美国近年来基础教育政策述评

2009年1月20日，贝拉克·奥巴马（Barack Obama）入主白宫，并任命阿恩诺·邓肯（Arne Duncan）为联邦教育部长。

随后，奥巴马总统签署《美国复苏与再投资计划》（American Recovery and Reinvestment Act，简称ARRA），将巨额资金投入基础教育领域。

接着，他又推出了“竞争卓越”计划（Race to the Top，简称RTT），颁布了《州共同核心课程标准》（the Common Core State Standards，简称CCSS），并签署了《每个学生成功法案》（Every Student Succeeds Act，简称ESSA）来代替《不让一个孩子掉队法》（No Child Left Behind Act，简称NCLB）。

2017年1月20日，奥巴马结束了自己的总统生涯。

八年执政期间，他推出了诸多教育政策，在基础教育领域进行了一系列改革，既取得了一定的成效，也引发了一些争议。

一、教育政策出台的时代背景
由于经济危机、教育质量下滑以及为了强化联邦对地方教育控制等原因，奥巴马执政期间的一系列教育政策应运而生。

（一）金融危机下的教育危机亟待解决
2008年9月，具有158年历史的雷曼兄弟轰然倒下，从而引发了美国乃至全球的金融危机。

2009年1月奥巴马上任之时，美国的经济正处于衰退之中，失业率急剧增长。

资料显示，“2008年11月份的失业率为6.7％，比2007年同期高出2.0％”［1］。

在金融危机的影响下，全美几乎所有州的教育经费也陷入了预算危机，从而引发了一系列的教育危机。

针对金融危机，奥巴马政府采取凯恩斯主义（Keynesianism）的思路来加以处理，即由联邦政府出面，增加需求促进经济的增长，进而复苏美国经济。

2009年2月17日，奥巴马签署了《美国复苏与再投资计划》，将1000多亿美元的巨额资金投入教育领域，用于投资教育，新建学校，创造就业机会。

这被视为复苏经济的主要途径之一，也是他后来大幅提高教育经费，改革教育的一个主要原因。

（二）联邦政府在教育管理中地位的上升
美国虽是地方分权的国家，但二战后联邦政府在全国教育管理中的作用越来越大，并通过颁布法案、财政拨款、设立国家标准等手段间接地控制各州的教育。

1958年颁布的《国防教育法》是美国战后第一个重要的教育法案，它授权联邦政府动用公共财政资助教育事业，标志着联邦政府干预地方教育的开始。

之后，联邦政府“频频涉足教育问题，加之各大媒体的反复渲染，教育由当初的地方甚至私人的问题逐渐演变成全国性的问题”［2］。

进入新世纪后，联邦政府通过立法和拨款等手段间接控制各州做出相应的变革。

2002年的《不让一个孩子掉队法》被看作“美国历史上联邦对于州和地方控制教育权最全面的侵入”［3］。

鉴于联邦政府干涉地方教育的传统，奥巴马坐上总统宝座之后也像往届总统一样，在任期内启动了多项教育政策，这也在情理之中。

（三）教育分权下的联邦教育令人担忧
联邦政府虽然通过法令等间接干预地方教育行政，但美国教育地方分权的局面并没有改变。

各州对教育拥有绝对的自主权，如在课程设置方面，各州往往根据自己的情况，自行设置各科，即使是同一个州的，各学区同年级的课程也有很大的差异。

奥巴马曾指出：“50个州有50个不同的课程标准，密西西比州的学生的阅读成绩比怀俄明州的学生要低70分，但他们却能得到相同的等级。

50个州中有8个州的课程标准如此之低，他们的学生可能与世界后
40％的水平不相上下。

”［4］
亚洲协会（Asia Society）在2006年的一份报告中曾警告，美国学生的数学和科学成绩“远落后于亚洲国家，尤其是中国，因此必须向中国学习”。

［5］奥巴马指出，确保美国经济前景唯一的途径就是提高教育的高水准。

因此，地方分权下的美国各州教育水平参差不齐，美国学生与其他国家或地区之间的差距之大，引发了人们对教育质量的担忧与思考。

二、基础教育政策的内容回顾
上台之初，奥巴马巧借“救市”为基础教育投入巨资。

之后，他启动了“竞争卓越”计划，颁布了全国课程标准，加强STEM教育，资助师资的培养与招募。

另外，他还签署了《每一个学生成功法案》来代替《不让一个孩子掉队法》，最终让教育的管理权由联邦转移到地方。

（一）巧借“救市”，加大对基础教育的投入
奥巴马上台之初以刺激经济为契机，为教育改革投入了大量的资金。

2009年2月17日，他签署了一项总额为7870亿美元的《美国复苏与再投资计划》，为教育领域投入1000多亿美元。

［6］
时任教育部长邓肯曾解释说，这笔巨款主要用于以下四个方面：（1）提高教师的质量，并鼓励优秀教师到薄弱学校任教；（2）提高学生的学业标准，开发更好的测试；（3）应用数据库，记录每一位学生的成长过程；（4）为表现不佳学校的改革提供支持。

［7］通过“救市”，奥巴马为教育领域提供了数十万个就业机会，对经济复苏产生了直接的刺激作用，现已达到预期的效果。

（二）强化集权，加大联邦政府的影响力
奥巴马政府教育改革的第二项核心内容就是强化联邦政府在教育管理中的主导作用。

为此他启动了“竞争卓越”计划，并颁布了美国首部《州共同核心课程标准》。

一是启动“竞争卓越，计划，力推基础教育改革。

2009年7月24日，奥巴马又宣布了“竞争卓越”计划，联邦教育部将提供43亿5000万美元资助各州改革基础教育。

［8］该计划重点资助四个领域的教育改革：（1）采用国际的基本标准和评估，以便让学生成功地读大学和就业；（2）招聘、培养、奖励并留住高效的教师和学校领导；（3）建立资料库系统，用来检测学生的表现，也用来告之教师和校长如何加以改进；（4）改进表现最差的学校。

［9］
各州若想获得这笔资金，必须针对上述的四个领域进行改革。

同时，在申请时必须提供详细的改革计划及预期的实际成效。

如果计划不符合要求，就无法得到联邦的资助；或改革无法兑现承诺，联邦政府也有权收回资金。

奥巴马政府通过拨款间接干预各州的教育改革，其力度也是历届美国政府之最。

二是颁布《州共同核心课程标准》，统一全国课程标准。

除了通过拨款控制地方教育外，奥巴马政府又于2010年6月2日颁布了《州共同核心课程标准》，这是美国历史上第一次颁布全国统一的课程标准。

这份长达600页的课程标准主要由《共同核心数学标准》与《共同核心英语语言艺术与历史/社会、科学、技术学科中的读写标准》两部分组成。

课程标准对K12年级学生的数学和英文做出了详细的规定。

之所以选择这两门功课，因为他们是学习其
他各科的基础。

《州共同核心课程标准》要求全美的学生必须接受同样的课程标准，直至进入大学。

联邦政府希望通过此举，结束地方课程标准各自为政的局面。

（三）加强STEM教育，培养世界一流人才
STEM是科学（science）、科技（technology）工程（engineering）和数学（mathematic）首字母的简称。

在基础教育领域，奥巴马尤为重视数学和科学教育。

为了实现美国成为数学与科学世界强国的目标，奥巴马在执政期间通过了“竞争卓越”计划、《州共同核心课程标准》以及“为创新而教”（Educate to Innovate）等，以此加强STEM教育。

第一，“竞争卓越”计划给予资助。

该计划于2009年7月颁布。

各州得到此笔经费资助后，都把数学与科学教育作为改革的重点内容之一。

例如，俄亥俄州的中小学数学与科学课程数量有所增加，同时还在高中阶段增开大学的数学与科学课程；马里兰州开发数学与科学课程教学标准；北卡罗来纳州还创建了具有数学和科学教育特色的“示范中学”，为学生提供高水平的数学与科学教育课程，同时为其他学校提供示范。

［10］
第二，《州共同核心课程标准》提高数学标准。

2010年6月颁布的《州共同核心课程标准》提高了数学标准，改变了过去很多州数学课程内容上存在的“宽而浅”的弊端。

［11］小学和初中阶段的数学教育要求学生掌握最基本的概念，并强调内容的一致性和连贯性。

高中阶段的数学教育是为学生“上大学和就业做好准备”，为此必须培养学生运用数学解决日常生活中遇到的各种各样问题的能力。

第三，“为创新而教”激发学生参与STEM教育。

2009年11月23日，奥巴马启动了“为创新而教”计划，以便更好地促进学生积极参与STEM教育。

其目的有三个方面：（1）提高学生的素养，让所有学生都能深入学习STEM，并具有批判性的思维；（2）在未来10年中，把美国学生的STEM水平从目前的中等水平提高到顶峰；（3）扩大弱势群体，包括妇女和女童接受STEM教育及就业的机会。

［12］该计划已在两方面取得成绩：第一，每年举办白宫青少年科学展览会（White House Science Fair）。

总统会邀请那些在数学、科学、技术等学科竞赛获奖的学生参加。

参加的学生可以在白宫内外“摆摊”，展示自己的发明设计。

该展览从2010年开始，至今已举办7届。

第二，提供专业培训。

该计划为1万名未来教师和现有的10万名STEM领域教师提供STEM专业培训，并为此提供2.6亿多美元的资金支持。

［13］该计划还吸引了众多民间企业和社会各界的大力支持，美国现已兴起一股STEM教育的热潮。

（四）注重师资，招募、培养、奖励杰出的教师
2008年，奥巴马出版《我们相信变革》一书，提出“要确保每个孩子都能受到世界一流的教育”。

［14］一流的教育需要一流的师资，为此，奥巴马政府采取了如下几项措施：
第一，支持教师专业发展计划。

为了实行这一教育理想，奥巴马政府将《不让一个孩子掉队法》TitleⅡ基金的25％约6亿美元的经费用于教师和校长的招聘、培训与专业发展。

［15］同时还提出了多项支持教师专业发展的计划：第一，设立教师服务奖学金（Teacher Service Scholarship），用于新教师的招募，鼓励优秀人才投身教育事业。

该奖学金覆盖四年制本科或两年制研究生教师教育，还包括为在职教师提供高质量的、可选择的学习项目，条件是这些教师必须在急需的地区至少执教四年。

［16］政府为此项目每年投资10亿美元。

［17］第
二，设立“教师实习计划”（Teacher Residency Programs），该计划主要为那些急需教师的学校每年提供3万名优秀教师。

第三，采用“绩效工资”（merit-based pay）的方式，提高在职教师的待遇。

第二，启动“尊重项目”。

2012年2月15日，联邦政府启动了“尊重项目”（RESPECT），它是“确认教育成功”（recognizing educational success）、“专业卓越”（professional excellence）和“合作教学”（collaborative teaching）英文首字母的缩写。

该计划的目的是提升教师的专业地位。

自2013年起，联邦政府每年给该项目的预算经费为50亿美元。

［18］时任联邦教育部长邓肯在项目启示仪式上指出：“我们的目标是与教师们一道重建他们的职业——让他们在联邦、州和地方教育政策制定中发出声音。

但我们更大的目标是让教师这一职业成为美国最重要，同时也最受人尊重的职业。

”［19］
（五）改进旧法案，将教育管理权归还地方
2001年，布什政府签署了《不让一个孩子掉队法》，由于实施过程中弊端逐渐显现，2015年12月10日，奥巴马签署了《每一个学生成功法案》来取代已经施行了10多年的《不让一个孩子掉队法》。

《每一个学生成功法案》的问世被媒体称为“对旧教育法一次无可争议的改进”［20］。

一是《不让一个孩子掉队法》的弊端。

颁布《不让一个孩子掉队法》的目的是让每一个儿童都能具备最基本的阅读能力与数学能力，缩小不同地区、不同种族学生之间的差距，以增进教育公平。

法案要求从2005—2006学年开始，各州对3—8年级的学生进行英语阅读和数学水平标准化测试，并要求在在2014年之前，所有学生在阅读和数学上达到熟练水平。

一所学校如果连续两年不达标，学生有权转入其他学校。

如果连续3年未达标，学校必须为学生提供免费的辅导和其他补充教育服务。

如果连续4年不达标，则要求学校更换教员和课程。

如果连续5年不达标，必须关闭学校、转为特许学校、由私立学校或由州接管。

［21］该法案在一定程度上提高了教育质量，但由于过分重视标准化考试，其弊端也逐渐显现。

为了能够达标，教师只教那些考试的内容，而不是让学生对知识的深度理解。

还有一些教师延长上课的时间、课后补课甚至占用音乐和美术课的时间，这样的教学只是“为了考试而教学”。

［22］因此，“问责制的实施使得各个学校和学生备受考试的折磨，甚至成为美国中小学办学的‘指挥棒’”［23］。

少数英语水平差或贫困生较多的学校甚至采取舞弊的做法，因为他们很难达到政府定下的目标。

二是签署《每一个学生成功法案》取代《不让一个孩子掉队法》。

针对《不让一个孩子掉队法》在实施中引发的各种问题，奥巴马于2015年签署了《每一个学生成功法案》，它是对《不让一个孩子掉队法》的一次较大的改进。

其实，自从2007年开始，联邦政府曾三次拟用新的法案来代替它，但均未成功。

2012年，奥巴马曾授予科罗拉多州、佛罗里达州、乔治亚州等10个州的《不让一个孩子掉队法》的豁免权。

2012年2—7月，陆续又有17个州申请了豁免。

［24］可以看出，一个新的法案代替《不让一个孩子掉队法》已经不可避免。

《每一个学生成功法案》对旧法案的巨大改进就是教育管理权由联邦下放给地方。

有媒体报道说，该法案是“自20世纪80年代以来，第一次削弱联邦政府在基础教育中的作用”［25］。

因为它虽然保留了《不让一个孩子掉队法》中的标准化测试，但联邦问责权归还给了地方，赋予各州更多的决策权。

三、教育政策的实际效果及争议
奥巴马执政期间在基础教育方面颁布了一系列政策，现已取得一定的成效，同时也存在一些争议。

下文将重点剖析奥巴马政府三项重要教育政策的成效及争议，以便读者把握未来美国基础教育改革的动向。

（一）“竞争卓越”计划：40个州申请，18个州获得资助
“竞争卓越”的资助款项将重点资助四个领域的教育改革，此后教育部又提出了五个方面19条具体的申请标准指南，供各州提交申请时参考。

［26］该计划得到了各州的积极响应，有的州修改了法律条文或立法改变现有的教育政策以便符合该计划的要求，以增加获得联邦政府资助资金的可能性。

最终共有40个州及首都哥伦比亚特区申请该计划。

经过3轮的申请及评审，共有18个州与首都哥伦比亚特区获得总金额为41.14亿美元的资助。

［27］
自“竞争卓越”计划实施以来，美国基础教育质量得到了显著的提高，2010—2011学年高中生的毕业率为76.5％，到2013—2014学年升至为79.9％。

［28］2015年11月，联邦教育部发布了《根本性的变化：美国学校在“竞争卓越”计划中的改革》（Fundamental Change Innovation in America's Schools Under Race to the Top）研究报告。

报告指出，通过“竞争卓越”计划，美国基础教育主要取得了四个方面的成效：（1）建立了与大学和职业准备相一致的，高水平并具有挑战性的学习标准，改变了教学实践，使学生能够迎接未来更具挑战性的工作；（2）培养了更加有效的教师与学校领导；（3）创建了数据系统并使用技术来改进教学；（4）改造了大量表现不佳的学校。

［29］
“竞争卓越”计划也受到争议，其中最大的反对意见就是联邦政府不应该过多地干涉地方教育。

全美教育协会（National Education Association）的负责人在写给时任联邦教育部长的信中指出：“我们对联邦干涉地方教育的做法深感不安，因为之前《不让一个孩子掉队法》也是如此。

”［30］但无论如何，该计划取得了预期效果，这笔总金额为41亿多美元的经费已经让大约2200万学生受惠，约占美国K12学生总数的45％。

［31］
（二）《州共同核心课程标准》：已有40多州采用
奥巴马政府第二项重要的教育政策是颁布了《州共同核心课程标准》。

该标准自2010年6月颁布以来，已经得到各州的积极响应。

同时，美国发布了数学标准出版指南，实施共同评估测试，改革大学入学考试SAT等。

［32］
根据申请要求，各州若能在2010年8月前采用此标准，将有机会分享联邦政府提供的40亿美元的经费资助。

［33］面对巨额拨款，大部分州都采取了行动。

截至2014年5月20日，全美有44个州、首都哥伦比亚特区以及关岛、北马里亚纳群岛、美属维尔京群岛和美属萨摩亚群岛等四个海外属地宣布加入。

［34］应该说，一场新课程标准改革运动已经席卷整个美国，对中小学教育的影响是不言而喻的。

但在实施的过程中也遇到了一些问题，其中经费短缺是最大的问题。

布鲁金斯研究所（Brookings Institution）的一份研究报告指出，每年仅共同评估测试（Common Assessments）的费用就需约17亿美元，但联邦政府只资助3.6亿美元，并且只维持到2014年。

［35］由于经费短缺等原因，乔治亚、爱荷华、阿拉巴马三州已拒绝参加共同评估测试。

另外，截至2015年5月12日，已有印第安纳、俄克拉荷马、南卡罗来纳三个州宣布退出，明尼苏达州仅部分采用此标准。

［36］
（三）《每一个学生成功法案》：妥协的产物，前景仍不明朗
《每一个学生成功法案》出台的背景主要是为了解决《不让一个孩子掉队法》在实施中引发的各种问题。

其实，自从2007年起，美国国会曾四次修改《不让一个孩子掉队法》，但都没有取得成功。

但面对改革的压力，民主、共和两党不计前嫌，参众两院先后以高票通过该法案。

可以看出，无论从立法的程序，还是将原本的联邦问责制权力归还给各州，《每一个学生成功法案》是民主党和共和党教育政策妥协的产物。

四、基础教育改革的基本特征
总体看来，奥巴马在第一任期间的教育施政效果明确，但在第二任期间显得欲振乏力。

但无论如何，在教育政策内容方面呈现出如下四个方面的特征。

（一）政府对对教育投入的经费数额巨大
奥巴马上任伊始就借“救市”的名义督促国会通过《美国复苏与再投资计划》，拨款1000多亿投资教育。

“这是美国历史上最大的一笔一次性投向教育的拨款。

”［37］另外，奥巴马政府顶着经济下滑和巨大的财政压力，大幅削减开支，将省下来的钱用在教育上，这可以从每年的联邦教育预算中看出（见图1）。

［38］
图1 奥巴马执政期间联邦年度教育预算（单位：亿美元）
从图1中可以看出，奥巴马执政期间的教育预算经费是逐年增长的。

如2009年虽经济危机肆虐，但2010年度联邦教育预算为467亿美元，仍比2009年增长了13亿美元，增幅达2.8％。

［39］2015年，联邦政府教育预算总额为686亿美元，较2014年增长了13亿美元，增幅1.9％，较2013年增长了30亿美元。

［40］因此，《美国复苏与再投资计划》对教育的巨额拨款以及不断增长的年度教育预算，有效地弥补了各州教育经费的不足，对促进各州教育质量的提升以及加强联邦政府对地方教育的控制具有重要的意义。

（二）注重加强数学和科学等核心课程
2009年6月10日，卡内基—普林斯顿高等研究中心（Institute for Advanced Study）数学和科学教育委员会发布了《机会平等：为美国公民和全球经济改革数学和科学教育》（The Opportunity Equation：Transforming Mathematics and Science Education for Citizenship and
the Global Economy）报告，呼吁美国数学和科学教育改革势在必行。

［41］
2009年7月20日是美国首次登月40周年纪念日，奥巴马总统在白宫会接见了“阿波罗11号”的机组人员。

但他对未来空间计划只字未提，而是强调数学和科学教育。

他指出：“作为总统，我将尽自己最大努力以便确保让数学和科学再次‘酷’（cool）起来。

我们在2020年前，保持高校毕业率在世界前列，尤其在数学和科学领域。

我们期待下一代仰望星空时，将能看见另一个阿姆斯特朗（Armstrong）、柯林斯（Collins）和奥尔德林（Aldrins）。

”［42］为此，奥巴马政府利用“竞争卓越”计划资金资助数学和学科教育，统一全国课程标准，提高标准难度，同时还推出了一系列教育政策，希望通过这些举措加强数学和科学教育，以此来保持美国在世界范围内的竞争力。

（三）课程标准的推行与SAT考试改革相结合
美国高中生进入大学的两大重要考试是“学术能力评估测试”（Scholastic Assessment Test，简称SAT）和“美国学院考试”（American College Testing，简称ACT），它们的成绩是高中毕业生申请美国名校及奖学金的重要参考。

自《州共同核心课程标准》颁布后，美国的SAT考试也积极响应。

2014年3月5日，美国大学理事会（College Board）宣布，具有88年历史的SAT将进行改革，改革的核心思想是强化SAT与学校课本内容的联系，以更好地反映《州共同核心课程标准》的内容。

［43］
新题型已于2016年春季正式启用。

这次SAT改革与ACT一样，考试聚焦课本知识，而大部分州的课本内容均是按照《州共同核心课程标准》制定的。

可以断言，SAT考试改革对核心课程标准在全国范围内推广的引领意义是不言而喻的。

（四）在联邦集权和地方自治中摇摆
美国的教育管理体制是地方分权制，但自从第二次世界大战后，联邦政府在地方事务中的作用越来越大。

奥巴马政府也不例外，其教育政策继续延续之前的传统，通过制定教育标准、测验、择校、问责制，强调由联邦政府领导和推动教育改革。

无论是“竞争卓越”计划还是《州共同核心课程标准》，都反映出奥巴马政府在地方教育管理中的主导作用，联邦政府对全国教育管理的加强，而学校和学区的力量逐渐被削弱。

全美教育协会对此持反对意见，认为联邦政府加强集权化，抹杀办学模式多样性，声称教育改革的出路不是集权，而是放权。

但随着《每一个学生成功法案》的颁布，最终终结了联邦政府控制地方教育的局面，从而将控制权由中央转移到地方手里。

《纽约时报》则认为，新法案意味着“联邦政府咄咄逼人地监控公立学校的成绩时代的终结，最终将教育管理的控制权归还给各州和地方学区”［44］。

可以看出，奥巴马政府在教育行政方面到底是联邦集权和地方分权还处于摇摆不定的状态。

因此，如何平衡联邦与地方之间的关系是特朗普新一届政府需要考虑的一个问题。

五、特朗普对奥巴马基础教育政策的存废之争
奥巴马非常重视联邦政府在教育管理中的主导地位，即使他后来颁布了《每一个学生成功法案》来削弱联邦政府在基础教育中的作用，但无法改变其教育集权的事实。

与此正好相反，特朗普明确主张用市场化的力量促进教育的发展，减少联邦政府对教育事务的直接干预。

为。