大程度上是依赖于单位一把手个人素质和道德约束。

4.行政审批与财务审核倒置，强化行政审批，弱化财务审核
目前，大多数高校在资金支出和财务报销程序上实行的是先审批后审核的模式。

即经济业务发生后，由业务部门的业务经办人签字确认后交由管理经费的领导审批，再由经办人交到财务部门审核报账。

这种方法看起来是由财务人员把好最后一道关口，但审批人都是掌管各种大权的领导，即便领导签批错了，或者有违法行为，财务人员也很难纠正。

长此以往，“一支笔”便成为了最终裁定，财务人员的审核关口也就形同虚设，只要领导签批就可报销，使“一支笔”审批制度代替财会制度，财务人员的财务监督职责难以履行，从而造成经济损失和会计信息失真。

三、废除“一支笔”，重构高校财务审批制度的设想
1.构建高校财务审批制度的基本原则
（1）民主理财原则。

民主理财就是要求高校领导班子成员与广大教职工参与学校的经济活动，这是财务审批制度建立的基础。

民主理财能够充分发挥学校领导班子成员和教职工的聪明才智，减少因个人决算失误造成的经济损失。

在这种原则指导下，学校的重大经济事项，如：基建、对外投资、举债、收入分配、财务预算、设
备物资招标采购等均应由学校领导班子集体研究决定，涉及教职工切身利益和学校事业发展的重大经济活动还应由教职工代表大会讨论通过。

（2）权力分解原则。

权力分解是对集权的一种否定，权力分解的核心问题是把权力按照权责统一、事权与财权相结合的要求分解，交给多个部门或多个人共同行使，避免一人专权专制，搞一言堂，避免独断专行，其目的是有效发挥牵制和制约作用。

权力分解也是制度反腐、实施廉政风险防控、推进分权制约机制建设的重要举措。

就财务审批制度而言，就是要将过去“一支笔”审批的权力分散，形成互相制衡、互相牵制、互相协调的机制。

（3）监督与责任追究原则。

针对“一支笔”审批制度缺乏监督和责任追究弱化的缺陷，应将监督措施和严格的追责措施纳入审批制度建设的内容，或作为配套制度予以构建。

缺乏监督和责任追究的财务审批制度是不完善和科学的制度，它无法保证学校财务活动健康运行。

2.构建分类、分级、权责匹配的综合审批制度体系
财务审批制度属于单位内部控制制度的范畴，应该因地制宜、因校制宜自主设计符合自身特点和内部管理要求的财务审批制度，不应搞全国“一刀切”，采用统一的模式，笔者认为就高等学校而言，可以根据经济业务的性质和类型不同，按照分级管理，权责结合的原则和要求采用不同的审批办法。

（1）基建、维修工程项目、大宗设备物资采购的资金支出实行联审会签制度。

由于工程项目和大宗设备物资采购资金支付额大、弹性大、容易产生漏洞，也是权力寻租和产生腐败的重要领域，对于高校而言，节约一张纸一度电姑且是重要的，但项目的节约才是最大的节约，反之项目的浪费就是最大的浪费，由于这方面的决策失误造成的损失也是最大的，因此在这些领域绝不能搞“一支笔”审批，其决策实行集体决策，民主决策，其执行必须实施联审会签，严防个人说了算。

如基建工程项目，笔者在多年从事财务管理的实践中设计出一套联审会签的付款审批表如下：
基建工程项目在建过程中的增加工程量，即合同外的增量是最易产生权力寻租的环节，无论增量多少也应实行联审会签。

除基建工程以外的改扩建、大型维修、设备物资采购均可以参照此办法设计出相应的付款审批表，此表作为财务部门资金支付的依据，并与合同、发票或收据一起作为账务处理的原始凭证。

（2）工资、津贴等人员支出按国家政策和学校既定的收入分配政策执行的项目，由管理部门负责人签批之后实施。

高校人员工资是按照国家统一的工资制度执行的，学校无权随意更改。

高校的津贴分配和其他人员支出应由教职工代表大会讨论通过确立分配方案，政策和方案确立后，其执行主要由管理部门负责，在这种情况下管理部门的签批只是完善手续，不体现权力。

学生奖助学金也是如此。

（3）常规运行经费实行严格的预算定额管理，按照事权与财权结合的原则，分级确立审批办法。

常规运行经费可根据经费使用的特点和规律，实行严格的预算定额管理，如办公费、水电费、实验实习经费、差旅费等，这类经费在预算定额制定时，根据以前年度的开支情况和当年的实际任务需求进行充分论证和测算，确定预算定额并下达给具体从事业务的责任人和负责人。

不一定是党政一把手，如实验经费就直接下达给实验主任，实习经费落实给教研室。

这类经费在程序上实行先审核后审批，经济业务发生后由从事业务的责任人先进行业务审核，再由财务人员进行财务审核，最后由经费使用单位或具体从事经费项目的负责人审批，以纠正过去先行政首长审批后财务人员审核的弊端，从而强化财务审核人员的责任和财务监督。

（4）科研经费实行课题与经费双重负责的课题负责人审批责任制。

科研专项经费也是学校经费支出的重要方面，虽然在科研领域的职务犯罪和权力寻租不如基建工程、设备物资采购方面严重。

但近年来仍然存在科研经费的贪污和挪用等违法犯罪行为。

因此，高校必须加强科研经费的管理，实行课题负责人的一岗双责，保证项目研究正常运行，保证课题经费规范使用，其经费的开支实行课题组成员经办，财务人员审核，课题负责人审批的办法。

基本建设工程项目付款审批表表中任何签批栏目出现否定意见，财务处都拒绝付款。

四、建立和完善相关配套制度，以保证和监督财务审批制度在正常的轨道上运行
高校财务审批制度的改革和完善，需要内部和外部条件及其他配套制度的完善作为支撑。

否则就很难在实践中得到有效贯彻执行。

1.推进高校法人治理结构建设和干部管理体制改革
要按照《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（2010—2020年）提出的要求
逐步取消学校行政级别和行政化管理模式，建立中国特色的现代大学制度，完善法人治理结构，深化高校干部管理体制改革，建立和完善高校理事会或董事会、学术委员会发挥积极作用的机制。

打破现有行政权力结构，在高校干部的任用选拔、晋升方面应主要听取教职工意见，学校副职和中层干部应实行民主选举产生。

学校党委书记兼任校长不符合党委领导下的校长负责制和廉政建设中权力分解的精神，实践证明弊病太多，应予以废除。

2.严格实行精细化的预算管理
将高校所有收入和支出纳入预算管理，这是建立科学合理的财务审批制度的前提。

虽然高校都编制了财务预算，但总体来看还是比较概括，还未达到精细化的程度。

学校的全面预算方案，应经过充分论证，广泛征求有关各方和教职工代表的意见，最后由学校党政集体研究形成正式文件。

财务审批必须在预算方案内实施。

这样就可以把审批权力关在预算的笼子里运行。

如果突破预算额度，必须按调整增加预算的既定程序办理。

因此，精细化的财务预算管理可以遏止审批权的膨胀，在一定程度上预防滥用职权和腐败的发生。

如：“三公经费”中的接待费用，其项目执行预算精细化到人均用餐标准，用餐人数，陪同人员，酒水规格和价格标准，菜品明细单（含每个菜品价格）等。

在西方发达国家，领导人在接待时，无预算加点一盘鹅掌会遭到弹劾就是一个很好的例证。

这充分说明财务精细化预算管理的重要作用。

3.健全和完善财务监督体系
首先要按照《会计法》规定设置相关财务会计岗位和明确岗位职责，形成内部牵制，防止舞弊行为的发生。

其次是财会人员必须认真履行财务监督的义务，无论领导职务高低，对其财务活动均应依法监督，对违规违法开支予以抵制和纠正。

其三是实施财务公开和群众监督。

尽管财务公开喊了多年，但各高校都没有真正将群众需要和关心的各类财务信息全面公开，其方式也是简单的在教代会上通报。

财务公开是实行民主监督、民主理财的重要前提，如果财务信息不对称，教职工不知情，也就无法实施理财和监督。

中央反腐将逐步推行领导干部个人财产公开，集体资产为什么不能公开呢？如果各类收支都合理、合法、合规，又为什么不可以放在阳光下晒一晒呢？因此，财务公开在内容上应改现有的个别、局部公开为全面公开，改大类公开为明细公开。

要对照精细化的预算数据，公开明细化的预算执行。

在形式上，不仅是全校通报，除国家法律法规规定保密的以外，应该通过媒体网络等方式公开。

其四是加强审计监督，高校的内部审计虽然在对二级单位的监督起到了一定的作用，但由于缺乏独立性和权威性，对学校领导层无法实施有效监督。

因此，应该引入外部监督的力量，将重大开支项目，如基本建设、专项工程等提交给外部审计机构审计。

同时对高校的年度财务报告也应参照上市公司交由社会审计机构审计，只有出具无保留意见的审计报告，上级主管部门才予以受理和批复。

4.完善和强化责任追究制度
应按照权力与责任对等的原则，建立和完善领导干部经济责任制度。

这也是干部廉政制度建设中的一个组成部分，要按照干部履行的职权明确其承担的经济责任和法律责任。

对所发生的各类经济业务，做到谁审批谁负责，并与干部考核、晋升、利益分配挂钩。

要进一步完善领导干部经济责任审计制度，改离任审计为“年审”制。

现有的离任审计具有“秋后算账”的嫌疑，有悖于以预防为主的廉政建设精神。

因此，更应侧重加强事前和事中审计监督，对存在的问题早发现早纠正，这也有利于
遏止权力在运行过程中的失控行为。