全面规范、公开透明的预算制度:背景、重点、保障

全面规范、公开透明的预算制度：背景、重点、保障

薛菁

【摘要】处理好政府与市场关系和当前预算管理中存在的“看不全、看不清、看不懂”问题对全面规范、公开透明的预算制度改革提出要求.实施全面规范、公开透明的预算制度的重点在于实现全口径预算管理、细化和改进预算编制与披露、加大人大对预算审查和公民对预算监督力度.全面规范、公开透明的预算改革的顺利实施离不开法律制度、技术信息网络、行政改革的保障.

【期刊名称】《福州党校学报》

【年(卷),期】2014(000)002

【总页数】4页(P46-49)

【关键词】预算改革;全口径预算;透明预算

【作者】薛菁

【作者单位】中共福州市委党校,福建福州350014

【正文语种】中文

【中图分类】F812.3

党的十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革的若干重大问题的决定》中关于深化财税体制改革部分提出今后我国预算改革的目标是“实施全面规范、公开透明的预算制度”。要理解这一改革目标的实质，至少要明确三个问题：我国为什么需要建立全面规范、公开透明的预算制度？全面规范、公开透明的预算制度改革的

要点是什么？需要哪些配套的保障措施？本文拟对上述三个问题做一个探讨。

一、背景：实施全面规范、公开透明的预算制度的必要性

（一）处理好政府与市场关系的要求

预算制度最早起源于英国，目的在于约束政府的收支行为，因此政府预算与政府活动的范围密切相关，预算的合理范围本质上反映了政府——市场的作用边界。在

确定收支哪些纳入、哪些不纳入预算时，首先需要解决的问题是：这些活动和开支由政府还是市场承担更好？在《中共中央关于全面深化改革的若干重大问题的决定》中指出“我国经济体制改革核心问题是政府与市场的关系问题”，政府和市场关系调整的关键在于解决政府干预过多的问题。当前伴随着经济增长速度的放慢，多年来我国经济持续增长带来财政收入的持续高增长的状况正悄然发生变化，政府“有钱”正演变为政府“钱紧”，而且从长期看政府“钱紧”将成为一种常态。面对“入不敷出”的压力，政府必须主动转变职能，减少对市场的干预，转变支出结构，更加精打细算。而预算将从资金上直接引导着政府职能的调整。从这个意义上说，建立全面规范、公开透明的预算制度是监督政府和市场关系转变的重要手段。（二）改变当前预算管理中存在的“看不全、看不清、看不懂”问题的要求

1.预算的“看不全”问题

我国自2011年起预算外收入全部纳入预算内，现有政府预算体系由公共财政预算、国有资本经营预算、政府性基金预算、社会保障预算组成，全面反映政府收支总量、结构和管理活动。但尽管如此，我国仍有部分收入没有纳入预算内：一是国有资本经营预算未覆盖全部国有企业。从2007年起我国地方开始编制国有资本经营预算，但只有国资委下属的国有企业产生国有资本经营收益才纳入国有资本经营预算中，而其他部门所属的国有企业产生的国有资本经营收益并未纳入，使得国有资本经营预算反映的国有资本经营收入和支出大大小于实际情况。从 2010 年起，中央国有资本经营预算报送全国人大审查批准，但尚未覆盖全部国有企业。二是政府性基金

预算虽然在名义上纳入了人大监管的视野，但实际以“专款专用”的名义由各征收部门使用。其收支的运作不需经过各级人民代表大会的批准程序，也不在各级政府层面做统筹安排。三是社会保障预算不健全。社会保险基金预算从2013年起正式报送全国人大审查，但覆盖全部社会保障事务的社会保障预算制度尚未建立，社会福利、社会救济和社会优抚方面的资金仍在政府公共财政预算内管理。四是政府债务收支未全部纳入预算管理。只将中央发行的国债和地方经批准的发债收入、财政部接收的国外贷援款纳入了预算，政府的其他债务收入均未纳入预算，特别是地方政府通过财政投融资平台筹集的资金更未纳入预算管理，这部分资金的使用也在预算监督之外。五是各级政府还有一部分收支未纳入预算管理，如放在财政专户的资金，没有纳入四大预算，接受人大审批；事业单位的部分事业收入和其他收入也未纳入四大预算。六是四大预算并没有全部提交人大。现行预算法规定预算由各级人民政府编制、提交人大审查、批准。经过努力，2013年中央的四本预算全部提交人大，但地方还没有将全部预算提交人大审查，有的地方只提交了公共财政预算，有的地方提交了公共财政预算和政府性基金预算。因此可以说当前接受人大监督的，公众能够看到的主要是公共财政预算，而公共财政预算只占政府收支总额的65%。

2.预算“看不清”问题

尽管从2008年《政府信息公开条例》实施以来，我国政府预算透明进入了一个历史新阶段，政府预算信息公开的范围不断扩大、内容不断细化，但与公共治理规范对政府预算信息公开的要求和市场经济国家政府透明的程度相比，与人民群众的期望相比，与党中央和国务院对政府预算透明的要求相比，我国的政府预算透明体制还不完善，政府预算透明度较低。[1]上海财经大学公共政策研究中心对全国31个省份省级政府的预算透明度状况跟踪调查研究，结果表明：2009-2012年，我国

省级预算透明度实际上变化不大，按百分制计算，各省平均得分从2009年的

21.71 分提高到2012 年25.00 分，仅提高了3.29 分；2012 年，没有一个省份

得分超过50.00分，最高的湖北省也只有45.20分。[2]

3.预算“看不懂”问题

公开是一大进步，但公开只是一个形式，公开不等于透明。不透明的公开能让人看到预算却不一定能看懂预算。造成这种情况的原因有：一是预算编制不够细化。从现有的科目设计看，预算支出主要有两种分类，一种是按照支出功能划分，支出功能分类科目有20多个大类，分类、款、项三级，依次细化。一般来讲，只要将支出预算表列到项级科目，即可让人基本“看清”政府支出用在什么方面。但目前我国预算信息的披露主要是按照功能进行分类，很多只列到“款”级科目，“项”级科目很少在预算中体现。另一种是按经济分类划分，如水费、电费、培训费、设备购置费、修缮费等。如果能看到按经济分类的预算信息，很容易弄清预算资金的去向和用途，但目前各级政府预算信息没有将经济分类公布。对于公众关心的三公支出、行政成本，目前的预算编制中没有对应科目，只能在具体的项目上体现，更要依赖经济分类的信息。如果不公布按经济分类的预算，公众根本无从了解三公支出的具体情况。二是预算执行中调整和变更主动权不在人大。预算在执行中调整和变更的随意性使得已公开的预算反映不了政府的实际收支情况，公众的监督也失去了意义。

4.公众参与预算力度较弱

预算是对纳税人缴纳的税收进行分配，分配的结果涉及每一位公民的切身利益。但是我国目前预算编制和审批基本是在各级财政部门与经费使用部门以及同级人大之间进行，没有提供让公民参与预算编制讨论以及发表意见和监督的制度性途径。虽然目前有少数地区进行了公民参与式预算的尝试，但还没有形成一种制度；同时由于人大代表专业知识的限制，影响预算编制的能力十分有限。这些问题使得纳税人参与预算审查与监督往往是流于形式，更不用说公民和人大对预算的执行、结构调整、绩效评价等方面的监督。