我国自然灾害救助财政投入现状_问题及对策_祁毓

“自然灾害”是人类依赖的自然界所发生的异常现象。

我国是世界上自然灾害最严重的少数国家之一，历史长、危害范围广、爆发率高，且具有季节性、阶段性、持续性、周期性、交替性和群发性等特点。

自２０世纪９０年代以来，自然灾害造成的经济损失呈明显上升趋势，已经成为影响经济社会和谐发展的重要因素。

目前针对自然灾害防治、救助的研究比较多，孙婧（２００６）①立足政府角度，提出了政府在自然灾害救助方式中的作用即政府在辨析不同灾害救助方式经济效果的基础上对救助方式进行甄选。

政府理应发挥相应的作用，同时市场由于自身的优势也应该有“一席之地”。

郭福厚（２００５）②以洪涝灾害为例，提出了建立洪水保险机制的必要性，进而提出建立自然灾害保险救助体系。

当前金融保险也是自然灾害救助中的一支重要力量，史予（２００３）③认为剧烈的自然灾害会给保险公司和国家财政带来承重的负担，发行巨灾债券不失为一种有益的尝试。

王权典（２００３）④从立法角度强调法制在我国灾害防治建设中的重要作用。

而从财政支出角度分析我国自然灾害救助绩效的不多，本文不再讨论我国自然灾害救助的渠道、方式等，而是立足财政支出角度，分析近年来我国自然灾害频发的现状和财政支出的数据，探讨当前财政在该项投入中的效益以及存在的问题，并根据实际提出财政支持自然灾害救助的有益对策。

一、我国自然灾害频发及财政投入现状
（一）我国的自然灾害现状
自然灾害是指由于自然异常变化造成的人员伤亡、财产损失、社会失稳、资源破坏等现象或一系列事件。

自然灾害是自然异常和人类社会相互作用的产物。

现阶段主要的自然灾害有气象灾害、地质灾害、洪涝风暴潮等水文灾害、病虫虫害和鼠害等生物灾害。

联合国减灾战略发布的《２００６年灾害统计》显示２００６年全球因自然灾害造成的经济损失为１９０亿美元，大大低于２００５年的２１００亿美元，但受灾害影响的人口数量仍然较高，共有２１０００多人死亡⑤。

２０世纪７０年代以来，尽管自然灾害次数增加，死亡人数下降，但灾害损失却越来越大，受影响人数也越来越多，灾害对人类社会的损害程度增加了。

我国是世界上自然灾害损失最严重的少数国家之一。

根据联合国统计数据，２００６年中国是受自然灾害影响最多的国家。

正如表１所显示的：我国自然灾害呈现出灾害总类多而且灾次频发，如海洋赤潮发生的次数从２００１年的７７次上升到２００５的８２次。

总体上看，自然灾害的发生与自然界自身规律有很大的联系，但是由于人类的不协调活动，发生灾害的概率大增，而且破坏力更强、损失更大。

以我国地质灾害、海洋灾害和地震为例，灾害发生的频率呈现逐年递增的趋势，经济损失逐年扩大，这三大自然灾害２００１年总损失为４９７１４８万元，到２００４年达到１０５２２８７万元，唯一庆幸的是由于国家和个人安全意识的增强，人员伤亡情况有所缓解，
我国自然灾害救助财政投入
现状、问题及对策
祁毓
（中南财经政法大学，武汉４３００７４）
①孙婧：灾害救助方式的政府决策［Ｊ］．中国减灾，２００６（１０）：３２－３３。

②郭福厚：试论建立洪水保险机制的必要性［Ｊ］．水土保持科技情报，
２００５（４）：４１－４２。

③史予：浅议巨灾债券在我国的应用［Ｊ］．金融观察，２００３（４）：２０－２１。

④王权典：论环境安全视角下的我国灾害防治法制建设［Ｊ］．华南农业
大学学报（社会科学版），２００３（１）：１２８－１３５。

⑤联合国减灾战略发布的《２００６年灾害统计》报告的主要结论。

（二）我国自然灾害救助财政投入现状
自然灾害救助的公共性、公益性特点以及我国现阶段自然灾害严重的现状，使财政投入补助的基础性地位显得更加迫切。

在自然灾害救助方面，特别是突发性特大灾害发生后，只有国家才能组织调动大量的人力、物力、财力，有组织、有计划地实施救助。

尤其在依靠群众、集体的力量，通过生产自救，仍无法解决困难时，国家要给予必要的救助和扶持，这是国家在救灾工作中发挥保障作用的具体体现。

目前，我国财政支出对自然灾害的救助有抚恤和福利支出中的救灾支出进行专项资金救助，也通过抚恤支出、农业支出、科技支出、社会保障补助支出以及政策性补贴支出的一部分进行救助，另外在遇到紧急特殊的自然灾害时，还可以通过中央和地方专项储备基金进行补助。

这些救助共同构成了我国财政的自然灾害救助体系。

１．优抚和社会福利支出占财政支出比例。

优抚和社会福利支出的对象是社会中的弱势和特殊群体。

近年来财政用于优抚和社会福利的支出占财政支出比例保持了比较高的增长速度且稳定在２％左右。

但是与我国现阶段的物质文化需求和国外相关国家相比，比重仍然较低。

由于优抚和社会福利支出是由抚恤支出、离退休费、社会救济福利费和救灾支出四部分组成，从这个方面来讲：还不能对救灾支出的总体情况有一个比较肯定的认识。

但考察从１９９１年－２００５年的情况可以得知，优抚和救济福利支出的比重不稳定，且呈现明显的Ｕ型。

２．财政的救灾支出增长速度与自然灾害的直接经济损失。

从总体上看，救灾支出在总量上呈现的是一个上升的趋势，但总量和增长速度却极不稳定，且有些年份呈现负增长。

如表２，１９９１年我国救灾支出为２２．５１亿，到了２００５年已经达到６２．９７亿，但是同时救灾支出的增长速度在有些年份却呈现负增长。

笔者认为，救灾支出的多与少与当年的灾害严重程度有直接的关系，但也反映出救灾支出的不稳定性。

３．国家救灾占自然灾害直接经济损失的比重。

即使加大了救灾支出的投入总量，但对于直接的经济损失而言，国家在有限财力情况下所能解决的仅仅是“临时性”和“紧急性”的特殊救助，受灾单位和个人承担了主要损失，也说明我国的灾害管理在相当程度上还处于低水平的自发状态。

如表２，国家救灾占损失比重基本维持在２％－３％左右，对损失的弥补只能是“杯水车薪”。

但还是保持着较高的死亡率。

另外我国的现代农业体系尚未建立，仍然“靠天吃饭”，因而农业灾情严重也是我国自然灾害的一大特点，这更制约了农业的发展。

图１优抚和救济福利占财政支出比例
资料来源：《２００６年中国统计年鉴》整理获得。

二、自然灾害救助投入中存在的问题
（一）财政投入主体间博弈导致财政投入资源无法得到最优配置
自然灾害救助的财政主体间博弈较为明显。

自然灾害救助涉及的利益主体比较多，在不同的利益渠道下利益主体会做出不同的行为，中央和地方在自然灾害的预警、防治、救助中展开博弈，中央政府想让地方政府在预警、防治中加大投入，以建立健全完善的预防机制来减少自然灾害发生后中央财政专项救助的数额，而地方政府却往往将财政支出用于经济建设、教育、社会保障等方面，结果是在遇有重大自然灾害时，就希望中央财政拨付更多的资金来进行救助。

从而导致了中央和地方间很难达到帕累托最优，造成了自然灾害救助的不足和不及时。

（二）财政投入资金不规范而且分散
我国目前对自然灾害救助的财政支出呈现的是直接的灾害救助支出比重高，预防（预警与防治）支出比例低的“一高二低”格局。

对救助支出的重视程度大于预防支出，救助支出的总量也是远远大于自然灾害的预防支出。

同时对自然灾害预警和防治的支出比较分散，分布于科技、海洋、地质勘探、农业等多个支出项目。

目前，我国还没有自然灾害预防的专项支出，即使有也是临时性的，轻预防重救助的财政支出问题比较严重。

（三）二元的财政供给模式导致城乡间差距明显
城乡二元经济结构在自然灾害的财政救助支出中也打上深深的“烙印”。

由于我国长时间实行的是“城乡分割”的财政政策，农村居民和城市居民在自然灾害的财政支出中所获得的救助差距比较大。

一方面，城市由于各项基础设施完善，在获得基本救济支出的基础上，更多的把资金投入到了预警和防治自然灾害上；而另一方面，农村地区由于各项基础设施落后，财政用于自然灾害的救助支出主要用于救济上，而对预警和防治的投入相对较少。

这就造成在遭受同样自然灾害条件下，农村地区的伤亡和经济损失远远大于城市，灾后重建工作的难度也远远大于城市。

（四）自然灾害救助的财政投入缺乏一个制度约束来保证
新制度经济学认为，经济中的制度因素无时无刻不在影响着经济中的当事人。

制度规定着当事人的思维方式，制度制约着当事人的行为。

制度构成了经济博弈规则以及博弈中当事人最终达到均衡的交易范围。

当前我国自然灾害救助的财政支出的最大缺陷在于缺乏一个制度约束，集中体现在灾害救助相关法制的不清晰、不健全。

反观我国的农业支出和教育支出，《农业法》规定国家财政（中央和地方财政）对农业的总投入的增长幅度应当高于国家财政经常性收入的增长幅度；而《教育法》更是规定国家财政用于教育的支出占ＧＤＰ的比例达到４％。

而救灾相关制度的不明晰、法制的不健全就可能为政府的机会主义提供了土壤。

我国目前对自然灾害救助尚没有一部明确的、高级别的法规，对自然灾害的财政支出的多少更是没有明确的规定。

虽然自然灾害救助财政支出的预期性效果相对而言没有农业和教育支出好，但至少对自然灾害的预警和防治支出应该作出硬性规定。

三、财政支出视角下我国自然灾害救助体系构建的建议
（一）明确主体、规范整合资金、完善制度
明确国家财政在自然灾害救助中的地位，明确中央和地方财政投入的配合，这是加强财政投入基础性地位的关键。

根据辖区收益论的原则，全国性的或者大局部性的自然灾害应该坚持以中央财政支出为主、地方财政支出为辅的支出结构，而对于局部性的、地方性的自然灾害应该坚持以地方财政为主、中央财政为辅的支出结构；中央财政与地方财政应当共同承担起自然灾害预防支出的责任。

同时，根据市场经济原理，对于不同的公共商品采取不同的供给方式，自然灾害由于其突发性、连续性、群发性等特点，是发生的起始期间处于“市场失灵”领域，财政投入理应承担起主导地位，这也是贯彻落实科学发展观，统筹人与自然和谐发展的要求。

鉴于自然灾害的财政支出较为分散，笔者认为，应该整合规范自然灾害救助财政支出，即按照支出方向不同分为：预防支出和救助支出，并将其纳入日常性专项财政支出项目进行管理，以确保自然灾害的防治和救助工作能够及时、有效的开展。

制度的缺陷是受制于既定的制度环境的结果。

制度环境是一国的基本制度规定，是一系列用于建立生产、交换与分配基础的政治、社会和法律的基础规则，它决定或影响着各类制度的安排。

因此，应该不断完善现有一切关于自然灾害救助方面的法规并不断提升立法层次，在此基础上制定《国家自然灾害救助法》，明确国家（包括中央和地方）财政支出的地位及在预警、防治、救助的投入分工。

将自然灾害救助的国家支出纳入到法制化和规范化轨道上来。

（二）建立预警、防治、救助三位一体的财政投入模式
现代社会尤其重视预警和防治在各种突发性事件中的作用。

目前我国已经建立起包括中央和地方在内的国家突发事件预案体系；同时，于２００６年１月正式实施《国家自然灾害救助应急预案》，建立起应对重大自然灾害紧急救助体系和运行机制，提高了紧急救助的能力，能够最大程度地减少人民群众的生命和财产损失，维护灾区社会稳定。

但是由于我国的应急预案机制建立晚，人们的重视程度不够，虽然初步建立起预警、防治、救助三位一体的财政投入模式，但是预警和防治支出在许多地方并没有纳入日常预算管理，更谈不上《国家自然灾害救助应急预案》中所要求的建立自然灾害救助的资金自然增长机制。

笔者认为，鉴于自然灾害的特殊性，在建立起自然灾害预警、防治、救助三位一体的财政投入模式的基础上，应该将三者纳入统一的财政专项资金进行日常化管理，在此基础上形成稳定的增长机制，并将此以国家法律的形式予以规定。

（三）强化自然灾害救助资金监管，谨防救灾资金遭“灾”
近年来，我国救灾资金规模大幅度提高，巨额的救灾资金如同灾民的救命钱。

为此，财政、审计等部门应加强监管，创新监督方式，将救灾资金的监督从重专项、事后监督转向以专项监督与日常监督、内部监督与外部监督、事前事中与事后监督并重，建立起与预算编制、执行、监督相结合的三位一体的监督体系。

同时财政部门可通过部门预算编制、国库集中支付制度，实施政府收支分类改革，实现救灾资金管理由“粗放式”向“集约化、精细化”管理转变，以提高救灾资金使用的安全性、规范性和有效性。

【责任编辑陆成林】。