对《内河交通安全管理条例》第64条的质疑及建议——以行政法权责统一原则为视角

对《内河交通安全管理条例》第64条的质疑及建议——以行
政法权责统一原则为视角
谢建义
【摘要】多年来,《内河交通安全管理条例》(2002年版)第64条关于“暂扣船舶”和“没收船舶”规定难以执行到位.主要原因是法规只赋予海事管理机构暂扣和没
收无证船舶的职权,没有明确海事管理机构确保履行职权所必须的条件,也没有明确
实施暂扣和没收无证船舶的最终目的,使海事执法人员难以主动、有效行使法定职权.为使该规定执行到位,有关机关应遵循行政法权责统一原则,从船舶扣押场所设置或者委托保管、扣押船舶安全值班、船舶扣押和没收后的具体处置程序和明确当事人等方面完善配套规定.
【期刊名称】《中国海事》
【年(卷),期】2015(000)008
【总页数】4页(P28-31)
【关键词】行政法;权责统一;海事管理;扣押;没收非法财物
【作者】谢建义
【作者单位】长江海事局,湖北武汉430016
【正文语种】中文
【中图分类】D993.5
中图分类号：D993.5
文献标志码：A
文章编号：1673- 2278（2015）08- 0028- 04
收稿日期：2015- 07-- 0066
作者简介：谢建义（11997700--），女，湖北黄冈人，本科，长江海事局法规规范处处长，从事海事法规管理工作。

自2002年8月1日起施行的《内河交通安全管理条例》第64条（以下简称“第64条”）规定：违反本条例的规定，船舶、浮动设施未持有合格的检验证书、登
记证书或者船舶未持有必要的航行资料，擅自航行或者作业的，由海事管理机构责令停止航行或者作业；拒不停止的，暂扣船舶、浮动设施；情节严重的，予以没收。

多年来，尤其是2012年《行政强制法》施行以来，该条中“拒不停止的，暂扣船舶、浮动设施；情节严重的，予以没收”的规定难以执行到位，已经被现场海事行政执法人员普遍反映。

该规定难以执行到位导致的结果主要体现在两个方面：一方面未持有合格检验证书、登记证书的船舶（以下简称“无证船舶”）擅自航行、作业这种扰乱水上交通安全管理秩序的行为没有得到有效制止，相反愈演愈烈；另一方面由于无证船舶安全技术水平通常较低，极易发生事故，依据《内河交通安全管理条例》第88条规定，发现内河交通安全隐患不及时依法处理，造成重大内河交通事故或者致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，依照刑法关于滥用职权罪、玩忽职守罪或者其他罪的规定，依法追究刑事责任。

这给海事执法人员带来很大压力。

鉴于此，笔者认为很有必要对第64条进行修订完善，以设定能被执法主体操作并能够达到立法目的的处置措施；或者增加制定配套规定，以明确执法主体执法的操作性程序规定。

一、第64条在执行中存在的主要问题
第64条难以执行的主要是“暂扣船舶”和“没收船舶”。

（一）“暂扣船舶”在执行中存在的主要问题
依据《行政强制法》第2条第2款，行政强制措施，是指行政机关在行政管理过
程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。

第64条规定的“暂扣船舶”属于为制止违法行为而依法对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行政强制措施。

依据《行政强制法》，海事管理机构难以执行“暂扣船舶”的主要原因如下：
1.海事管理机构目前尚不具备暂扣船舶的基本条件。

《行政强制法》第26条第一
款规定，对查封、扣押的场所、设施或者财物，行政机关应当妥善保管，不得使用或者损毁；造成损失的，应当承担赔偿责任。

依此，海事管理机构暂扣船舶至少要具备扣押船舶的泊位和看管船舶并确保船舶安全的船员，如果按照《行政强制法》第26条第三款“因查封、扣押发生的保管费用由行政机关承担”的规定委托第三人保管，则辖区必须具备提供保管服务的第三人，并且海事管理机构至少要有保管暂扣船舶的预算费用。

但是，目前各级海事管理机构关于设置或租用暂扣船舶的泊位、配备看管扣押船舶的船员以及保管暂扣船舶的费用预算均无具体执行依据。

2.难以认定当事人。

《行政强制法》第24条第二款第（一）项要求，扣押决定书
应当载明当事人的姓名或者名称、地址。

由于船舶未持有合格检验证书、登记证书，难以及时认定拥有该船舶的“公民、法人或者其他组织”，因此难以及时依法启动强制程序。

3.采取扣押后的处理措施不明确。

船舶未持有合格的检验证书一般有两种情形，一种是船舶曾持有合格检验证书，证书过期失效或者船舶擅自改造后未申请检验；另一种是船舶未曾持有过检验证书。

对于这两种情形应该如何处理都没有作进一步的明确。

而《行政强制法》第25条规定，查封、扣押的期限不得超过30日；情况
复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过30日。

法律、行政法规另有规定的除外。

但是目前《内河交通安全管理条例》等相关行政法规并无其他规定，因此，即使将无证船舶扣押后也无法定依据做出处理决定。

如果对无证船舶扣押30日后只是简单地解除扣押，那么无证船舶解除扣押后继续投入非法营运的可能性极大，而不能较好地实现维护水上交通安全正常秩序的行政目的。

（二）“没收船舶”在执行中存在的主要问题
依据《行政处罚法》第8条，没收非法财物是行政处罚的种类之一。

虽然在实务
界对未持有合格检验证书、登记证书的船舶是否属于“非法财物”存在争议，但笔者认为“非法财物”中的“法”应属广义，而非狭义的“物权法”，没收未持有合格检验证书、登记证书而擅自航行作业的船舶应属于行政处罚行为。

对于没收财物的处理，中华人民共和国海事局于2006年5月29日对江西省地方海事局《关于海事行政执法中所遇急需解决问题的请示》进行了如下批复，对于依法没收财物，有拍卖价值的，依照《拍卖法》的有关规定予以拍卖，相关款项上缴国库；没有拍卖价值的，就地拆解。

可以说，以上批复依然没有为海事管理机构解决操作性的问题。

除与“暂扣船舶”一样难以认定当事人外，“没收船舶”难以操作的原因还有以下两个方面：
1.判定是否具有拍卖价值的标准不明确。

《拍卖法》第九条规定，国家行政机关依法没收的物品，充抵税款、罚款的物品和其他物品，按照国务院规定应当委托拍卖的，由财产所在地的省（自治区、直辖市）的人民政府和设区的市的人民政府指定的拍卖人进行拍卖。

《拍卖法》第28条第二款规定，拍卖国有资产，依照法律或者按照国务院规定需要评估的，应当经依法设立的评估机构评估，并根据评估结果确定拍卖标的的保留价。

《拍卖法》第55条规定，拍卖标的需要依法办理证照变更、产权过户手续的，委托人、买受人应当持拍卖人出具的成交证明和有关材料，向有关行政管理机关办理手续。

如果依照《拍卖法》的有关规定执行，笔者认为对
于拟拍卖的没收船舶，“依法设立的评估机构”应当是船舶检验机构，通过检验评估其是否有安全投入营运的价值。

如果由其他评估机构进行评估，则需要制定程序以确保评估机构从船舶是否具备安全技术条件去判断船舶是否具备拍卖价值。

否则也很难保证买受人将不具备安全技术条件的船舶不再重新投入营运。

2.没收船舶后的操作程序不明确。

目前就如何实施《拍卖法》拍卖没收船舶或者如何拆解没收船舶，没有制定操作性的程序和标准，即使海事管理机构依法没收船舶后，也难以统一开展处置工作。

依据以上批复，拍卖没收船舶的相关款项上缴国库，没收船舶就地拆解的则没有明确后续处置程序。

如此说，若没收船舶没有拍卖价值，就实施就地拆解，被拆解的材料可以自由处置。

对没收船舶拍卖或者就地拆解进行选择，不仅裁量标准不明确，而且处理结果差别较大，拍卖的结果是相关款项上缴国库，就地拆解的结果是当事人还可以处置被拆解的船舶材料。

由于以上原因，在实际执行中很容易导致纠纷产生。

（三）无证船舶经营者对执法人员人身、财产安全造成极大威胁
由于偷采江砂的巨大利润吸引，目前长江上很多偷采运江砂的船舶是无证船舶，这些无证船舶的经营者通常具有一定的黑恶势力社会背景，无视法律、胆大妄为，对打击他们的海事执法人员的人身、财产安全形成极大威胁。

（四）对无证船舶执行扣押或者没收容易导致损失而产生纠纷
无证船舶通常安全技术条件差，在执行扣押或者没收过程中和之后都比较容易因一些小的损害而导致损失，损失依法应当由做出暂扣船舶决定的海事管理机构承担。

由于无证船舶一般安全技术条件差，被损坏的可能性极大，而且责任难以划分清楚，导致海事执法人员从主观上对执行扣押和没收无证船舶产生恐惧。

二、从行政法权责统一原则视角分析第64条规定
结合第64条难以执行的问题查找及原因分析，从行政法权责统一原则视角，笔者认为第64条规定存在的主要问题如下：
（一）法规只赋予海事管理机构暂扣和没收无证船舶的职权，但没有明确海事管理机构确保履行职权所必须的条件
权责统一的具体要求除包括行政机关违法或者不当行使职权应当依法承担法律责任外，还应当包括以下方面的内容：行政机关依法履行经济、社会和文化事务管理职责，要由法律、法规赋予其相应的执法手段。

行政权是由国家宪法、法律赋予的国家行政机关执行法律规范、实施行政管理活动的权力，是国家政权的组成部分。

行政职权是具体行政机关和公务员所拥有的，与其行政目标、职务和职位相适应的管理资格和权能，是行政权的具体配置和转化形式。

职权法定使得行政机关不仅权限范围是由法律确定的，而且执法手段也应由“法定”。

要使行政机关履行好职责，就应当确保履行职责所必须的条件，因此只要属于履行职责必须的权力和手段，法律都应该赋予行政机关，做到执法有保障
[1]。

但是，《内河交通安全管理条例》第64条只规定了海事管理机构对无证船舶具有暂扣和没收的职权，而没有明确暂扣和没收无证船舶的实施条件以及具体的后续处置程序。

（二）法规规定与依法行政根本目的不完全一致，海事执法人员难以主动、有效行使法定职权
依法行政的目的从根本上说是要通过行政权的有序运作，维护和增进社会公益，改善国民的福利。

而实现上述目的的一个基本条件，就是行政主体必须实际运用和行使法律授予的权力。

如果行政主体只是享受权力，而不积极和充分运用法律赋予的权力，法律的授权就失去意义。

因此，从法律上讲，法律对行政主体的授权实际上具有双重意义，一方面是给行政主体赋予一定的公共权力，另一方面也是为行政主体设定了一种责任或义务，即行政主体必须积极充分地行使法律所赋予的权力，以
实现法律所预期的目的
[2]。

第64条关于暂扣和没收船舶的规定，并没有围绕依法行政的根本目的而充分考虑实际情况进行规定，只是单纯考虑了维护水上交通安全秩序的行政目的。

这样的规定执行起来，在维护水上交通安全秩序的同时，很有可能直接破坏了当事人赖以维持基本生活的生产工具，因而与依法行政的根本目的是不完全一致的。

正因如此，任何一项不利于实现依法行政根本目的的规定，由任何行政机关执行都有可能演变成简单、粗暴执法而势必引起社会反感，而不利于行政执法人员主动、有效行使法定职权。

三、完善第64条配套规定的建议
在目前行政立法资源比较缺乏的情况下，修订《内河交通安全管理条例》并未摆上议事日程，内河海事管理机构及其海事执法人员还将有必要努力将第64条执行到位。

基于此，笔者提出制定配套规定的如下建议：
（一）对船舶扣押场所设置或者委托保管进行规定
分海事管理辖区或者片区规划建设扣押船舶停靠点（锚地），并对扣押船舶停靠点（锚地）的维护、监控予以考虑。

对于有条件的辖区，可以委托第三人保管，但应将保管费用纳入预算管理。

（二）对扣押船舶安全值班进行规定
《中华人民共和国船舶最低安全配员规则》第21条第一款规定，中国籍、外国籍船舶在停泊期间，均应配备足够的掌握相应安全知识并具有熟练操作能力能够保持对船舶及设备进行安全操纵的船员。

被扣押的无证船舶往往安全技术条件较差，应该有针对性地采取高于基本标准的特殊安全管理措施。

对于雇员安全值班及其采取保障安全措施的费用也应该予以考虑和明确。

（三）分别对船舶扣押和没收后的具体处置程序进行规定
出于维护水上交通安全秩序的执法目的，对被扣押的无证船舶应首先通知船舶检验机构进行强制船舶质量检验，再依据《行政强制法》第27条规定根据不同情形对其做出三种不同处理决定，第一种是被扣押船舶经船舶检验机构检验合格并发证，且向海事管理机构申请办理船舶国籍登记证书并扣押到期的，做出解除扣押决定；第二种是被扣押船舶经船舶检验机构检验认定不合格，应做出拆解的处理决定，拆解残值属于无证船舶船主；第三种是虽经检验合格但扣押期限经延长一直不申请办理证书的，经公告后可视作船主放弃所有权，应做出没收决定。

对于没收船舶则根据其是否经检验合格而分别做出拍卖和拆解决定，拍卖所得和拆解残值（无证船舶拆解后的材料按照市场价格进行处理）均上缴国库。

以上规定不仅明确做出不同处置决定的标准和程序，并且明确决定执行的程序。

（四）明确当事人
由于无证船舶没有申请登记，大多数也没有经注册的船名，因此在物权的归属上存在难以确认的问题。

从第64条的规定可以看出，对拥有或者经营无证船舶的主体本身没有设定任何处理措施，而只针对无证船舶设定了暂扣和没收措施，因此笔者认为无证船舶的归属问题对于第64条的实施并不重要，对拟扣押船舶进行确权亦无实际意义，只要将当事人认定为查获违法行为现场在擅自航行作业的无证船舶上的一个或数个自然人即可，以其与拟扣押船舶合影、其身份证复印件和手印作为辨别当事人的证据材料，依此对扣押船舶进行识别。

（五）对无证船舶应采取联合整治措施
由于江砂、海砂资源尚丰以及采运砂的暴利吸引和第64条的难以执行，目前在部分沿海和内河活动着大量采运砂的无证船舶，如果在完善配套规定后都严格按照第64条的规定实施，极有可能因触动一批非法经营群体的利益而引发群体事件。

作为行政机关应当从一开始就使违法者有对从事违法行为不利后果的正确预计，而不是放任一段时间使其产生错误预计后再依法严格惩治。

因此在完善配套规定之前或
者同时，应当采取特殊措施对大批无证船舶采取有力的联合整治措施。

如，原交通部2002年1月21日印发的《关于加强建造船舶检验和管理的通知》（交海发〔2002〕19号）要求，“自本通知发布之日以后建造的船舶，凡未履行建造检验的，船检部门一律不得擅自检验发证。

本通知发布之日前建造的船舶，如未履行建造检验，船检部门收到检验申请后应按管辖区域向海事局下设的船检管理处报告，并在船检管理处的监督下严格按有关规定进行初次检验（包括图纸审查）”。

对于目前无证船舶的治理，也可以采取类似措施，根据船舶检验机构对无证船舶实际技术状况的检验评估，一部分纳入规范管理，另一部分由政府予以相应补贴并进行拆解退出航运市场。

待整治清理完成后，如有个别再犯，将依据配套规定严格实施第64条。

沿着要将第64条执行到位的思路可以看出，海事管理机构将付出较大的行政成本，而且有引发更大纠纷甚至人命安全受损的可能性，不利于积极有效地维护正常的社会秩序。

在现阶段下，如何减少直至杜绝无证船舶，既维护正常的水上交通安全秩序又维护正常的社会生活秩序，是我们需要思考的问题，并且采取的手段必须结合实际，有效且具有可操作性。

笔者认为，按照国家赋予海事管理机构负责水上安全监督管理、船舶检验机构负责检验船舶质量、安监部门负责综合安全管理和地方政府负责改善民生的职责，以及公安部门负责查处无证驾驶人员、水行政部门负责采砂区划定、地质矿产部门负责矿产资源开采管理等职权分配，可采取以下途径进行治理：海事管理机构发现无证船舶擅自航行、作业，责令纠正，送达限期纠正通知书，如发现无证驾驶嫌疑，及时通报公安部门进行查处，同时通报地方政府及其安监部门，由地方政府及其安监部门组织协调船舶检验机构、水行政部门、地质矿产部门和海事管理机构及公安部门，在一定时限内做出引导其纳入规范管理或者拆解等处理决定，并根据职能划分明确各部门执行决定的职责，在规定时限内督促执行到位。

通过对执行第64条规定的思考，笔者认为，在行政立法过程中，只有围绕依法行政的根本目的，全方位、深层次地客观分析导致违法行为的成因，明晰涉及各方的职责、权利、义务和责任，对相关行政机关相应的可发挥惩戒作用的法律手段综合予以考虑，根据行政的基本原则论证其有效性和操作性，才能科学运用权责统一原则。

【相关文献】
[1] 方世荣，石佑启.行政法与行政诉讼法（第二版）[M].北京大学出版社,2011:49-50.
[2]应松年.当代中国行政法（上卷）[M].中国方正出版社,101-102.。