论公安机关的突发事件应急管理机制

2009年4月第17卷　第2期

山西警官高等专科学校学报

Journa l of Shan Xi Po lice Academ y

　Ap r.,2009　

Vo l.17　No.2

【警察行政管理】

论公安机关的突发事件应急管理机制

□武瑞清

(山西警官高等专科学校,山西太原030021)

摘　要:运用现代管理学的一般原理对公安机关处置突发事件的实践、突发事件的应急机制建设以及国际合作进行深入探讨,对公安机关突发事件的应急管理应该大有益处。

关键词:公安机关;突发事件;应急管理机制

中图分类号:D631.43 文献标识码:A 文章编号:1671-685X(2009)02-0028-04

突发事件是指在一定区域内突然发生的,规模较大的且对社会产生广泛负面影响的,对生命和财产构成严重威胁的事件和灾难。突发事件由于发生的规模不同,地点不同,危害性质不同,事前准备不同而会产生不同的影响和后果,这些事件的发生具有随机性、不确定性,如果应对不当,可能发展成为更大规模的事故,会对生命、财产造成伤害和破坏。对这些事件的处理都可以看成是应急管理的内容,应急管理作为一门新兴的学科,目前还没有一个被普遍接受的定义,笔者认为应急管理是在应对突发事件的过程中,为了降低突发事件的危害,达到优化决策的目的,基于对突发事件的原因、过程及后果进行分析,有效集成社会各方面的相关资源,对突发事件进行有效预警、控制和处理的过程。

一、突发事件应急管理机制概述

一般地,应急管理机制是指用于处理突发事件的相应措施和制度,突发事件的应急管理是一个综合的、动态的过程,需要一个完整的应急管理体系来支撑其运行。[1]而这个应急体系的构成应该包含多个内容和功能各有侧重的系统(指挥调度,处置实施,物质保障及人力资源信息管理及决策辅助),不同的系统尽管目标相同,职责却各有不同。整个体系是按功能而非部门进行划分,体系中某一系统的组成成员可能来自于不同的部门或领域,为保证目标的顺利实现,需要协同作战。因此要保证不同部门的人员在整个体系框架下高效运行,还必须有相应的管理机制。我们认为,应急管理机制应由运行机制、预警机制、紧急处置机制,善后协调机制及评估机制构成,前三个机制有着时间上的前后顺序关系,而评估机制则贯穿于整个应急管理过程的始终,运行机制则为处理整个突发事件提供日常和紧急状态下的保障。

应急管理体系由多个职责不同的系统构成,要想实现同一目的,就需要统一指挥、分工协作,这既是使整个管理体系有效运行的要求,也是由突发事件的多范畴性特征决定的。对突发事件进行分类、分级,同时也对相应的保障机构根据其资源及其他条件进行分类分级,根据不同类型、不同级别的突发事件采用不同的应对方法,并使相应的机构与相应的突发事件进行挂钩,以便明确职责不浪费社会资源,整个体系才能得以高效运行。我们可以把应急状态根据发生与否及发生的前后顺序分为平时准备、警戒以及战时这三个不同阶段,那么,应对突发事件的时候就要依据事件的发生发展态势在三个状态间进行及时切换,主要是平战切换和不同级别间的切换。级别切换是在没有突发事件发生先兆的情况下,为了确保在特殊时期的安全需要,指挥调度机构可以主动调整安全保障系统的安全级别,进入战时保障系统,级别的切换可以是相邻级别间进行切换,也可以是任意两个级别间的切换。应急处置中,本地区或系统的内部应急资源应首先得到最大的

收稿日期:2009-01-09

作者简介:武瑞清(1977-),男,山西夏县人,山西警官高等专科学校讲师。

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利用,只有本地的资源和能力难以承受时,才向外部请求支持和救援。

二、公安机关突发事件应急管理的运行机制

笔者认为,公安机关突发事件应急管理机制是指公安机关为实现管理的目的,履行责任和义务,针对自然界或社会可能发生的突发事件进行事先预测防范,对正在发生的突发事件进行有效控制而采取的领导体制、工作模式、应急手段与措施的总称。

(一)公安机关突发事件应急管理的指挥机制

2006年初,我国颁布了《国家突发公共事件总体应急预案》,各地也相应制定了类似的总体应急预案,初步建立起了具有中国特色的应急体系。我国的应急指挥体系,一般分为两种,一种是在政府部门领导下的应急指挥体系,主要是对特大突发公共事件的应急指挥,各单位、各部门参与其中,由政府主要领导统一指挥。例如南宁市作为我国第一个城市公共安全综合试点城市,在其城市应急联动系统中,将报警服务台、火警台、急救中心、交通事故报警台、市长公开电话、防洪、防震、防空以及水、电、气等公共事业应急求助纳入统一的指挥系统,运用统一的报警号码、共享各种资源,实现跨部门、跨地区的统一协作。它的常设指挥机构协调全市所有应急的资源,也包括指挥、协调公安机关内部各部门、各警种之间的协作。[1](P177)一种是各单位、各部门内建立的应急指挥体系,处置本机关职责范围内的突发公共事件。

由于任何灾难性的突发公共事件都是综合性的,习惯上的分部门、分灾种的分隔管理方式已经不适应形势的需要,因此,需要建立一个统一管理、共同处置的指挥体系。公安机关作为政府的一个重要的职能部门,是突发事件应急处置的主要部门和重要力量之一,不管是哪种形式的突发公共事件,公安机关都要参与处置。因此,一些地方的政府往往把公安机关的指挥部门作为应对突发事件的主要指挥力量。

公安机关应急指挥机构的主体是公安机关,但在必要情况下,由政府的主要领导负责指挥协调,指挥机构的成员包括相关的职能部门和联动单位。例如,上海市公安机关的指挥中心就为政府领导和其他相关单位留有位置。公安机关的应急指挥体系,一般由三级指挥机构组成。一级指挥机构为省级公安机关指挥中心,二级指挥机构为地市级公安机关指挥中心,三级指挥机构为县区级公安机关指挥中心。各级指挥机构针对可能发生的各种突发事件,在指挥机构中设置若干行动小组。

公安机关的应急指挥机构的功能主要有:一是组织有关人员针对可能危害公共安全的突发事件的重要警情和危险源进行排查、调研,按事件的不同种类分别制定行之有效的处置预案,在党委和政府的领导下经常性地进行预案演练,以熟悉情况;二是建立应急指挥网络,健全指挥体系;三是确定处置力量的编成,明确各种处置力量的职责分工;四是组织突发公共事件保障准备工作;五是发生突发事件时,启动相应预案,指导处置工作。

(二)公安机关突发事件应急管理的预警机制

公安机关与社会各阶层和各领域有着密切的联系,而且公安机关一贯坚持群众路线与专门机关相结合的工作方针,因此,公安机关在了解和掌握各种社会信息方面有着天然的优势。《国家突发公共事件总体应急预案》要求完善预测预警机制,发现隐患的存在,为防范突发事件提供依据。[2]公安机关的预测预警系统要按照快速灵敏的要求,加强各类突发公共事件的监测体系建设,加强监测信息的综合分析和评估,开展风险分析,对可能发生的突发事件,做到早发现、早报告、早处置,在这个基础上,及时准确预报预警。

11信息情报收集系统

情报信息是对突发事件进行预警和处置实施所需要的事实和数据。公安机关应根据不同时期的不同要求,根据各类突发公共事件的发生、发展、变化的规律和特点,建立一个结构合理、运转协调的信息网络,由政治素质高、业务能力强的人员从事信息收集工作。信息情报收集要注意两个方面的问题,一是要注意拓宽渠道,不放过任何有益的信息,在收集的过程中要全面具体。二是要注意避免重复,目前公安机关的信息渠道较多,不同的警种、不同的单位都有自己的信息来源,有些时候,为了局部的利益,各单位之间互相封锁、互不通气,造成了不应有的损失。此外,信息情报的收集要及时,充分发挥信息的时效作用。公安机关要建设综合情报信息中心,充分利用“金盾工程”建设的成效,整合各警种、各部门的各类信息系统,建立统一的公安综合信息平台,做到信息共享。

21信息分析研判系统

信息分析是一个由表及里、由此及彼、去伪存真的工作过程。它的工作任务就是对收集到的情报信息进行整理、转换、识别与分析研究,以保证信息的

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