第四节 农用地整理模式

田水路林土的物理性的整理也包括产权调整第四章农用地整理模式一、区域土地整理的主要内容近年来，全国各地积极响应国家的土地整理政策，有力地推进了区域土地整理工作。

华北土石山区土地整理工作起始于2000年，最初的主要任务是落实建设占用耕地占补平衡和耕地总量动态平衡。

随着经济社会发展和土地整治工作的深入，2003年以后土地整治逐步提升为各级政府“保经济增长、保耕地红线”的重要措施，特别是2006年以后土地整治围绕新农村建设、统筹城乡和区域发展，在夯实现代农业基础、改善农村生产生活条件和生态环境、促进扶贫解困等方面发挥了积极作用。

（一）以耕地整理和未利用地开发为主的初级土地整理和全国一样，在实施土地整理项目的初期，新增耕地数量（比例）成为项目申报、衡量项目成效的主要指标之一，该阶段的土地整理往往局限于对未利用地（荒草地）的简单开发。

国家投资土地开发整理项目管理办法以及有关政策都明确规定了不同性质项目的新增耕地率的最低门槛，如：土地开发项目不低于60%，土地复垦项目不低于40%，一般土地整理项目不低于10%，基本农田整理项目不低于3%。

数据显示，1997-2006年间，重庆市耕地减少346960.99hm2，期间共增加耕地43416.29hm2，其中通过土地整理新增耕地39134.94hm2，土地整理新增耕地面积占总的新增耕地面积的90.14%，可见，土地整理已成为区域新增耕地的主要来源，在一定程度上减缓了耕地减少的趋势。

但由于盆周山区的未利用地（荒草地）大多位于三峡库区和渝东南山区，山高坡陡，自然条件较为恶劣。

对大量的未利用地（荒草地）进行简单的开发，综合配套设施不足，容易引起水土流失、植被破环等新的生态环境问题。

针对大部分农用地存在的净耕地系数低、质量较差、水利设施缺乏、坡面水系不健全、道路不完善等主要问题，在项目区开展坡改梯土地平整、田间道路、沟渠和蓄水池修建等主要工程建设。

坡耕地改造是本区发展旱作农业的重要基础。

根据坡耕地改造的定点观测，改造后的梯地土壤性质有了明显改善，因此应继续加大坡耕地的改造力度。

实施西部生态环境建设战略，25°以上耕地逐步退耕还林还草后，改造 5°～ 25°的坡耕地，是一个大局问题，关系到西部地区农民的生活和农村经济可持续发展；关系到退耕还林(草)工程是否能够稳定持久；关系到长江流域水系的安全；关系到东部地区的人民和已有的经济基础能否受到生态屏障的有效保护。

1989-2000年四川省改造坡耕地85.5×104hm2，占中低产田的 22.4%，目前尚有近300×104hm2坡耕地需要继续改造。

改造坡耕地是一件长期而艰巨的工作，由于贫困地区多集中于西部，财政扶贫和以工贷赈资金应大幅度向西部地区倾斜，特别是用于坡耕地的综合治理，发展旱作农业，加快西部地区建设高稳农田，保护生态环境，发展旱作农业的步伐。

（二）与产业布局优化和农业结构调整相结合土地整理作为一项服务于农业生产的基础性工程，为促进农业产业布局优化和结构调整创造基础条件。

重庆市人民政府办公厅于2007年下发了《重庆市人民政府办公厅关于加快农村土地流转促进规模经营发展的意见（试行）》（渝办发[2007]250号）明确提出土地开发整理应与农村土地流转和规模经营紧密结合，为农业产业化发展改善和优化基础设施条件。

随着土地流转机制的不断完善以及土地规模经营的不断发展，与现代农业发展相结合已成为现阶段土地整理的时代特征。

当前，重庆市已在三峡库区柑橘产业带建设、渝东南特色农业等方面运用土地整理项目与产业布局和结构优化相结合进行了积极探索。

（三）以基本农田整理和生态建设为重点党中央国务院历来十分关注我国的粮食安全问题，而粮食产出能力的大小，在很大程度上取决于耕地与基本农田数量的多少和质量的好坏。

继2004年以来，连续几年的中央一号文件均涉及我国的农业问题。

国土资源部于2005年下发的《关于加强和改进土地开发整理工作的通知》（国土资发[2005]29号）进一步明确了土地开发整理资金向重大工程和粮食主产区、粮食主产县、基本农田保护区倾斜。

按照上述政策要求，重庆市于2004年编制完成了《西部生态建设地区农田整治工程实施方案－渝中南丘陵地区》(2005-2008年)。

提出了始终把提高粮食综合生产能力和改善生态环境作为农田整治的重要任务；优先开展基本农田整理，完善农业基础设施，以建设促保护；按照现代农业发展要求，全面提升基本农田的粮食综合生产能力。

（四）以土地整治为平台，建设社会主义新农村和促进城乡统筹发展2005年以来，重庆市以市级投资土地整理项目为平台，通过对项目区实施田、水、路、林、村综合整治，提高现有耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产和农民生活条件，推进农业增产、农民增收和农村经济发展。

助推城乡统筹发展，共建社会主义新农村。

将主城区建设占用耕地收取的耕地开垦费和新增建设用地土地有偿使用费，统筹安排到远郊区县农村，不仅实现了耕地占补有余，还带动了近10万农民增收致富。

在项目具体操作过程中，以重庆市国土资源和房屋管理局与区县政府签订共建协议的形式各负其责。

重庆市国土资源和房屋管理局负责土地整理项目入库和实施的业务指导、检查及工程竣工验收，并按照新增耕地面积和协议确定的标准，协调落实项目资金。

区县政府负责按照不低于1:2的比例落实整合相关资金实施与项目配套的其他工程，以提高项目品质；负责项目测绘和科研、初设、投资预算编制，申报项目入库，组织实施项目；按城乡统筹和新农村建设规划，组织开展有关工作。

近年来，有人将重庆市土地开发整理的模式作用总结为“农村造地城区用，城区收费农村用，既解决城市用地难题，又带动农民增收致富”据2006年03月27日《人民日报》刊登的“重庆以土地开发整理助推新农村建设”：近年来，重庆市主城区工业化、城市化进程不断加快，每年需要征用大片土地。

如何确保耕地总量不减少、做到保障发展与保护资源并重？2005年，重庆市将土地开发整理与新农村建设结合起来，将主城区建设占用耕地收取的耕地开垦费和新增建设用地土地有偿使用费，统筹安排到远郊区县农村，共投入7亿多元实施土地开发整理，当年新增耕地5300hm2，不仅实现了耕地占补有余，还带动了近10万农民增收致富。

重庆市国土资源和房屋管理局局长张定宇说：“主城用地，农村造地，城市资金农村用，既降低了成本，又造福了农民。

” 针对每一个土地开发整理项目，重庆市要求各区县科学规划、规范实施，并坚持与农业产业化布局及结构调整的方向相结合，力求通过土地开发整理发展农村生产，为新农村建设构建产业支撑。

通过为重庆市主城区耕地占补平衡项目整理土地，仙女山村在新增的200hm2土地上种起了反季节蔬菜，农民人均增收超过7000元，36户村民在今年初搬进了新居。

江津市在实施碑吴项目整理之前，先期将项目区规划成花椒产业化基地，通过整理，将不到20cm厚的石谷子地变成土层厚度达50cm以上的可耕地，原本零散、低效的土地得到集中利用。

碑吴项目竣工后，当地椒农喜增耕地98hm2，项目区人均增收210元。

重庆市不单纯把增加耕地面积作为土地开发整理的惟一目的，提高土地质量，完善基础设施，促进村容整洁，成为重庆市各级国土部门新的追求。

2006年，重庆市已选择在该市渝北区、长寿区和荣昌县试点，将投入7000万元用于试点区的项目建设，通过实施土地开发整理，提高项目区农业综合生产能力，改善农村生产生活条件，增加农民收入。

此外，三峡库区移民安置土地开发整理和西部生态建设地区农田整理工程也将全面启动，规划投入50多亿元，实施规模达16.1×104hm2。

从土地整理的目标与内容来看，四川盆地丘陵山区的土地整理经历了从新增耕地数量的单一目标到重视耕地质量、生态环境建设、重大工程及产业化发展、社会主义新农村建设与统筹城乡发展的多重目标（胡荫，2004），从简单的单项（田坎、坑塘改造、农村道路治理等）土地整理到包含丰富内容的（中低产田改造、农田基础设施建设、农村居民点改造，田水路林村的综合整治与农业产业化布局及结构调整的方向相结合等）土地综合整治的过程。

（五）三峡库区移民安置土地整理及“移土培肥”工程三峡库区土地开发整理工程是《全国土地开发整理规划》（2001-2010年）确定的全国七大土地开发整理重大工程之一，通过土地平整、坡耕地改造等土地整理措施提高现有耕地（园地）质量，增加耕地面积，在后备资源调查和适宜性评价基础上合理开发宜农后备资源，为妥善安置库区移民，解决移民安置的生产和生活用地问题。

根据三峡库区安置区土地资源及未利用土地资源结构特征、质量特征，移民安置区以土地整理、复垦为重点，对河滩地和废弃农村居民点进行整理、复垦的新增耕地划为国有或集体所有，用于调地和移民安置。

根据温家宝总理关于认真做好三峡库区移土培肥工程的指示和国土资源部、财政部《三峡库区土地开发整理移土培肥工程项目实施指导意见》（国土资发[2006]128号），重庆市规划在三峡水库重庆库区实施土地开发整理移土培肥工程项目，将三峡库区即将被淹没的优质耕地、园地的耕作层土壤剥离转移到交通便利、海拔在175m以上、距水库岸边5km2以内的瘠薄耕地或园地上，以增加这些土地的土层厚度和提高其土地质量。

通过实施“坡改梯”工程，建设“三保田”，不仅能兴农利民，对于生态敏感的三峡库区，在水库保护和环境保护上，也都具有重要的意义。

三峡库区“移土培肥”工程创新了土地开发整理的机制和模式。

“移土培肥”工程是将三峡库区即将淹没的优质耕作层土壤，剥离转移到交通便利、海拔在182m以上、距库岸5km以内的田园上，利用过去肥沃的耕作层增肥新家园的土壤并开垦出新的耕地。

三峡库区移土培肥工程涉及巴南、渝北、长寿、万州、涪陵、丰都、石柱、忠县、云阳、开县、奉节、巫山12个区县的118个乡镇，涉及移民4万人。

取土4154hm2，覆土7647hm2，取覆土方量868×104m3；配套坡改梯项目19个，实施规模6136hm2。

移土培肥土层一般增厚10～20cm，不仅有机质等主要养分供给总量增加1/3，而且耐旱时间可延长7～10天。

加上配套田间道路、农田水利等基础设施，覆土区耕地的抗旱、抗涝能力和产出效益大大提高。

据初步测算，实施移土培肥工程后，耕地单位面积产量可提高两三成。

两期工程实施后，全市受益乡镇达118个，涉及326个村、逾15万人。

在移土培肥工程10多亿元投资中，约有近3亿元成为当地村民的劳动报酬。

通过零星地块的整理和优化工程布局，移土培肥工程增加耕地近万亩，一定程度上缓解了项目区农民尤其是移民人均耕地少的局面，促进了移民增收。

重庆库区位于四川盆地东部，北靠大巴山，南依云贵高原，山高坡陡，耕地瘠薄，既怕雨水冲刷，又怕干旱。