城乡一体化背景下乡村基础设施的运营与管护

城乡一体化背景下乡村基础设施的运营
与管护
乡村基础设施是农民抗御自然灾害，改善农业生产、农民生活和农村生态环
境的重要基础，也是促进农业增产、农民增收的物质保障条件。

21世纪以来，党
中央越来越重视乡村基础设施建设与管护工作在农业与农村发展中的基础性作用，出台了一系列政策指导乡村基础设施发展。

从2004年开始，全国乡村基础设施
建设工作大范围展开，涉及水电路网等多方面。

此后，伴随农业税的取消，中央
财政逐步加大了支农力度，开始进入“以工补农，以城带乡，城乡协调发展”的
新时代。

新农村建设、美丽乡村建设和脱贫攻坚战略的实施，将大量财政资金投
入农业和农村领域，极大地提高了乡村基础设施建设水平。

江苏位于长江三角洲
地区，是综合水平发展最高的省份之一，在城乡基础设施一体化方面也是走在全
国前列。

那在实现乡村基础设施“建起来”的目标之后，如何做到“管起来、用起来”就成为迫切需要解决的问题。

只有使乡村基础设施发挥应有的作用，才能真正达
成促进生产发展、提高收入水平、助力生活改善、缩小城乡差距、城乡共同繁荣
的效果。

要做到这一点，需要尽快构建配套的乡村基础设施运营与管护机制。

为总结江苏乡村基础设施运营与管护的现实情况，本课题组对扬州三个乡镇
的三个村庄基础设施运营与管护情况进行了调研，并结合已有的文献与案例进行
归纳、分析，形成本报告。

一、扬州市乡村基础设施运营与管护基本情况
1、乡村基础设施的定义与分类
乡村基础设施是指为农业生产、农民生活、农村发展服务的各种物质和技术
条件的总和，它是农村经济增长和社会发展的前提条件。

从理论上看，乡村基础
设施在提供服务时具有一定的消费非排他性和非竞争性，具有典型的公共产品特
性。

一般来说，乡村基础设施分为三大类：一是生产服务设施，如水利设施、农
业科研和技术推广设施等；二是生活服务设施，如医疗、文化设施等；三是生产
生活服务设施，如教育、道路和通信设施等。

2、乡村基础设施运营与管护面临的困境
现阶段，扬州市乡村基础设施建设已形成很大的规模，但是在后期的运营与
管护方面还存在一系列问题。

目前，乡村基础设施一系列问题的深层次原因在于管护意识的缺乏，村民参
与乡村基础设施管护的意愿非常薄弱。

受农业比较效益较低、农业生产收入份额
下降等多种因素影响，农民个人投入小型农田水利设施运营与管护的积极性下降。

此外，管护能力的缺乏是造成管护工作进展困难的直接原因，主要包含两个方面，一是管护人力短缺；二是管护资金缺乏。

管护主体作为乡村基础设施运营与管护的责任者，是促进设施正常运营的关键。

目前，乡村基础设施管护主体缺失的重要原因是乡村基础设施产权确认存在
困难。

在实行家庭联产承包责任制之后，农村集体经济组织原有的基础设施建管
主体地位逐渐消失，农村基础设施产权归属存在问题。

此外，手续不完善，产权
证颁发给合作社而非个人等问题，均导致农村基础设施产权确认存在困难。

即使
产权得到确认，在落实过程中也会发生由于产权和责任逐级下移，村集体由于缺
少收入来源而导致集体产权虚置的问题，导致管护主体无法发挥应有作用。

在乡村基础设施的管护阶段，维持运营的资金不足问题十分严重。

目前，在
乡村基础设施相关财政预算中，对后期管护经费的安排较少，前期建设资金占到
较大比例。

而向村民征收管护费用的方式，由于受益者众多而导致推行难度较大。

除了政府投入或村集体及农户自主承担运营与管护费用的方式，社会资本在乡村
基础设施运营与管护经费中所占比例较小，资金来源过于单一也造成了运营资金
缺乏。

由于乡村基础设施运营与管护资金缺乏，村集体或合作社虽制定了相应的
管护制度，但在落实过程中无力承担相关成本，导致管护制度流于形式，无法雇
佣专业管理人员。

3、乡村基础设施运营与管护的整体实践情况
我国乡村基础设施运营与管护的相关政策改革开始于2000年的农村税费改革，村镇制度外收费被禁止，农村“三提五统”和“两工”被逐步取消。

与农村
税费改革同步进行的是财政体制的改革，其目的是将农村基础设施纳入公共财政
体系。

此后，乡村基础设施的管护资金主要靠政府补助和“一事一议”来提供。

但是，政府补助的有限性和“一事一议”的高成本使一些从村急需的基础设施无
法兴建。

又由于过去利用“两工”这个主渠道兴建的农村基础设施在毁坏后无力
修复，乡村基础设施的建设和养护陷入困境。

2003年以后，为缩小城乡差距，中央和地方财政对乡村基础设施建设加大投入，乡村基础设施水平出现了根本性的提高。

2004年以来，中央连续出台18个“一号文件”聚焦“三农”，按照中央一号文件对乡村基础设施运营与管护机制
创新的指导意见，多地都在进行对乡村基础设施运营与管护创新机制的探索。

如
扬州市出台了《扬州市市级农村人居环境整治长效管护资金管理办法》，促进农
村人居环境长效管护常态化、制度化和规范化。

国家发展改革委、财政部去年又
专门印发了《关于深化农村公共基础设施管护体制改革的指导意见》，省、市也
相应出台了相关文件。

二、乡村基础设施运营与管护的实践案例
在乡村基础设施供给不断增加的同时，一些地方根据中央要求和实际需要，
开始探索乡村基础设施运营与管护的方式方法，具体包括产权界定、资金筹措、
主体确定、责任落实等内容。

1、朴席镇——聘用专人管护，落实具体责任
朴席镇双桥村位于朴席镇正南方，紧靠润扬大桥西侧，南临长江，北靠沿江
公路，总区域面积7.5平方公里，辖区内长江岸线4051米，滩涂约3500亩，一
般农田计税面积约2700亩。

目前，村“两委”工作人员7人，平均年龄33岁，
村域内有28个村民小组，人口3623人，党员103人。

境内现有石街河、中心河、民主河等大小河道14公里，公园路、土瓜路、五星路、杨涵路等主干道路17公里。

村内环境卫生工作形成组织保障。

根据镇党委政府农村环境治理工作要求，
由村“两委”统一领导组织实施农村环境治理工作，明确村党总支书记为第一责
任人，村委主任为直接责任人，各分组干部为主要负责人，负责所辖区域内的庄台、道路、河道（塘）、绿化等管护工作。

在全面开展的基础上，鼓励先进，以
点带面，整体推进。

坚持“多干多支持、不干严问责”的原则，确保各项任务到人，层层压实了责任，建立了强有力的组织结构体系。

同时，率先在全镇建立了
一支以退休老干部、热心村公益事业的老党员、老代表组成的环境保洁队伍，既
保证了村容村貌的整洁卫生，又带动了部分农村闲散劳动力。

双桥村环境设施管护中要求村容村貌得到提升，村容整洁美丽，打造示范庄台，村庄范围内无乱堆乱放、无乱搭乱建、无乱贴乱挂、无乱泼乱倒、无露天粪
坑（简易厕所）、无家禽（牲畜）散养等现象；合理配置垃圾收集点（密闭）房
和收运车辆。

垃圾收集容器周边整洁、无积存污水，生活垃圾日产日清，村庄范
围内无暴露垃圾和积存垃圾，无蚊蝇孳生地；农民户厕卫生整洁，正常使用，旧
厕及时拆除。

村庄内配置公共厕所的，公厕设施完好、干净整洁、无异味，有明
显引导牌和标识牌，24小时开放；村庄路面平坦、完好，主要道路全部实行硬化，并配套路灯照明；次要道路通达顺畅，干净整洁、无破损、无坑洼现象，道路两
侧无垃圾杂物；村庄内河道（河塘）无淤积，河面保持清洁、无有害水生植物和
漂浮物；岸边无垃圾、无生活污水排入、无行水障碍物。

从双桥村基础设施运营与管护可以看出，一是农村基础设施运营与管护开始
出现专职化、专业化倾向；二是在城乡一体化背景下，政府在农村基础设施运营
与管护中的作用凸显；三是承包责任制在运营与管护工作中普遍采用。

2、月塘镇——完善公共设施，分类采用多种管护模式
仪征市月唐镇四庄村地处月塘镇南部，全村国土面积11801亩，其中耕地面
积5679亩，共有24个村民小组，常住户768户，人口2862人。

现有村干部6
名，中共党员69名。

目前四庄村的公共设施主要有：建成微动力生活污水处理设施3座，日处理
污水90吨；2019年通组道路硬化15公里；更新老电灌站3座，建成组级小电灌
站5座，新建农桥和当家塘滚水坝18座；所有组级排水渠都铺设了U型衬，农
业生产发展后劲得到进一步加强；渠铺设污水管网约4000米，覆盖规划保留庄
台所有农户；建成垃圾分类宣传阵地24个、垃圾分类收集亭31座；建成主干道
约10公里，安装太阳能路灯210余盏；建有生态停车场2个，配套建设三类水
冲式公厕4座。

建成生态小游园4个，提升了村民休闲健身设施水平。

在基础设施的管护上，四庄村明确分类，确定管护主体、费用负担方式和管
护责任。

可以从四庄村的基础设施管护实践中，总结出两种模式。

一是非收费型
管护模式，主要针对公共广场、道路、公园绿地等福利性、公共性强的基础设施。

四庄村对休闲健身广场的管护，是将管护主体确定为村集体，由村干部作为管理者，组织运动爱好者和学校体育教师作为志愿者参与管护，管护内容主要是辅助
保洁员（目前全村配备保洁队伍26人）维持卫生、维护健身器材并呼吁村民爱
惜公共设施。

四庄村对使用广场的村民不收费。

管护费用来自上级专项资金、村
集体经费、村民捐助等。

二是收费型管护模式。

主要针对服务成本高、受益者明
确的基础设施。

对农村社区而言，随着生活方式的变化，垃圾处理成为最为紧迫
的公共问题。

四庄村组织了26人的保洁队伍承担保洁、垃圾清运和绿地维护等
环境卫生服务。

为解决费用问题，规定小区内每户每年收取100元、饭店和超市
等营业点每家每年收取400元物业费，用于支付保洁人员工资、保洁工具维修更
新等。

3、周山镇——统筹设施管护，提高管护效率
高邮市周山镇双河村位于周山镇西北部，距镇区约2公里，双河村由原马河村、晏河村合并而成，取“河”字，故名“双河村”，东临志光村，南靠狄奔村，西与界首镇相邻，北与临泽镇营西村接壤。

全村由原先的31自然组合并成14个
村民小组，现有农户917户，农业人口3203人，全村总面积5323亩。

2020底村
级集体收入超50万元，农民人均纯收入27560元。

村党总支部下设3个网格支部，共有党员89人。

双河村是名副其实的农业村，境内优质农田成片，水源清洁无污染，为发展
高效农业、规模农业、特色农业、生态农业提供了充足的土地资源，也为发展观
光农业和休闲旅游提供了良好的条件。

近年来，双河村围绕生产、生活、生态融
合发展，因地制宜，重点突出高效农业、生态农业、特色农业的发展思路，大力
流转土地，在土地上做文章搞高效、规模、特色农业，带领地方百姓共同致富，
以点带面，以招商引商的形式，不断扩大高效农业规模，目前村内60%的土地用
于高效农业项目建设，已形成了花卉苗木、特种水果种植、大闸蟹、泥鳅养殖等
水产养殖的特色农业村。

双河村在基础设施管护上采用的是统筹管护方式，将小型水利工程管护、农
村环卫保洁、农村交通设施管护、农村公共绿化设施管护以及农村公共活动场所
管护进行统筹，即采取“五位一体”长效管护机制。

做法上，一是摸底调查，明
确产权，将村镇内的小型水利工程确权给村集体，明确管护责任。

二是整合资源，统一使用。

整合水利、规划、交通、林业等部门的设施维护资金，统一用于农村
基础设施管护。

三是分片包干，明确责任。

采取竞争承包管护方式，由村集体根
据工程管护标准，测算各片区管护经费，公开招标，选择报价合理的承包人为管
护责任主体，负责片区内所有水利设施、道路清洁、垃圾清运等管护工作。

四是
严格监督，考核激励。

双河村通过统筹开展村基础设施运营与管护，提高了农田水利设施管护水平，明显降低了管护成本，更重要的是改善了村容村貌，成功打造了新光荣河美丽庄
台点和百村示范庄台点。

三、乡村基础设施运营与管护实践中存在的问题
1、产权归属与管护责任衔接不到位
在乡村基础设施运营与管护的实践过程中，往往通过对基础设施进行确权，
使管护主体与产权所有者身份统一，落实管护责任。

当前，扬州市基础设施运营
与管护的确权工作已经取得成效，使历史遗留问题得到解决。

但是产权确认并不
意味着管护责任得到有效落实，目前仍存在乡村基础设施管护主体缺失的问题。

对于确权至个体的经营性乡村基础设施，当事人对其拥有的产权较为清楚，为获
取收益，有进行后期投入和维护的动力，因此经营性乡村基础设施的管护责任落
实得较为到位。

但确权至村集体或村民自治组织的公益性乡村基础设施，由于大
部分村民对确权工作的开展情况及意义了解较少，其在运营与管护过程中的参与
程度较低，由此带来公益性乡村基础设施管护依旧存在不足的问题。

2、管护资金筹措依赖政府
在乡村基础设施管护资金的筹集方面，整体来看，尽管扬州市出台了相应政
策鼓励社会资本参与乡村基础设施的运营与管护，但是目前管护经费的较大比例
还是来自政府财政投入。

公益性乡村基础设施在管护过程中对政府财政依赖较强，同时支出的一部分是对营利性乡村基础设施的奖励与补贴，对政府财政压力较大。

3、承包主体与使用主体利益不协调
在具体管护工作的实施上，有待进一步维持乡村基础设施的公益性和承包人
利益之间的平衡。

经营性基础设施针对个体投入部分的确权带有私有化的性质，
且其使用权完全归个体经营者所有。

以小型农田水利设施为例，即使在政府要求
村集体等与承包人签订优先保障农业灌溉用水协议的情况下，由于利用池塘水面
进行鱼虾养殖需要保持一定的水量，养殖放水时间与农业灌溉用水时间可能存在
差异，这种承包人与用水农户之间的潜在矛盾也难以避免。

另外，在农业灌溉用
水过程中，为提高效率，承包人会要求农户以村民小组的形式统一申请用水，这
会给种植其他作物（需水时间和次数与大田作物不同）的农户带来用水不便的问题。

再有，除了上述影响水利设施的基本灌溉等公共服务功能外，乡村基础设施
的商业经营还可能带来环境污染、工程设计的变化等问题，其负外部性影响不容
忽视。

四、乡村基础设施运营与管护的对策探析
1、进一步明晰产权与管护责任
确保乡村基础设施运营与管护工作有效进行的关键是要明确管护主体。

在实
践过程中，往往通过对设施确权，使管护主体与产权所有者身份统一，落实管护
责任。

在前期工作中，政府应继续进行权利确认工作，对所有权、使用权、收益
权等进行确权颁证，明确管护责任。

同时，加强确权工作意义的宣传力度，并注
重强调受益农户的管护责任，使每个受益农户都理解产权的具体归属，及自身所
负有的管护责任。

2、调动村民参与积极性
目前，在乡村基础设施的运营与管护中，政府往往对系列工作进行包揽，从
费用支出到人员安排“一肩挑”。

政府应该主要扮演规则维护者的角色，而不是
全方位的工作者。

对于受益农户的管护责任意识不足，参与管护工作积极性低的
情况，相关主管部门应该广泛动员农户参与，听取基础设施受益农户的意见和建议。

对于群众关心的问题，要及时处理并给予反馈，加强对相关信息的宣传力度。

同时，鼓励农户自行探索基础设施的管护措施，使运营与管护机制的细节得到完善。

3、构建责任监管机制
在乡村基础设施的日常运营中，负责部门应建立相应考核机制，对管护人员
的日常工作进行检查，并对相关服务公司业务进行考核，通过上级部门定期复核，确立并落实奖惩条例，督促管护到位。

对于资金使用情况，财务及督察部门应进
行定期审核，确保相关资金落实到位。

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孙凤娟（1973年11月——），女，汉族，江苏靖江，研究生，副教授，研
究方向：经济学
3。