利益相关者共同治理视阀下的教育政策制定

利益相关者共同治理视阀下的教育政策制定
本文是以“利益相关者共同治理”为框架分析教育政策制定模式的一个尝试。

为了维护政策“受益人”的利益，教育政策制定必须兼顾政策利益相关者的权益，从重新界定政府角色、多元参与、监督制约三方面设计利益相关者参与教育政策共同制定的路径。

[标签]教育政策利益相关者分权制衡公众参与监督制约
“徒法不能以自行”，一项真正有效的教育政策必须要在实践中体现其价值。

但我国教育政策在实施过程中经常受到政策目标群体的冷落、反对甚至强烈抵制，最终导致政策的“失真”或“无效”。

我们可以从制度、心理、文化等多个层面分析这一问题，但教育政策制定过程中利益相关者的“缺位”却是一个不可忽视的思考维度。

因此，利用“利益相关者”理论来分析教育政策制定的利益主体及其关系是一个重要而有效的研究维度。

一、“利益相关者”概念的提出
作为一个名词，“利益相关者”(stakeholder)在20世纪60年代才出现。

它原是西方经济学概念，是产生于经济活动和企业管理中的一个重要概念，与“股权者”(stockholder)即“股东”相对应，泛指包括股东以及其他与企业有利害关系的个人或团体，比如职工、消费者、供应商、政府部门、社区等。

20世纪80年代以来，随着经济全球化的发展及企业竞争的加剧，治理问题和社会责任等成为人们关注和讨论的焦点，利益相关者理论应运而生，其基本主张包括：(1)所有的利益相关者都有参加企业决策的权利；(2)管理者负有服务于所有利益相关者利益的信托责任；(3)“某个集体”的目标应该是促进所有相关者的利益而不仅仅是股东的利益。

利益相关者理论认为，“某个集体”是由多个利益相关者所构成的“契约联合体”，它的目标不再是股东利益最大化，而是集体利益或企业自身利益的最大化，从而实现利益相关者整体利益的最大化。

随着经济学、政治学、管理学等学科广泛引入“利益相关者”概念，用以分析经济、政治和社会等领域的各种公共事务管理，教育学研究者逐渐意识到，“利益相关者”这一概念作为分析工具，有着丰富而深刻的教育学意义。

近年来，关于利益相关者理论在教育领域特别是在高等教育领域的适切性问题，西方学者如阿尔布莱希特(2005)、格罗斯和哥德温(2006)以及中国学者如张维迎(2004)、胡赤弟(2005)、李福华(2007)等都做了深入的探究。

但令人遗憾的是，既有文献关于教育政策制定领域的研究十分匮乏。

于是，教育政策决策的利益相关者共同治理模式的探究就显得既富有理论意蕴，又具有实践价值。

二、教育政策制定的利益相关者分析
何谓利益相关者?教育政策制定的利益相关者包括哪些利益主体?这些利益主体在教育政策制定中位置如何?这是构建利益相关者共同参与教育政策制定首
先要回答的问题。

(一)教育政策制定的特点
政策的形成过程，从本质上讲就是各种利益群体把自己的利益要求投入到政策制定系统中，由政策主体依据自身利益的需求，对复杂的利益关系进行调整的过程，政策的制定是社会各种利益冲突的集中反映。

从某种意义上说，政策的形成过程实际上就是政策利益相关群体的协商、对话和理解或博弈过程，它是决策者就政策利益相关者的利益与价值进行分配和表达的活动，涉及的是决策者与政策利益相关者以及政策利益相关者之间的关系。

作为关切自身利益的问题，教育政策利益相关者有理由也有必要参与教育政策问题的讨论之中，这是他们的权利，而且也只有经由教育政策利益相关者的参与，相关政策的合理性与合法性才能够更好地获得人们的认可，并妥善地得到贯彻。

“利益相关者”能够提供一个有效的分析框架，通过它能重新理解教育政策制定的本质。

即教育政策制定是政策利益相关者通过契约建构的“政策网络”。

(二)教育政策制定的利益相关者图谱
弗里曼(Freeman)将“利益相关者”界定为“任何可以影响组织目标的实现或受该目标影响的群体或个人”。

但在实践操作中，并非是“草率地定几个显而易见的主要利益主体”，因此如何界定哪些利益相关者，便成为了一个严峻的学术问题，
Mitchell(1997)指出了利益相关者理论的两个核心问题之一，就是利益相关者的认定。

他认为，利益相关者必须具有三个属性之一：(1)合法性(Legidmacy)，其利益相关者被法律和道德认可；(2)影响力’(Power)，具有影响组织的地位、能力和手段；(3)紧迫性(Urgency)，其要求或主张可立即引起组织决策者的关注。

根据以上的表述，笔者认为，“利益相关者”的概念是交叉、立体的。

首先，利益相关者有不同的形态，不同形态的利益相关者与教育政策制定的利益关系也不相同；其次，不同的利益关系，决定了其对教育政策制定施加的影响的途径也是不同的。

这提示我们应该采取多维视角，全面、动态和具体地分析教育政策制定的利益相关者。

因此，在借鉴Freeman定义的基础上，将教育政策制定利益相关者界定为：影响教育政策制定目标的实现或受教育政策制定目标实现影响的团体或个人。

根据这个定义，教育政策制定利益相关者主要包括：政府及其构成人员(立法者机关、行政机关和司法机关及其构成人员)、专家智囊或思想库、利益集团及其代言人(教师、学生)、新闻媒体等。

(三)教育政策制定利益相关者谱系的分类
教育政策制定本质是一个分配教育利益的过程，是利益相关者充分参与的制度安排与政策设计。

政策科学的发展越来越揭示出政策活动是一种调和各方利益，理解各利益主体价值诉求的过程，是决策主体主动选择、利益主体主动参与的过程。

因此，教育政策的决策权应该由与教育政策制定的利益相关者来控制，应该在各利益相关者之间分散分布。

但是，由于不同的利益相关者与教育政策的利益相关程序、参与教育政策制定治理的意愿和能力都不相同，因此，对教育政策决策权的配置应该是一种非均衡的分散分配。

利益相关者获得的决策权的多少是依据利益相关者与教育政策的利益相关程度和他们参与教育决策治理意愿和权力进行分配的。

依据这两个维度可以将教育政策制定利益相关者分为四类：核心利益相关者(政府及其构成人员)、关键利益相关者(专家智囊或思想库、利益集团及其代言人)与一般利益相关者(新闻媒体)，如表1所示。

这种非均衡的决策权配置过程实际上是教育政策制定利益相关者协调的过程，希望通过决策权的非均衡的分散，使政策制定各利益相关者的利益要求达到平衡。

需要指出的是，教育政策制定利益相关者图谱只是对利益相关者的一个静态描述，而在现实中，在一定条件下，这些利益相关者的位置会发生变化，具有动态性。

因此，不可将教育政策制定利益相关者分类绝对化。

三、利益相关者参与教育政策共同制定模式的路径
教育政策是政策利益相关者相互博弈所形成的契约关系，教育政策制定应当权衡各种利益相关者的利益，按照其参与决策治理的能力、责任感和意愿等，在诸多利益相关者之间寻求一种平衡，实现所有利益相关者的整体利益最大化。

(一)重新界定政府权力，建构分权制衡机制
在传统决策范式上，教育政策制定的主体是单一的国家，即被外化的实体性组织——政府及其行政机关。

在这一决策模式下，教育政策制定的“内部人”控制逻辑是全面拒绝社会普通民众和非政府公共部门对教育政策的多元利益诉求和协商式互动沟通，导致教育政策主体选择与客体被动式接受的对象异化。

如果说国家中心与行政机关中心的权力话语模式范式曾是历史赋予国家和政府的重任，那么重新界定政府及其行政机关在教育政策制定中的权力，消解国家或政府权力机关在教育政策制定中的垄断地位，并重新界定政府与其他合法权力主体之间的边界，是利益相关者共同治理的必然要求。

利益相关者共同治理的实质是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。

利益相关者共同治理要求政府把过去从属于自己强力控制的决策活动解除管制，给予政策利益相关者一定的活动空间，实现教育决策权力的转移，变“无限、全能”的政府为“有限、责任”的政府。

政府不再是政策制定的唯一主体，政府开始“去中心化”，以“元治理”的角色出现，专家智囊或思想库、利益集团及其代言人、新闻媒体等同样也是制定的主体，多元治理主体通过对话、协商、谈
判、妥协等集体选择行动共同承担教育政策制定的责任。

当然，政府决策权力的转移并不意味着政府决策权力在共同治理要求下走向寿终正寝，“并不像有些评论家所说的那样具有预言的性质，它们仍然不会宣告民族国家在教育决策中作用的终结”。

在民族国家消亡之前，教育政策仍然是国家或政府控制教育的有效手段，政府决策权力的下放是有重点有节制的，政府仍然是教育政策决策的中心。

可以说，利益相关者参与教育政策决策治理只是一次教育政策制定权力在政府、政策研究者、社会组织、学校、教师、新闻媒体之间更大范围的转移，突破了以往决策权力单纯在政府内部的再分配，实现在“中心”与“边缘”之间关系的重构。

(二)保障公众参与决策，构建“协商”型民主治理机制
治理理论认为，教育政策制定是一个开放的决策系统，教育政策制定过程是一个各方面利益相关群体运用权力进行交互沟通、协调与讨价还价中达成理解与共识的博弈过程。

正如彼得斯指出的那样：“如果没有公众的积极参与，政府很难使其行动合法化。

”政策制订过程中广泛的公众参与不仅可以使教育政策与公众需求相契合，还可以加深公众对教育政策的认同感，增加教育政策的合法性与合理性，也有利于克服政策决策主体的有限理性，保证教育政策的科学性与公益性。

然而在传统的国家中心和行政机关中心的话语模式中，将政府及其相关行政机关作为惟一合法的政策决策中心和最主要的利益主体，政府及其行政机构以外的教育政策利益相关者的利益诉求往往被边缘化甚至被忽视，导致这些利益相关者在政策活动中处于“受益者缺席”状态。

政府是教育政策的制定者，居于主动地位，而作为教育政策利益相关者的公众往往处于非常被动的地位。

比如，有学者统计，1949年至今，关于教育目的的相关政策话语一半以上出自政府(主要是高层)领导人的讲话、报告等“百姓父母官”的话语。

而受教育决策影响的其他利益相关者，比如广大家长、教师和学生、社会组织、用人单位等往往都被排除在决策体制之外，在决策过程中缺乏应有的地位。

任何一种良性制度的最终生成，不仅依赖于居上者的远见卓识与见微知著，同样需要其他群体(尤其是当事者)的积极参与和理性对话，社会与国家本身就是一种阶层(集团)博弈游戏的互动过程。

“善治”的教育政策的形成及其表达需要理性的公民积极参与其中，否则，教育政策就成为少数人的意志，而大众将成为少数人意志的附庸。

没有大众的参与，教育政策的价值合理性将不复存在。

正义的教育政策不应关在政府的围墙内制订，而应面向社会大众，在政府与民众的互动中、在民众对政府的制衡中、在公众的监督之下产生。

教育政策议题确定、方案讨论和决策实行参与式治理，让政府官员、专家学者、新闻媒体、企业、学校、社会组织等都享有充分的教育话语权，促进有效的公民参与，以改进教育政策决策的质量和扩大教育决策的民主化。

(三)悬起“达摩克利斯”之剑，加强政策制定的监督制约机制
治理理论特别凸现责任的重要性。

“权力倾向于腐败，绝对的权力将是绝对的腐败。

”公共教育权力一旦缺乏监督和制约，就可能发生“异化”，成为政府官员滥用职权、以公谋私的手段和工具。

按照公共选择理论，政府作为“经济人”具有公共性与私人性的双面实体，也会追逐自身利益的最大化，即政府本身也存在着自利性。

政府并非总是为着公共利益而存在，政府在公共利益的背后隐藏着对自身利益的追求。

在转型时期，政府既可以增进社会的公共福祉，也可能侵蚀公众的利益，导致权力的异化，即诺斯的“政府悖论”。

因此，要明确限定教育政策决策职责，对决策失误应追究相关人员的责任，促进教育决策的民主化、科学化，提高教育政策决策的质量。

其途径为：其一，建立专业的政策监督机构，并赋予其相应的法律地位和权威。

通过制度或法律明确其有权通过正常的渠道随时向教育政策制定机关提出质询、建议，并能以一定的身份参加政策的制定活动；其二，社会舆论组织的监督。

政府要定期或不定期公布决策信息，增加透明度，给予新闻媒体信息自由权；其三，建立教育政策检查和举报制度。

各地要定期对教育政策制定情况进行检查。

同时还要引入“解说机制”和“听证机制”，使监督真正有法可依、有法必依。

只有综合发挥各方面的监督作用，教育政策制定“失误”才可能得到有效的抑止。