大城市消防站用地控制规划方法探讨_以南京市为例

□　刘新宇
城市公共安全是指由政府提供和主导的城市及其人员、财产、城市生命线等重要系统的安全保障。

随着社会经济的飞速发展，城市规模逐步扩大，各种致灾因素日益增加，城市公共安全规划受到社会各界的高度关注。

消防站担负着火灾扑救和抢险救援的重要任务，是城市公共安全应急体系的重要组成部分，其规划与建设是确保城市公共安全的重要手段。

然而，我国目前消防站规划与建设需求之间仍存在着相当大的矛盾：一方面，总体规划层面的消防站规划过于宏观粗略，不能有效地指导实际操作；另一方面，详细规划层面的消防站规划因缺乏专业性和整体性而影响消防站的系统建设。

因此，从有效指导规划实施和管理需求出发，加强消防站用地的规
大城市消防站用地控制规划方法探讨
—以南京市为例
［摘　要］消防站是城市公共安全应急体系的重要组成部分。

在城市化快速发展和灭火救援任务日趋繁重的形势下，南京市开展了消防站用地控制专项规划，针对南京市消防站建设面临的问题，从工作思路、工作方法、技术路线和编制重点等方面，探讨了城市规划对消防站建设的引导由总体宏观层面走向可操作性较强的实施控制层面的方法。

［关键词］消防站；用地控制；规划方法；南京市
［文章编号］1006-0022(2011)08-0026-05　［中图分类号］TU984.11+6　［文献标识码］A
Metropolitan Fire Station Land Use Control Approaches: Nanjing Example/Liu Xinyu
[Abstract] Fire station is an important component of public safety emergency system. With fast urbanization and heavy fire tasks, Nanjing makes fire station land use plan and studies planning guidance for fire station development from macro level to feasible implementation level.
[Key words] Fire station, Land use control, Planning approach, Nanjing city
划预留和控制，提高消防站规划的可操作性，显得尤为必要。

１南京市消防站建设存在问题分析
南京市现辖13区2县，面积约为6　600　km 2，常住人口约为771.3万人。

南京市是长江流域四大中心城市之一，苏、皖、赣三省毗邻经济协作区—南京经济协作区的领衔城市，在全国宏观生产力布局中居于重要的战略地位。

近年来，随着南京经济的高速增长和城市化进程的加快，城市空间快速扩张，城区开发强度日益加大，而消防站建设却未能同步发展，与其他省会城市相比存在一定差距。

经调查分析，目前南京市消防站建设存在以下突出问题。

１．１消防站点缺乏，建设规模不达标
现状消防站点不够，消防站数量与城市建设用地规模不匹配，远远不能满足辖区消防安全保护的需要。

目前，南京市除高淳、溧水外的市域范围的城市建设用地为575　km2，每个消防站平均辖区面积为26　km2，最大的辖区面积高达91.2　km2，消防车行驶路程达18　km。

消防站建设规模大多不达标。

营区用地面积普遍偏小，大部分营房建筑面积达不到《城市消防站建设标准》(修订)所规定的要求，主城区建设用地紧张，消防站扩建不易。

１．２消防站类别不完善，专业站缺乏
特勤站承担着特种灾害事故处置和特殊火灾的扑救任务，具有重要作用，但南京市仅在主城区建有2座特勤站。

水上消防站及其陆域、岸线用地缺乏。

航空消防站站址距离市中心遥远，不利于应急救援和空中侦查。

１．３消防站规划用地遭侵占
总体规划预留的部分消防站用地，在城市建设过程中未得到保护，遭到侵占。

消防站规划用地失控，消防站建设困难。

总体来看，随着“一城三区”“一疏散、三集中”发展战略的实施，南京市建设用地将由主城区迅速向外围地区拓展，灭火救援任务日趋繁重。

多年来消防站建设欠账的问题将越来越凸显，而2001年编制的《南京市消防总体规划》，消防站用地落不到实处，建设可操作性不强。

２南京市消防站用地控制规划的工作思路与方法
为解决上述问题，切实加强消防基础设施建设，由南京市公安消防局、南京市规划局联合牵头组织编制
了《南京市消防站用地控制专项规
划》。

该规划的总体思路是：在南京
市城市总体规划和消防总体规划的
基础上，结合南京市控制性详细规
划，遵照因地制宜、近远期有序衔接、
刚柔并济和兼顾经济性原则，按照合
理的辖区服务半径要求，针对老城、
新区、郊区的不同特点，分别采用不
同的布点密度标准，进一步系统梳
理，去除辖区重叠与盲区，优化消防
站用地布局，深化各消防站用地条件
和控制要求。

本次规划将各类消防站
用地作为规划管理的强制性要求，以
加强对消防站用地的保护与管理，通
过有效引导和控制，使消防站建设与
城市建设同步进行，达到城市消防安
全的目标。

具体在以下三个方面进行
了探索。

２．１加强可操作性
根据城市未来发展的要求，规划
力求对城市各类消防站布局和用地
控制的各个方面进行细致的研究，从
宏观到微观、从总体到局部，全方位、
多层次地构建消防站用地规划体系。

规划成果力求做到为城市领导决策
提供参考，为规划和消防管理部门提
供管理依据，为公众提供城市公共安
全的政策信息。

(1)消防站系统布局规划与城市
用地功能相结合。

规划按火灾危险等
级对城市各类用地进行消防等级评
定，根据不同的火灾风险级别，配置
不同级别的消防救援力量，指导消防
站布局疏密程度和装备标准的确定。

(2)消防站用地控制与规划管理
相衔接。

在消防站系统布局的基础
上，规划人员对每处消防站都进行现
场踏勘，落实站点用地，并以规划地
块图则的形式明确其用地红线，对消
防站进行详细定点，并且进一步与规
划管理部门的数字化系统管理相衔
接，使规划成果适应规划分局的管理
特点和需求，保障消防站建设实施的
可行性。

(3)消防站用地近期控制与远期
控制相衔接。

针对规划范围内不同的
消防责任区、消防站建设用地条件和
城市道路通行能力等情况，对城市消
防站的用地采用刚性和弹性控制的
原则。

刚性控制范围集中在近期建设
站点，强调可操作性，用地控制到边
界的坐标点。

对远期及城市未建设用
地的消防站进行弹性规划预留，以适
应未来发展变化的需要。

２．２正确把握规划层次
从技术角度看，对规划层次的把
握是本次规划基本思路的表达，是规
划目标和指导思想的具体化，是与相
关规划充分协调和衔接的体现，也是
对规划可操作性的检验。

本次规划突
出以下两个层次。

(1)体系布局结构规划。

与城市
总体规划、消防总体规划相衔接，解
决消防站的规划布局问题，达到合
理布点、总量控制的目的。

在此阶
段，共规划布点182处，控制用地
面积约为71.1　hm2。

其中，一级普通
消防站136座，控制用地面积约为
54.4　hm2。

每个消防站平均辖区面积
约为7　km2。

(2)站点用地控制规划。

与城市
控制性详细规划相衔接，建立消防站
用地的规划控制指标体系，形成规划
图则，目的是进一步细化上一层次规
划提出的指标，并对近期建设的用地
实施定位、定量的重点控制。

技术指
标分为用地指标、装备配置和建设要
求。

通过技术指标的规定和引导，实
现用地控制和保障。

２．３定性和定量研究相结合
根据南京市域各城镇的功能定
位、布局结构、火灾等级评定和用地
建设与发展等不同条件，对消防站布
局进行定性研究，针对主城、新市区、
新城、新市镇及外围小城镇分别制定消防站布局和建设指标；同时应用GIS分析、辖区划分等相关标准，对消防站进行定量研究。

定性研究结论指导定量研究，定量研究成果反映定性研究结论，两者相辅相成。

３南京市消防站用地控制专项规划的技术路线和重点内容
消防站的合理布局和用地控制是城市提高综合防灾抗灾能力的重要保障。

作为南京新时期建设与发展的重要组成部分，消防站规划应包括从危险评估到空间布局、从系统分析到分片控制、从多方协调到法定图则
的多层次的设计成果。

南京市消防站
用地控制专项规划着重围绕以下四
个方面展开：①根据城市总体规划，
对不同规划区域的可能火灾危害程
度进行分析和评定，明确城市可能火
灾的分区等级；②按照新颁布的法规
和技术标准要求，深化现行消防总体
规划，并借助GIS对《南京市控制性
详细规划“一套图”整合规划》的消
防站用地布局进行优化分析和系统
梳理，形成总体布局；③针对城市组
团式布局和规划建设管理的特点，采
用分片引导和分类控制相结合的导
控模式，构建南京市特有的消防站空
间体系；④加强对重点建设地区、近
期建设站点的控制引导，并落实到地
块图则中，为消防站建设空间的预留
与控制提供依据(图1)。

３．１消防站系统布局规划
３．１．１城市用地火灾危险等级评定
根据城市用地功能布局，结合各
类用地不同的火灾风险级别、防火、
灭火的特点，按照消防要求对南京市
城市各类用地进行火灾危险等级评
定，将全市划分为5级火灾等级区。

一级地区是主要位于明城墙以内的
老城；二级地区包括河西和仙林、江
宁、浦口三个新市区，大厂、板桥、
龙潭、雄州、滨江、桥林等新城中心
区，以及公共设施、化工、仓储等集
中区；三级地区主要有科研、大专院
校、密度较高的住宅区、普通工厂集
中区、对外交通与市政设施用地等；
四级地区主要有一般居住区、外围集
镇、零散企业等建设密度较低、布局
较为分散的地区；五级地区主要为农
田、水域、绿地、防火隔离带等(图2)。

城市火灾危险等级越高，消防应
急响应时间应越短，服务辖区面积应
越小，站点标准应越高。

对于一级、
二级地区，必须同时达到“三控”标
准：①必须严格执行辖区服务面积上
限标准，即分别为4　km2和7　km2的范
围标准；②必须满足5分钟消防响应
时间的要求；③消防装备的配置要高
于其他地区消防站的装备标准，即达
到或高于一级站的标准。

对于三级地
区，要严格执行“双控”标准，即消
防服务辖区面积可以按下限标准设
置，但必须满足5分钟消防响应时间
的要求。

对于四级地区，可以采用“单
控”标准，即只需要满足5分钟消防
响应时间的要求。

火灾危险等级为五
级的地区，可以不布设消防站。

３．１．２基于ＧＩＳ分析的消防站布局
优化
在《南京市消防总体规划》和《南
京市控制性详细规划“一套图”整合
图１　规划技术路线框图
规划》的基础上，根据未来南京城市用地功能和“多中心、开敞式、间隔分布”的布局特点，进一步明确多层次的消防站布局体系，发挥普通消防站、特勤站、企业站、水上消防站、航空站、森林站、集镇站等多种消防力量协同作战的能力，形成陆、水、空相结合的立体扑救系统。

在此基础上，规划建立GIS优化布局分析模型。

结合道路网密度、规划行车速度及道路的实际通行能力，确定每级道路的消防车平均最不利行车速度。

通过抽象和简化城市规划道路网，建立道路网数据结构，建立道路网拓扑关系。

在该网络上以消防站为中心，以消防应急响应5分钟内消防车所能达到最远点的距离为半径，构成消防站的辖区范围，并设置相应的要素参数。

针对南京老城、新区和郊区的不同特点，基于GIS优化模型分析，对已有规划的消防站进行系统梳理，对辖区重叠的消防站予以调整或取消，对辖区达不到的盲区进行补点，调整
消防站的数量和位置，优化消防站规
划布局，实现消防资源的集约配置。

３．２消防站分片布局规划
树立不同地区实施不同深度、不
同侧重的差异性控制的理念，落实和
深化系统布局规划。

以现有国家标准
为基础，根据市域各城镇的不同特
点，采用不同的用地规划控制标准。

老城内消防站点布设应满足空间布
点需要，根据实际需要确定用地指
标，不机械硬套新规范的高标准。

在
主城、新市区的已建设地区中，经控
制性详细规划确定了边界的，且经过
本次规划整合后达到新标准规定的
消防站用地，就要按照确定的规划用
地边界进行严格控制。

对于新城、新
市镇、新市区的新建地区及控制性详
细规划未覆盖地区的消防站用地边
界，本次规划只提出相应的引导性要
求，不加以严格限定，只要消防站的
用地边界落在控制地块内即可，其布
点可在开发建设过程中进一步确定、
落实。

建立消防站档案体系，为创建消
防站规划管理信息库奠定基础。

以消
防项目建设决策和规划管理需求为
导向，针对南京城市总体规划组团式
布局的特点，结合南京市规划局各管
理分局的辖区范围，合理划分消防站
用地管理分区，形成档案汇总单元。

南京市划分为七个综合分区：城
中综合分区、城东综合分区、城南综
合分区、河西综合分区、浦口综合分
区、六合综合分区和江宁综合分区。

针对各分区，规划制定片区总体控制
要求，确定片区保留(或扩建、改址)、
增补、取消站点及每个站点的编号、
位置、占地面积、辖区范围及其站点
等级等规划控制要求，为下一层次站
点用地控制提供依据(图3)。

３．３消防站点用地控制规划
用地控制规划重点对消防站站
别、级别、用地界线、用地面积、建
图３　城中片区消防站点用地选址图
图２　火灾等级评估规划分级图
筑限高、建筑面积、容积率、绿地率
和交通组织、建筑退让、消防车位及人员配备等消防管理要素进行控制。

鉴于南京市(尤其是外围城镇)正处于快速城市化过程中，存在用地使用性质不稳定因素，规划提出消防站点用地近期、远期两种不同的控制引导要求。

第一类为明确界定的可实施性控制，主要集中在控制性详细规划已覆盖地区，要落实刚性控制。

量化指标为消防站辖区的范围、用地的边界。

消防站用地规划管理的要素包括消防站用地面积、容积率、建筑密度、建筑限高、出入口方位、绿化率等。

消防部门管理的要素包括站别、规模、消防车位、人员配备等。

第二类为有条件的可滚动性控制，主要对远景建设地区或控制性详细规划未覆盖地区进行弹性控制，控制内容包括建设规模和建设标准等(图4)。

对近期建设的消防站进行详细定点，落实消防站用地位置和面积，划定消防站用地界线，明确消防站黄线的地理坐标，合理控制消防站用地的建设指标，并与规划管理部门的橙线和六线相衔接，以技术文件和管理
图４　消防站点用地控制图则
图则的形式规范成果制作，为实施规划提供法理依据。

４
结语
城市消防是为减轻火灾对城市
造成的损害而采取各种预防和减灾措施的城市公共安全管理行为。

布局合理、配套精良的消防站是保障城市消防系统快速反应与组织救援成功的重要因素，是政府预防突发事件、保护和谐社会的发展成果，也是保障社会稳定、促进可持续发展的重要力量。

目前，在快速城市化和土地资源日趋短缺的背景下，如何把消防站等公共基础设施用地尽早控制和预留出来，利用城市规划手段去维护和保障公共安全和公共利益，是消防等公共基础设施专业规划重点探索的问题。

南京市消防站用地控制专项规划依据城市总体规划和消防总体规划，针对老城、新区和郊区的不同特点，进一步优化完善了消防站规划布局，深化了重点建设和近期建设地区各消防站规划落地的控制要求，明确了其他地区消防站选址和用地控制
原则，适应城市动态、弹性建设和发展的需要，为集约利用和依法管理消防公共安全资源提供了依据。

南京市消防站用地控制专项规划是从“专业规划”走向“控制性规划”的一种尝试，也是对强化城市规划公共政策属性的一次探索，以期对城市消防规划编制的完善起到一定的参考和借鉴作用。

（南京市消防站用地控制专项规划编制的主要参与人员有：叶斌、葛洪正、童本勤、诸德志、徐明尧、刘新宇、蒋成煜、俞梅思、邓轶、
王昭亚、窦礼念、王肖东等。

感谢南京市规划局、南京市公安消防局等单位和相关人员的支持与帮助。

）
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［作者简介］
刘新宇，高级规划师，注册规划师，南京市规划设计研究院有限责任公司主任工程师。

［收稿日期］2011-03-22；［修回日期］2011-05-28。