海河流域水污染治理协同立法:困境、成因及对策
合集下载
- 1、下载文档前请自行甄别文档内容的完整性，平台不提供额外的编辑、内容补充、找答案等附加服务。
- 2、"仅部分预览"的文档,不可在线预览部分如存在完整性等问题,可反馈申请退款(可完整预览的文档不适用该条件!)。
- 3、如文档侵犯您的权益，请联系客服反馈,我们会尽快为您处理(人工客服工作时间：9:00-18:30)。
另外，虽然八个省（自治区、直辖市）在农村生活污水处 理设施污染物排放标准方面均制定了严于国家标准的地方 标准，但各地之间地方标准的具体内容也存有较大差距。如 《北京市农村生活污水处理设施水污染排放标准》将化学需 氧量（COD）和氨氮©等废水中主要污染物首先分为三级标
准,每级标准下再细分为A标准和B标准,针对不同地域、不 同污染状况的水体分别执行不同等级的标准。而与北京相 邻、同为海河流域主要途经地的天津却仅仅将主要污染物的 排放标准粗放式地分为两级。
2021年7月 第34卷第4期
黑龙江生态工程职业学院学报 Journal of Heilongjiang Vocational Institute of Ecological Engineering
doi：10.3969/j. issn. 1674-6341.2021.04.004
Jul. 2021 Vol. 34 No. 4
Key words:Haihe River Basin； Collaborative legislation； Water pollution； Collaborative governance
1问题的提出 在京津冀协同发展重大国家战略实施背景下,2015年国
家出台的《京津冀协同发展规划纲要》明确提出对海河流域 进行全面综合治理与生态修复。但直至目前,海河流域水污 染现状仍不容乐观，流域污染的严重性与我国建设生态美好 国家的治理理念格格不入。
有关水污染物排放的环境标准主要有污水综合排放标 准、城镇污水处理厂污染物排放标准和农村生活污水处理设 施污染物排放标准三类。基于此，本文将分析海河流域地方 污染物排放标准的适用依据和主要内容。
我国新的环保法律规定，地方既可直接适用国家标准, 也可以制定比国家标准更为严格的地方标准。地方标准是 对国家标准的补充和完善。⑶海河流域区域间关于水污染物 排放的政策标准在适用依据和主要内容上均存在差距大的 问题，其中污水综合排放标准和城镇污水处理厂污染物排放 标准仅在适用依据上就大相径庭。如:污水综合排放标准方 面，河北、辽宁、河南适用的是国家标准，北京、天津、内蒙古、 山西适用严于国家标准的地方标准，山东则将污水综合排放 标准按水域分为海河流域和半岛流域分别设置;城镇污水处 理厂污染物排放标准方面,海河流域所在八个省（自治区、直 辖市）仅有北京和天津两宜辖市制定了地方标准，其他地方 皆采用较为宽松的国家标准。
20世纪80年代,随着我国城镇化和工业化的发展,水污 染问题产生。与此同时,受国际环境立法发展影响以及我国 法律体系完善的需要，《水污染防治法》应运而生。早期的 《水污染防治法》重点强调控制工业污染，并未规定流域污染 治理以及跨界水污染治理问题。1996年，《水污染防治法》 进行修订,开创性地确定了水污染治理的流域、区域整体视 角的协同治理思想,但该规定仅作为纲领性原则,并未作出 进一步明确规定。直至2017年，再次修订的《水污染防治 法》明确提出建立流域水环境保护联合协调机制,进行流域 统一治理。流域协同治理内容虽进一步明确,但还是处于口 号式的原则性规定阶段,缺乏联合治理的措施、联合治理的 监督等具体规定。
地方水污染防治法规是各地水污染治理的“教科书”，水 污染治理后续的执法、司法都应遵守其规定。海河流域地方 水污染防治法规的协调改进有利于海河流域协同治理的发 展,促进流域水污染协同治理的同时也将很大程度上促进区 域内部的水污染治理。但当前海河流域地方水污染防治法 规不协同大大阻碍着流域协同水污染治理的开展。 2.3地方水污染物排放标准差距大
自1984年至2017年，《水污染防治法》在我国30多年 的水污染治理实践中不断完善,但是对于流域治理的协同性 规定却并无长足进步。国家层面的《水污染防治法》缺失关 于流域水污染治理的协同性规定，致使地方立法缺失协同意 识，流域内水污染协同治理缺失“主心骨”，进而阻碍流域水 污染协同治理的有效开展。 2.2地方水污染防治法规不协同
组织的立法协调主动性,建立常态化的立法协商机制和法规条文清理机制，适时制定《海河流域水污染管理条例》
并推行“契约性”立法，以促进流域有效协同治理,早日实现生态美好。
关键词：海河流域;协同立法;水污染;协同治理
中图分类号：D912.6
文献标识码:A
文章编号:1674-6341(2021)04-0013-04
我国国家层面涉及流域治理与保护的法律法规主要有 《环境保护法》《水法》《水污染防治法》《防洪法》《水土保持 法》和《河道管理条例》等。其中，《环境保护法》和《水法》多 见总揽性条文和整体水资源开发、利用规划、调度的规定; 《防洪法》《水土保持法》和《河道管理条例》分别涉及水土、 流域、河道的整治和建设。这些法律法规鲜有水污染治理相 关规定。《水污染防治法》是针对水污染治理直接规定的单 行法，同时也是各地水污染防治法规政策的制定依据，因此, 本文着重分析《水污染防治法》。
规律,又与协同发展国家战略相符，是流域水污染治理的必 由之路。但当前海河流域的水污染治理未能摆脱片面治理 视角，以致海河流域水污染治理中出现重复建设、互搭便车 的现象，流域治理也陷入久治无效的怪圈。
其中,立法不协同便是海河流域水污染协同治理未能有 效开展的首要原因。水污染协同治理的制度目标是形成体 系化、常态化的水污染协同治理机制，即在立法、执法、司法 和相关配套制度上形成流域协同治理体系。⑵立法在法律实 施的过程中具有引领和推动作用，因此，协同立法在协同治 理整体机制中处于首要地位,推进协同治理首先要解决完善 的也应是协同立法问题。 2海河流域水污染治理协同立法的现实困境
各地水污染防治法规是地方水污染立法的核心部分，地 方间水污染防治法规的协同性是水污染协同立法水平的最 直观反映。当前，海河流域所在的八个省（自治区、宜辖市） 间的水污染防治法规在协同治理的相关规定和具体内容上 均不协同,缺乏契合度。
首先,各地水污染防治法规对于协同治理的规定参差不 齐。京津冀区域内，《天津市水污染防治条例》在2016年修 订时增加了区域水污染防治协作规定，随后2018年河北省 也将区域水污染防治协作纳入《河北省水污染防治条例》，在 京津冀协同发展背景下两地试图与北京形成治理合力，但没 有得到北京的回应,现行的《北京市水污染防治条例》没有协 同治理的相关规定。此外，内蒙古、山西、辽宁、河南和山东 的水污染防治法规从始至终没有协同治理的相关规定。由 此可见，在京津冀协同发展战略的提出以及专家学者和实务 部门对于水污染协同治理的研究和呼吁背景下，天津、河北 两地逐渐产生水污染协同治理意识并在法规中作出规定，而 海河流域覆盖下其他省（自治区、直辖市）没有流域协同治理 意识，缺失相关水污染流域整体协同治理的规定。
海河流域水污染治理协同立法：困境、成因及对策
王耀华 (天津工业大学法学院，天津西青300387)
摘要:协同治理是流域水污染治理的必由之路，实现协同立法是流域协同治理的首要前提。当前，海河流域
水污染治理中国家层面法律法规、地方层面法规以及地方标准的不协同制约着流域协同治理的开展。其中，"顶层
设计”的缺失、地方治理投入差距大以及流域外部性的本质特征是立法不协同的主要原因。海河流域应发挥领导
我国关于流域治理与保护的法律法规较多，体系庞杂。 另外，水污染物排放标准属于广义范围的立法，是水污染治 理执法的重要依据，地方标准协同在流域水污染治理中不可 或缺。鉴于此，本文根据法律法规及标准的层级和类别，将
—13 —
立法分为国家层面法律法规立法、地方层面法规立法以及国 家和地方标准的制订，进行阐述。 2.1《水污染防治法》缺失协同性规定
流域是一个完整的社会一经济一自然复合生态环境系 统，是一个相对独立的生态循环圈。m在水质修复和环境治 理过程中，某一水域的水质改善会使整体流域水质逐渐向 好;反之，遭受污染时污染物会在流域内频繁交换，以致污染 扩散，治理难度倍增。流域水污染协同治理既遵循自然科学
收稿日期：2021-04-11 基金项目：天津市研究生科研创新项目"京津冀区域环 境协同治理发展现状及对策建议”(2020YJSS195)研究成果。 作者简介：王耀华(1996—)，男，山东滕州人，在读硕士 研究生。研究方向：环境资源保护法。
Collaborative Legislation of Water Pollution Control in Haihe River Basin： Dilemma, Causes and Countermeasures
WANG Yao-hua
(Tianjin Polytechnic University, Tianjin 300387, China)
Abstract: Collaborative governance is the shortcut of river basin water pollution control, and collaborative legislation is
the primary premise of river basin collaborative governance. At present, the non coordination of national laws and regula tions ,local laws and regulations and local standards restricts the development of collaborative governance of water pollution in Haihe River Basin. Among them, the lack of top-level design”，the large gap of local governance investment and the essential characteristics of basin externality are the main reasons for the non coordination of legislation. The Haihe River Ba sin should give full play to the initiative of Legislative Coordination of leading organizations, establish a normalized legisla tive consultation mechanism and a mechanism for clearing the provisions of laws and regulations, timely formulate the " Reg ulations on water pollution management of the Haihe River Basin" and implement the "contractual" legislation, so as to pro mote the effective collaborative governance of the basin and realize the beautiful ecology as soon as possible.
其次，各地水污染防治法规具体内容差距大、不协同。 地方立法之间的差异与冲突不只表现在协同治理规定上，相 关治理内容协同与否更是评判地方协同立法情况的主要依
—14 —
据。从海河流域内各地水污染防治法规的立法重点及分类 便可得知各地水污染防治法规差距之大:《内蒙古自治区水 污染防治条例》专章规定了流域水污染治理，但规定较为笼 统;《北京市水污染防治条例》创新性地规定了污水再生利 用;《山西省水污染防治条例》将水污染治理分为地表水污染 治理和地下水污染治理。除了河北、辽宁，其他地方水污染 防治法规都将水污染防治以工业、城镇和农业水污染治理进 行了分类。上述地方水污染防治法规关于水污染治理重点 和水污染治理分类的差异足见地方治理思路相差甚远,立法 内容不协同。
准,每级标准下再细分为A标准和B标准,针对不同地域、不 同污染状况的水体分别执行不同等级的标准。而与北京相 邻、同为海河流域主要途经地的天津却仅仅将主要污染物的 排放标准粗放式地分为两级。
2021年7月 第34卷第4期
黑龙江生态工程职业学院学报 Journal of Heilongjiang Vocational Institute of Ecological Engineering
doi：10.3969/j. issn. 1674-6341.2021.04.004
Jul. 2021 Vol. 34 No. 4
Key words:Haihe River Basin； Collaborative legislation； Water pollution； Collaborative governance
1问题的提出 在京津冀协同发展重大国家战略实施背景下,2015年国
家出台的《京津冀协同发展规划纲要》明确提出对海河流域 进行全面综合治理与生态修复。但直至目前,海河流域水污 染现状仍不容乐观，流域污染的严重性与我国建设生态美好 国家的治理理念格格不入。
有关水污染物排放的环境标准主要有污水综合排放标 准、城镇污水处理厂污染物排放标准和农村生活污水处理设 施污染物排放标准三类。基于此，本文将分析海河流域地方 污染物排放标准的适用依据和主要内容。
我国新的环保法律规定，地方既可直接适用国家标准, 也可以制定比国家标准更为严格的地方标准。地方标准是 对国家标准的补充和完善。⑶海河流域区域间关于水污染物 排放的政策标准在适用依据和主要内容上均存在差距大的 问题，其中污水综合排放标准和城镇污水处理厂污染物排放 标准仅在适用依据上就大相径庭。如:污水综合排放标准方 面，河北、辽宁、河南适用的是国家标准，北京、天津、内蒙古、 山西适用严于国家标准的地方标准，山东则将污水综合排放 标准按水域分为海河流域和半岛流域分别设置;城镇污水处 理厂污染物排放标准方面,海河流域所在八个省（自治区、直 辖市）仅有北京和天津两宜辖市制定了地方标准，其他地方 皆采用较为宽松的国家标准。
20世纪80年代,随着我国城镇化和工业化的发展,水污 染问题产生。与此同时,受国际环境立法发展影响以及我国 法律体系完善的需要，《水污染防治法》应运而生。早期的 《水污染防治法》重点强调控制工业污染，并未规定流域污染 治理以及跨界水污染治理问题。1996年，《水污染防治法》 进行修订,开创性地确定了水污染治理的流域、区域整体视 角的协同治理思想,但该规定仅作为纲领性原则,并未作出 进一步明确规定。直至2017年，再次修订的《水污染防治 法》明确提出建立流域水环境保护联合协调机制,进行流域 统一治理。流域协同治理内容虽进一步明确,但还是处于口 号式的原则性规定阶段,缺乏联合治理的措施、联合治理的 监督等具体规定。
地方水污染防治法规是各地水污染治理的“教科书”，水 污染治理后续的执法、司法都应遵守其规定。海河流域地方 水污染防治法规的协调改进有利于海河流域协同治理的发 展,促进流域水污染协同治理的同时也将很大程度上促进区 域内部的水污染治理。但当前海河流域地方水污染防治法 规不协同大大阻碍着流域协同水污染治理的开展。 2.3地方水污染物排放标准差距大
自1984年至2017年，《水污染防治法》在我国30多年 的水污染治理实践中不断完善,但是对于流域治理的协同性 规定却并无长足进步。国家层面的《水污染防治法》缺失关 于流域水污染治理的协同性规定，致使地方立法缺失协同意 识，流域内水污染协同治理缺失“主心骨”，进而阻碍流域水 污染协同治理的有效开展。 2.2地方水污染防治法规不协同
组织的立法协调主动性,建立常态化的立法协商机制和法规条文清理机制，适时制定《海河流域水污染管理条例》
并推行“契约性”立法，以促进流域有效协同治理,早日实现生态美好。
关键词：海河流域;协同立法;水污染;协同治理
中图分类号：D912.6
文献标识码:A
文章编号:1674-6341(2021)04-0013-04
我国国家层面涉及流域治理与保护的法律法规主要有 《环境保护法》《水法》《水污染防治法》《防洪法》《水土保持 法》和《河道管理条例》等。其中，《环境保护法》和《水法》多 见总揽性条文和整体水资源开发、利用规划、调度的规定; 《防洪法》《水土保持法》和《河道管理条例》分别涉及水土、 流域、河道的整治和建设。这些法律法规鲜有水污染治理相 关规定。《水污染防治法》是针对水污染治理直接规定的单 行法，同时也是各地水污染防治法规政策的制定依据，因此, 本文着重分析《水污染防治法》。
规律,又与协同发展国家战略相符，是流域水污染治理的必 由之路。但当前海河流域的水污染治理未能摆脱片面治理 视角，以致海河流域水污染治理中出现重复建设、互搭便车 的现象，流域治理也陷入久治无效的怪圈。
其中,立法不协同便是海河流域水污染协同治理未能有 效开展的首要原因。水污染协同治理的制度目标是形成体 系化、常态化的水污染协同治理机制，即在立法、执法、司法 和相关配套制度上形成流域协同治理体系。⑵立法在法律实 施的过程中具有引领和推动作用，因此，协同立法在协同治 理整体机制中处于首要地位,推进协同治理首先要解决完善 的也应是协同立法问题。 2海河流域水污染治理协同立法的现实困境
各地水污染防治法规是地方水污染立法的核心部分，地 方间水污染防治法规的协同性是水污染协同立法水平的最 直观反映。当前，海河流域所在的八个省（自治区、宜辖市） 间的水污染防治法规在协同治理的相关规定和具体内容上 均不协同,缺乏契合度。
首先,各地水污染防治法规对于协同治理的规定参差不 齐。京津冀区域内，《天津市水污染防治条例》在2016年修 订时增加了区域水污染防治协作规定，随后2018年河北省 也将区域水污染防治协作纳入《河北省水污染防治条例》，在 京津冀协同发展背景下两地试图与北京形成治理合力，但没 有得到北京的回应,现行的《北京市水污染防治条例》没有协 同治理的相关规定。此外，内蒙古、山西、辽宁、河南和山东 的水污染防治法规从始至终没有协同治理的相关规定。由 此可见，在京津冀协同发展战略的提出以及专家学者和实务 部门对于水污染协同治理的研究和呼吁背景下，天津、河北 两地逐渐产生水污染协同治理意识并在法规中作出规定，而 海河流域覆盖下其他省（自治区、直辖市）没有流域协同治理 意识，缺失相关水污染流域整体协同治理的规定。
海河流域水污染治理协同立法：困境、成因及对策
王耀华 (天津工业大学法学院，天津西青300387)
摘要:协同治理是流域水污染治理的必由之路，实现协同立法是流域协同治理的首要前提。当前，海河流域
水污染治理中国家层面法律法规、地方层面法规以及地方标准的不协同制约着流域协同治理的开展。其中，"顶层
设计”的缺失、地方治理投入差距大以及流域外部性的本质特征是立法不协同的主要原因。海河流域应发挥领导
我国关于流域治理与保护的法律法规较多，体系庞杂。 另外，水污染物排放标准属于广义范围的立法，是水污染治 理执法的重要依据，地方标准协同在流域水污染治理中不可 或缺。鉴于此，本文根据法律法规及标准的层级和类别，将
—13 —
立法分为国家层面法律法规立法、地方层面法规立法以及国 家和地方标准的制订，进行阐述。 2.1《水污染防治法》缺失协同性规定
流域是一个完整的社会一经济一自然复合生态环境系 统，是一个相对独立的生态循环圈。m在水质修复和环境治 理过程中，某一水域的水质改善会使整体流域水质逐渐向 好;反之，遭受污染时污染物会在流域内频繁交换，以致污染 扩散，治理难度倍增。流域水污染协同治理既遵循自然科学
收稿日期：2021-04-11 基金项目：天津市研究生科研创新项目"京津冀区域环 境协同治理发展现状及对策建议”(2020YJSS195)研究成果。 作者简介：王耀华(1996—)，男，山东滕州人，在读硕士 研究生。研究方向：环境资源保护法。
Collaborative Legislation of Water Pollution Control in Haihe River Basin： Dilemma, Causes and Countermeasures
WANG Yao-hua
(Tianjin Polytechnic University, Tianjin 300387, China)
Abstract: Collaborative governance is the shortcut of river basin water pollution control, and collaborative legislation is
the primary premise of river basin collaborative governance. At present, the non coordination of national laws and regula tions ,local laws and regulations and local standards restricts the development of collaborative governance of water pollution in Haihe River Basin. Among them, the lack of top-level design”，the large gap of local governance investment and the essential characteristics of basin externality are the main reasons for the non coordination of legislation. The Haihe River Ba sin should give full play to the initiative of Legislative Coordination of leading organizations, establish a normalized legisla tive consultation mechanism and a mechanism for clearing the provisions of laws and regulations, timely formulate the " Reg ulations on water pollution management of the Haihe River Basin" and implement the "contractual" legislation, so as to pro mote the effective collaborative governance of the basin and realize the beautiful ecology as soon as possible.
其次，各地水污染防治法规具体内容差距大、不协同。 地方立法之间的差异与冲突不只表现在协同治理规定上，相 关治理内容协同与否更是评判地方协同立法情况的主要依
—14 —
据。从海河流域内各地水污染防治法规的立法重点及分类 便可得知各地水污染防治法规差距之大:《内蒙古自治区水 污染防治条例》专章规定了流域水污染治理，但规定较为笼 统;《北京市水污染防治条例》创新性地规定了污水再生利 用;《山西省水污染防治条例》将水污染治理分为地表水污染 治理和地下水污染治理。除了河北、辽宁，其他地方水污染 防治法规都将水污染防治以工业、城镇和农业水污染治理进 行了分类。上述地方水污染防治法规关于水污染治理重点 和水污染治理分类的差异足见地方治理思路相差甚远,立法 内容不协同。