晋中市地下采煤区国土空间再利用本安型管控措施研究

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地政管理
DI ZHENG GUAN LI
地下采煤区可持续发展取决于其受人类采煤活动影响下的土地资源是否可以安全再利用，其本质是评价处于地下采煤区的土地资源是否处于安全状态。

国土空间安全再利用问题是资源与环境持续性和经济社会持续发展的重要内容，面对越发紧张的人地矛盾冲突,在国土空间规划中,必须重视地下采煤区土地资源的合理与安全利用,减少不必要的土地浪费与土地利用风险。

资源型城市工矿用地再利用研究中，建立和完善工业土地再利用过程中的环境风险管理机制,是保障城市可持续发展和土地资源可持续利用的[1]
必然诉求，同时应加强国土空间管制在空间规划体系中[2]的衔接作用。

而关于国土空间管制的研究主要从用途入[3-4][5][6]手较多，国土空间类型划分、开发利用分析等主题也有相关研究工作展开。

地下采煤区土地资源利用多从采[7][8]煤用地信息提取、土地利用变化驱动因素、土地利用时[9][10]空演变、数字地貌时空演变等方面展开研究，同时，还有从生态建设与地下采矿复合空间开展县域规划的研[11][12-13]究。

目前，针对煤矿系统的本质安全建设研究较多，针对地下采煤区国土空间安全再利用的研究较少，本质安全型管控措施研究更少。

山西省晋中市地下采煤历史悠久，采煤沉陷区分布广泛，如何拓展地下采煤区国土用地空间，释放受地下采煤扰动影响土地资源的再利用潜力，为晋中市经济转型发展提供更多可利用土地资源保障，提出并建立地下采煤区国土空间本质安全再利用管控措施具
有迫切的现实意义。

1 本质安全系统模式
1.1 本质安全概念
[14]本质安全概念的提出源于电气设备防爆构造设计，通常指构成安全风险的四要素“人、机、环、管”系统所表现出来的安全性能，包括人的本质安全、物的本质安全，[13]环境的本质安全和管理的本质安全，以期从事故、灾害、风险的源头阻断其发生的可能性，达到真正安全的目的。

这是对传统的“人、机、环境”三要素系统的扩[12]展，是从根源上系统性地减少生产过程中危险发生的可能性。

需要注意的是，所有事物均存在不确定性，即误差是普遍客观存在的，无法做到“人、机、环、管”四要素的绝对正确。

因此，绝对安全的生产系统是不存在的，所谓的本质安全其实是追求生产系统最大概率地降低事故风险。

1.2 本质安全系统内外交互模式
根据交互式安全管理理论，社会技术系统事故成因于内[15]外部交互作用的不和谐性。

因此，构建本质安全体系应该从系统内部可靠性和外部可靠性两个方面考虑。

内部可靠性指生产系统具有抵抗风险发生的自我能力和运行机制，而外部可靠性指生产系统具有防御风险发生的良好环境和管理体制。

系统的内部可靠性与外部可靠性可以从以下三个方面分析其作用。

晋中市地下采煤区国土空间再利用本安型管控措施研究
1
2
张明媚，李钢铸
（1.山西能源学院，山西 晋中 030600；2.晋中市规划和自然资源局，山西 晋中 030600）
摘要：针对山西省晋中市地下采煤区国土空间再利用的安全问题，文章首先从本质安全系统概念出发，给出了本质安全系统内外交互模式分析。

其次对晋中市地下采煤历史进行了梳理，从两个方面分析了晋中市地下采煤区国土空间再利用的风险。

最后提出了地下采煤区 “人、用地机制、国土空间、政府管理”四要素本质安全国土空间再利用管控措施。

文章对地下采煤区土地资源再利用、国土空间规划特色研究等具有一定的参考意义。

关键词：地下采煤区；国土空间；本质安全；管控措施中图分类号：TD821 文 献标识码：A 文章编号：2096-7519（2021）02-125-3
作者简介：张明媚（1985—），女，山东日照人，讲师，博士，毕业于太原理工大学矿产普查与勘探专业，主要从事3S 技术在地质灾害中的应用研究及教学工作。

（邮箱）*******************
★基金项目：晋中市软科学计划项目（R201001）；山西省应用基础研究计划项目面上青年基金（201901D211451）；山西能源学院院级科研基金项目（ZZ-2018001）
1）生产系统具有较强内部可靠性。

当外部环境或管理体制发生变化时，生产系统仍然能够依靠自身的稳健性减少事故与灾害的发生。

2）生产系统具有较强外部可靠性。

当系统内部运行机制和组成系统的人员发生变化时，生产系统依然能够依靠外部的强制性约束条件减少事故与灾害的发生。

3）生产系统的内部可靠性与外部可靠性均比较强。

此时，生产系统依靠稳健的内部运行机制与强制性外部约束进行内外交互，通过综合保障减少事故与灾害发生的可能性，甚至消除风险。

2 晋中市地下采煤区国土空间再利用
2.1 地下采煤区地表剩余变形
地下矿产采出后，开采区周围岩土体的原始应力平衡状
[16]
态被破坏，岩土体上出现位移与变形。

随着地下采矿扰动地表沉陷趋于稳定，地表移动变形基本稳定并逐渐转为
[17]
剩余变形，也称为采煤沉陷区的残余变形。

由于地下采煤区地表残余沉陷延续时间长、数值较小，一般难以用实测方法掌握其全部发展规律，对采空区场地国土空间再利用和工程项目建设带来制约与隐患。

2.2 晋中市地下采煤历史
晋中市矿产资源丰富，分布于沁水、霍西两大煤田，煤炭资源主要分布于晋中市榆次区、寿阳县北部；昔阳县、和顺县、左权县的中西部、平遥县南部及介休市、灵石县西部。

煤类较为齐全，主要有肥煤、焦煤、瘦煤、贫煤、
[18]
无烟煤。

晋中市采煤活动历史悠久，大规模煤炭开采始于20世纪70年代，煤矿开采方式基本为房柱式、长壁式，开采规模小，采空区形成的沉陷特征为地面微沉降，危害程度和范围均较小。

2009年以后，随着山西省煤炭行业兼并重组，煤矿开采方式基本采用长臂式综采一次全高采煤法，全部垮落法管理顶板，回采工作面较大，形成的采空区地表沉陷影响范围加大，国土空间土地资源再利用受到一定影响。

2.3 地下采煤区国土空间再利用风险
晋中市地下采煤区土地资源受地下采煤扰动影响范围分布广泛、潜在威胁大，山西省正处在经济转型发展的重大历史变革期，拓展地下采煤区国土用地空间，解决受地下采矿扰动影响的土地资源安全再利用，对保障晋中市经济转型与可持续发展至关重要。

地下采煤区国土空间再利用的风险主要来自以下两个方面：
1）地表变形、破坏及可能产生的地质灾害。

地下采煤区国土空间主要受地下采矿扰动影响，而地下采矿扰动影响区是指地下采矿打破地质体应力平衡状态，并可能引起
[19,20]
地表变形、破坏及可能产生地质灾害的区域。

因此，应重点监管受地下采矿扰动而引起的地表变形、破坏及可能产生的地质灾害风险。

2）剩余变形及诱发工程事故和次生地质灾害。

地下采煤区地表移动是一个十分复杂的过程，是许多地质采矿因素综合影响的结果。

伴随着地下采煤活动由生产转为停止，地表沉降变形也由活跃转为衰退，表现为剩余变形。

尽管剩余变形量极小，但重大工程建设项目对地基的稳定性要求极高，如高速铁路要求在毫米级，且剩余变形是缓慢变形，并不是绝对稳定，仍存在次生地质灾害发生的可能性。

因此，应重点监管地下采煤区地表剩余变形及诱发工程事故和次生地质灾害风险。

3 本质安全型管控措施
传统的“人、机、环、管”四要素本质安全型生产系统并不适用于地下采煤区国土空间系统，如何建立本安型管控措施首先需要改进“人、机、环、管”四要素。

作为一个系统，地下采煤区国土空间的威胁对象是生活于其上的人民群众生活安全和经济建设工程安全，而国土空间利用受地方人民政府规划与自然资源管理部分监管，监管政策与措施由管理部门和工作人员制定与实行。

因此，本文参考“人、机、环、管”四要素本质安全型生产系统，提出地下采煤区“人、用地机制、国土空间、政府管理”四要素国土空间本质安全型再利用系统，建立本安型国土空间再利用管控措施。

通过本安型管控措施的施行，地方人民政府对地下采煤区国土空间再利用全方位、全时程管控，减少一般性灾害发生，防范较大灾害发生，遏制与杜绝重特大灾害发生。

3.1 人
1）增强地下采煤区人民群众的安全与防灾减灾意识，从思想上、心理上重视地表沉降灾害的隐患及风险；
2）提升政府管理工作人员的风险意识，充分重视地下采煤区国土空间再利用可行性；
3）畅通人民群众与政府管理人员的沟通渠道，信息众源、群测群防共同做好地下采煤区国土空间再利用全方位监控。

3.2 用地机制
1）地下采煤区原则上不允许进行重大工程项目选址，如确需进行重大工程项目建设，由地方人民政府组织必要性与方案可行性论证；
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2）一般性建设项目选址无法避让地下采煤区时，建设项目工程设计应充分考虑地下采煤扰动地表剩余变形的影响，并开展相应的危险性评估和防治工程；
3）位于地下采煤区内的国土空间开展建设项目，建设项目单位应建立稳定性监测与预警响应系统；
4）建设项目用地严格避让耕地红线、生态红线与各类保护区。

3.3 国土空间
1）建立地下采煤区地表沉降变形本底数据库；
2）定期评价地下采煤区地表稳定性，合理划分生态建设区、建设项目区、旅游开发区、禁止建设区等分区；
3）建立地下采煤区人口活动聚集区长期稳定性监测与预警响应系统。

3.4 政府管理
1）加强领导，认真落实地表沉降及次生地质灾害防治责任制；
2）严格监管越层越界开采与私挖乱采；
3）建立风险评价机制与系统，依托科技进步及先进技术切实提高应急反应能力；
4）加大资金投入，严格落实采煤沉陷区治理工程；
5）引导生产中煤矿企业开展技术革新，引进各类本质安全型生产设备与信息化系统，建立本质安全型生产矿山；
6）全面梳理已关停煤矿企业地下采矿资料，对矿山生产资料进行文档化、图形化，建立关停煤矿企业数字档案系统；
7）加强地下采煤区生态文明建设，提升国土空间环境质量与用地适宜性。

4 结束语
党的十九大报告明确提出支持资源型地区经济转型发展。

在此背景下，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，以《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》为基准，以自然资源部印发的《关于全面开展国土空间规划工作的通知》为依据，从国土空间规划再利用与管制角度出发，因地制宜开展晋中市地下采煤区国土空间本安型再利用管控措施研究，为地方管理和创新活动留有空间，为新时代资源型地区转型发展国土空间再利用及国土空间规划提供参考，同时为健全国土空间分类用途管制制度开展地方特色探索，是改革创新、奋发有为的具体实践，对保障资源型地区可持续发展具有重要的理论与实践参考意义。

Huabei Natural Resources
论文
华北自然资源127
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