行政组织学通论-第07章行政组织体制与机制

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2021/3/11
第七章 行政组织体制与机制
• 第二节 行政组织体制的职能类型 • 一、集权制和分权制
• 集权制是指中央政府组织或上级政府组织集中拥有行政决策权,它对地方政府或下级政府 组织具有完全的指挥、控制权而地方政府或下级政府组织处于受控地位或无权地位的行政 组织体制。
• 集权制具有诸多优点:第一,政令统一,权责一致;第二,层级节制,指挥灵便;第三, 集中力量,系统协调。这些优点对于确保行政组织系统的完整性、政策的统一性、公共决 策执行的迅速性,以及防止政出多门和职责分离等问题具有积极的作用。



行政组织


行政组

织体制

职能类 型

运行机制 执

机 制 行政组织体制与运行机制的逻辑关系
• 行政组织体制就是指国家行政组织内部的各层级之间、各部门之间的权责配置关系和结构体系的各种 制度规范的总和。 从行政组织体制的概念看,它主要涵盖如下内容:一是行政组织的整体建制。主要 确定行政组织设立的标准、依据、地位、权力以及与其他国家组织的关系,同时规定其存在、变化、 改革和发展的基本理路。二是行政组织内部权责关系。主要指行政组织内部结构规模和各构成部分之 间权力及职责分配关系形态,确定各部分机构之间的工作任务及隶属关系,体现领导、指挥、命令与 被领导、被指挥和服从的关系。三是行政组织权责关系的运作(实现)方式。权责配置关系的制度化 仅仅是行政组织发挥功能的条件,而组织功能的充分发挥要经过这种关系的运作机制才能实现。
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第七章 行政组织体制与机制
主要内容
行政组织体制概述 行政组织体制的职能类型
行政组织的运行机制
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第七章 行政组织体制与机制
• 第一节 行政组织体制概述
• 一、行政组织体制的含义 • 二、行政组织体制的特征与意义
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第七章 行政组织体制与机制
• 第一节 行政组织体制概述 • 一、行政组织体制的含义
• 第一节 行政组织体制概述
• 二、行政组织体制的特征与意义
• (一)行政组织体制的特征
知识专栏:制度变迁的路径
制度最初设立时的初始成本是巨大的,就像美国1787年制定宪法时的情况一样。对于那些为了 获取由制度框架所提供的各种机会而创立起来的组织来说,学习效应亦很显著。这些组织不断演化, 以便获取由制度框架界定的各种机会。但与技术方面的情况一样,这并不意味着组织所获取的技能 一定会使社会效率提高。协调效应能直接从与其他组织的契约中产生,也可间接地产生于对政治组 织进行投资这样一些辅助性活动。更重要的是,正式规则将导致一系列非正式约束的产生。它们修 正正式规则,并将正式规则延伸至各种具体的应用领域。适应性期望的产生,是由于建立在特定制 度基础上的契约的受欢迎程度的增加能降低规则持久性方面的不确定性。简单地说,制度矩阵的内 部依存网络产生了很大程度的报酬递增。
• 总之,行政组织体制反映的是现行的、静态的行政组织权力架构和关系机制。行政组织运行机制既是 行政组织体制的具体体现,反映着行政组织体制内在的规范性要求和约束,又因为行政组织运行过程 中多种外在因素的影响而具有机动性、灵活性和多样性等特点。因此,可以从静态和动态、内核和外 围两个视角理解行政组织体制和行政组织运行机制的内在关联;从行政组织体制的类型分析并理解行 政组织的运行机制,从行政组织运行机制的不同环节阐释并理解行政组织体制的特点。
政组织运行的基本依据。 • 行政组织运行既要符合行政组织体制内在的规范性要求,又要将体制
外各种影响因素的需求不断反馈到体制内,推进行政组织体制的不断 完善。 • 既要从静态的行政组织职能视角,具体掌握集权制与分权制、首长制 与委员会制、完整制与分离制等职能类型的特点。 • 又要从动态的行政组织运行过程视角,观察并演示分析行政组织决策 运行、执行运行与监督运行的机制。
• 委员会制又称合议制或民主制。它是指行政组织法定最高决策权由两上以上的人组成的集 体来共同掌握的组织体制。
• 其基本特征是拥有最高决策权力的集体既是行政组织的集体领导者,也是行政决策得以贯 彻执行的直接控制者和监督者,坚持了议行合一和多决原则。
• 其主要优点是:第一,集思广益,决策周全;第二,集体决策,集体承担责任,利于计划 推行;第三,互相监督,不易形成个人独裁。其缺陷在于:第一,责任分散不明,易造成 无人负责现象;第二,决策缓慢,加大决策成本,易误工作;第三,委员会成员之间协调 困难,不易集中力量。
• 2、体制是发挥行政人员积极性、主动性和创造性的保证
• 在科学合理的行政组织体制约束下,行政人员易于形成一种积极向上的、富有责任感的组织文化氛围, 培养起“团队合作”的精神和品质,工作的主动性、创新性便在合理的组织体制的制约下被调动起来, 这为组织职能目标的充分实现提供了良好的人文环境。
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• 在具体运用中,一般情况下规模较小的组织、组织发展的初期或组织出现严重危机之时, 比较适合采用集权制(或集权的程度较高);而当组织规模扩大或组织的运行进入较为稳 定的时期,相应的分权几乎是必然的选择,集权与分权的程度就应该被设置在较为合理的 框架之中。
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第七章 行政组织体制与机制
• 一、集权制和分权制
• 分权制是指地方或下级行政组织对其辖区内行政任务有自主决定权,中央或上级政府组织 基本不加干涉或很少加以直接干涉的行政组织体制。
• 分权制表明较强的独立精神,其优点在于:第一,因地制宜,灵活性强;第二,权力分散, 防止独裁;第三,分级治事,发挥民主;第四、培养下级责任心和工作能力。但它也存在 缺点:第一,分权过度,易致失控;第二,分权不均,导致失衡;第三、分权过大,政令 不一。
• 第二节 行政组织体制的职能类型 • 二、首长制和委员会制
• 首长制也称一长制、独任制或单一首长制。它是指行政组织的法定最高决策权由行政首长 一人执掌的组织体制。
• 其基本特征是行政首长据有法定最终决定权,其他组织成员只是充作行政首长的幕僚,拥 有建议权、咨询权,但无决定权。这种组织体制在行政实践中运用较为普遍,其成效也较 为显著。
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讨论
• 1、行政组织体制的含义? • 2、结合社会实践理解行政组织体制与运行机制的关系? • 3、结合社会实践探讨行政组织体制的特征与意义?
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第七章 行政组织体制与机制
• 第二节 行政组织体制的职能类型
• 一、集权制和分权制 • 二、首长制和委员会制 • 三、完整制和分离制
• 4、行政组织体制对国家政治体制产生重要影响
• 任何一个国家的政治体制都相对具有较强的稳定性,其剧烈的变革往往导致社会的动荡,因此在改革 实践中通常的做法更多是首先对行政组织体制进行调整,通过对行政权力运行机制的合理化调适来探 索国家公共组织体制变革的思路,然后把成功的经验运用到整个国家政治体制改革的实践中。
• 1、政治体制影响的深刻性
• 人类构建的行政组织结构必然需要符合社会政治结构和体制存在与发展的基本要求,而且政治体制对 行政组织体制的影响实际地显现在政府组织管理实践的方方面面,行政体制的选择也是为了更好地体 现社会政治价值的指向,这就使行政组织体制深受政治体制及其变革的直接影响。
• 2、确立依据的法律高效力性
第七章 行政组织体制与机制
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第七章 行政组织体制与机制
本章知识题图
行政组织体制基本 问题
行政组织体制含义
行政组织体制特征与 意义
行政组织体制 职能类型
行政组织运行机制
集权制与 分权制
首长制与 委员会制
完整制与 分离制
决策机制
执行机制
监督机制
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第七章 行政组织体制与机制
20参21见/3[/美11]道格拉斯·C·诺思. 制度、制度变迁与经济绩效[M].杭行译,上海:上海人民出版社,2008.131-138.
第七章 行政组织体制与机制
• 第一节 行政组织体制概述 • 二、行政组织体制的特征与意义
• (二)行政组织体制的意义
• 1、体制是行政组织结构的灵魂和核心
• “无论就逻辑而言还是从实践来看,如果一个行政机构缺乏相应的权力,那么这个行政机构在行政管 理中就会丧失实际的效力”,正是从这个意义上人们才肯定“行政权力是一切行政现象的基础”地位, 才将其视为组织结构的灵魂与核心问题,它是行政改革与发展的主线。
在报酬递增的情况下,制度是举足轻重的。它型塑了经济的长期路径,但只要在此制度下的市 场是竞争的,甚至只要大致接近于零交易费用模型,那么,长期路径就是有效率的。……总之,制 度矩阵的报酬递增实质在总体上决定着经济绩效。个人,以及正式或非正式约束的特定变化,当然 有可能改变历史,但在绝大多数下不会逆转其方向。路径依赖意味着历史是重要的,不去追溯制度 的渐近性演化过程,我们就无法理解今日的选择(以及界定其在解释经济绩效的模型中的地位)。
• 首先是宪法的宏观约束,行政组织结构与体制构建的精神与原则都凝聚在国家根本大法之中,其性质、 地位以及与其它国家组织之间的关系在宪法中都有明确规定;其次,行政组织的建立、变更是通过政 府组织法来加以表述的,其内部的权责关系、功能范围和作用方式也均在法律所确定的基本框架之下。
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第七章 行政组织体制与机制
• 当然其缺陷也很明显:第一,抑制地方或下级行政组织的积极性;第二,易致中央或上级 行政组织及个人独裁;第三,行政层次多,费高误时;第四,不利于下级人员责任心、工 作热情及能力的培养。这些缺陷中任何一项的无限扩张都将对行政组织产生致命危害。
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第七章 行政组织体制与机制
• 第二节 行政组织体制的职能类型
第七章 行政组织体制与机制
• 第一节 行政组织体制概述
• 二、行政组织体制的特征与意义
• (二)行政组织体制的意义
• 3、体制决定着行政组织职能效率的发挥程度
• 职能确定、目标选择、结构设计都是通过制度化安排和具体运行机制构建来实现的,其中对权力的制 度化分工和运行机制的设置是最核心的环节,这些都关乎管理效率的高低。行政组织管理本身就是一 种制度化体系的运作模式,行政职能必须依赖于行政权力的合理运行机制才能得到充分实现,而行政 职能作用的充分发挥才是行政效率提高的保证。
• 【学习目的】
• 了解行政组织体制、行政组织运行过程的意义。 • 理解行政组织体制的含义、特点,以及行政组织运行的基
本知识。 • 掌握行政组织体制的类型。 • 应用行政组织过程的相关理论分析ຫໍສະໝຸດ Baidu政组织决策机制、执
行机制与监督机制。
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第七章 行政组织体制与机制
• 【学习提示】 • 行政组织体制是行政组织内部权力架构、组织关系的制度体现,是行
• 4、运作方式的规范性
• 这种规范性除了集中表现在有关组织管理的各种法律法规和政策等的具体规定外,一些没有法律规定 的行政权力运行也需要具有一定的合理性解释依据,比如符合伦理规范或传统习俗的精神等。从理论 上讲,行政组织权力运用应该具有完全的合法依据。
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第七章 行政组织体制与机制
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第七章 行政组织体制与机制
• 第一节 行政组织体制概述
• 二、行政组织体制的特征与意义
• (一)行政组织体制的特征 • (二)行政组织体制的意义
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第七章 行政组织体制与机制
• 第一节 行政组织体制概述 • 二、行政组织体制的特征与意义
• (一)行政组织体制的特征
• 其主要的优点是:第一,权事集中,指挥统一,行政迅速;第二,权责利一致,避免职责 不清;第三,减少相互推诿扯皮现象。这些优点也同样包涵某种缺陷的可能:第一,容易 造成个人独裁;第二,容易产生帮派;第三,决策一旦失误难以补救。
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第七章 行政组织体制与机制
• 第二节 行政组织体制的职能类型 • 二、首长制和委员会制
• 第一节 行政组织体制概述
• 二、行政组织体制的特征与意义
• (一)行政组织体制的特征
• 3、权责关系的正式性
• 行政组织的权责结构关系更多地崇尚法定的规范关系,它所构建起的复杂规范体系不仅把行政权力行 使的范围及方式确定下来,认定责任归属的主体及责任分配的规则,而且也通过组织规则或原则及其 具体化的组织纪律来明示行政组织内部非正式关系的形式以及发挥作用的限度。在处理非正式结构关 系时要求以正式结构关系为准则,否则便被视为对组织结构关系的背离而受到质疑乃至排斥。
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