《海上交通安全法(修订草案)》评析

《海上交通安全法（修订草案）》评析
陈鹏
摘要：结合海上交通的特点，对2020年《海上交通安全法（修订草案）》进行评价和解读，分析修订草案存在的不足，提出在《海上交通安全法》中将国际海上避碰规则进行国内立法转化、进一步落实总体国家安全观以及强化对特殊船舶的管理等建议，以期进一步完善修订草案。

关键词：海上交通安全；法律修订；行为准则；海洋命运共同体
D01:10.16176/ki.21-1284.2021.02.001
十三届全国人大常委会第二十四次会议于2020年12月22日至26日召开，“一读”审议了《海上交通安全法（修订草案）》，并向社会公开征求意见。

《海上交通安全法》的修订工作从2002年开始进行，至今已有18年，交通运输主管部门曾于2004年、2014年两次将修订稿上报国务院，2020年修订稿首次进入全国人大审议阶段。

那么经过18年“打磨”的修订草案究竟怎样呢？
现行的《海上交通安全法》共12章53条，修订草案共10章121条，从条款数量上看增加了一倍多。

通过与行业专家交流，得出普遍观点为：现行的《海上交通安全法》比较笼统，而修订草案细化了各项制度，具备较强的可操作性。

但这仅仅是直观的认识。

修订草案具体解决了哪些主要问题，还存在哪些不足，需要进行全面、系统地分析。

以下是个人对修订草案的粗浅评析。

一、海上交通运输的特点及对修订草案的总体评价
海上交通运输具有基础性、先导性、特殊性和国际性等显著特点。

一是基础性。

当今世界的海洋活动绝大多数是以船舶为载体的，海上交通是人类海洋活动的外部表征，因此海上交通管理是国家管理海洋活动的基础。

二是先导性。

海上贸易是不同国家和地区间交往的重要起源，而海上交通运输是实现海上贸易的前提。

全球重要城市大多起源于沿海商埠、码头、港口，许多城市至今依然秉承着“以港兴市”的理念。

三是特殊性。

由于海上气象、海况瞬息万变，相较于道路、铁路和航空运输而言，航海活动具有特殊风险。

另外，海运行业几百年来形成了一系列特殊的惯例，且大多数惯例已上升为法律、规则。

四是国际性。

海上交通主要服务于沿海国家的国际贸易运输，所以从一开始就具有很强的国际性，特别是近现代国际社会建立了统一的国际法律体系，航行世界各地的各国船舶须遵循统一的行为准则和标准。

按照《1982年联合国海洋法公约》，《海上交通安全法》是沿海国重要的国内法，其效力是普遍涉外的。

随着中国特色社会主义进入新时代，海上交通运输发展的内外部环境也发生了深刻变化，修订《海上交通安全法》成为适应新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局的迫切需要。

习近平总书记指出：“我们人类居住的这个蓝色星球，不是被海洋分割成了各个孤岛，而是被海洋连结成了命运共同体，各国人民安危与共。

”“中国提出共建21世纪海上丝绸之路倡议，就是希望促进海上互联互通和各领域务实合作，推动蓝色经济发展，推动海洋文化交融，共同增进海洋福祉。

”“经济要发展，国家要强大，交通特别是海运首先要强起来。

”习近平总书记的上述重要指示，对我国乃至
世界的海上交通运输发展具有现实和深远的指导意义，也是海上交通立法应当遵循的原则和理念。

当前修订《海上交通安全法》，不仅要使其成为建设交通强国和海洋强国、共建“一带一路”以及构建“海洋命运共同体”的重要法律保障，还要体现出我国作为海洋大国和贸易大国的责任与担当。

此次全国人大向社会公开征求意见的修订草案，总体上看海上交通管理的主线突出，逻辑关系清晰，制度设计较好地体现了海上交通管理的客观规律和特点，以及国家管理海上交通的意志，表现在：一是宣示了我国管理海上交通的原则和适用范围（第一章）。

二是平衡了海上交通管理主体和相对人的权利、义务，比如在赋予管理主体比较充分的执法权力的同时，明确其提供良好通航环境、航海保障、安全信息服务的义务；在赋予管理相对人航行、停泊、作业及获得救助的权利的同时，明确其遵守海上交通管理规定、报告交通动态的义务及清除碍航物的责任。

三是系统地规定了对中国籍和非中国籍船舶一视同仁、非歧视的海上交通行为准则。

四是以法律形式固化了我国现行的海上交通管理中行之有效的做法，比如海上交通事故调查处理和海上突发事件应急处置、救助的体制机制。

五是依照《1982年联合国海洋法公约》等国际法以及我国的《行政强制法》，赋予我国海上交通主管机关相应的管辖权和管控措施，比如登临权、紧追权的行使以及对非无害通过的管控。

六是按照《行政处罚法》的规定，细化了对违反海上交通法律法规规章的罚则并强化了对违法者的惩戒力度。

从2002年交通运输部海事局承担《海上交通安全法》修订工作开始，就确定了立法基本思路：要为航海者构建一个良好的通航环境，提供良好的航海保障，维护良好的交通秩序；重点建立健全海上航行、停泊、作业活动的制度规范，同时配套做好相应的事故调查、应急搜救、监督管理、法律责任等制度的完善；对船舶检验、船舶登记、船员管理等相对静态的管理制度，仅做衔接性、原则性的规定。

《海上交通安全法》修订工作一路走来，在起草、调研、完善、审查等不同的立法阶段，始终不 忘初心，紧紧围绕保障海上航行安全和提供良好海上交通服务这一核心使命。

这也可以说是修订草案最主要的亮点。

二、修订草案存在的主要不足
法律的制定或修订总会留下些许的遗憾，有的可能是因为立法当时的时机不成熟，有的可能是因为利益平衡而暂时难以周全，也有的是因为有些问题当时难以预见。

目前的修订草案在未来的实施中，肯定也会出现不足或缺憾，但在立法或修法时如果能够集思广益，对相关问题考虑得更全面、更长远，就可最大限度地避免缺憾。

基于此，本人针对修订草案提出以下三个方面的问题，供修订负责单位参考。

（一）不同涉海法律之间关系处理问题
《1982年联合国海洋法公约》和国际海事组织（IMO）的公约等众多国际法为海上交通作了比较全面、系统和明确的规定，传统航海国家的国内法也有一些值得借鉴的制度和做法，但修订草案却未能对其很好地引用、转化、借鉴。

我国涉海法律体系已经初步形成，海洋基本法也正在起草。

涉海法律体系中，各部法律既要保持彼此的特点，更要形成整体与合力。

《海上交通安全法》是我国出台最早的涉海法律之一，30多年来我国又陆续出台了许多法律、法规或规章，但这些法律之间尚缺乏良好的衔接，协调和冲突问题解决得不够好。

比如与《领海及毗连区法》中有关外国籍军用船舶的许可的衔接问题，与《消防法》中关于船舶消防设备的监管的衔接问题，与《渔业法》中关于渔船、渔业船舶的管理的衔接问题，以及与新发布的《海警法》在海上执法的职能和职责交叉问题等，如不妥善处理则可能导致实施中产生矛盾或障碍。

（二）行业管理的印迹还比较突出
海上交通与道路交通有相似性，都遵循基本的交通管理原则和规律。

我国的道路交通管理中，公安交警是按照公共交通管理的理念和原则实施交通执法。

但在海上交通管理中，计划经济时期行业管理的色彩仍然较浓。

比如，修订草案对船舶的管理，主要针对的是运输船舶，对工程船、科考船、港内作业船、海上油田三用工作船等的管理，没有较好地体现出不同行业在海上作业的不同特点；世
界绝大多数国家渔船是与其他船舶一样被统一管理，就如同农用车一样，在公共道路、市政道路上遵循统一的道路交通规定和公安交警的统一执法监管，但修订草案中不仅将渔船、渔业船舶的概念混淆，对渔业船舶管理的规定也不够完整。

（三）海上交通的国际性不够突出，规定不够系统
修订草案尽管将《1982年联合国海洋法公约》涉及海上交通和船舶的部分规定进行了立法转化，但是还不够充分、不够系统。

主要表现在：领海及领海以内的规定不够系统；领海以外的沿海国管辖海域的沿海国管辖权不够明确；公海及其他域外海域涉及船旗国、船东国、海员国籍国的管辖权，基本没有述及；对除《1982年联合国海洋法公约》以外的其他涉海的国际公约的转化、引用不够，比如最重要的《1972年国际海上避碰规则公约》，这是全球所有船舟白（包括军舰和公务船）必须统一遵守的国际海上交通规则，再比如《公海干预公约》，虽然是用于海洋环保的，但受船舶交通事故造成污染的沿海国也可能需要按照其规定采取相应的海上交通管控措施。

三、对修订草案的修改建议
新年伊始，全国人大常委会法工委向社会公开征求修订草案的意见，得到了业内和社会的热烈响应。

大家排除新冠肺炎疫情的干扰，通过各种方式表达对这部重要法律修订草案修改、完善的意见和建议。

本人也在认真研读修订草案的基础上，系统地提出了自己的修改建议。

其中有几点建议，着重在此说明。

（一）关于《1972年国际海上避碰规则》的国内立法转化
我国批准加入的《1972年国际海上避碰规则公约》是全球普遍遵守的、统一的海上交通规则，其适用范围包括海上所有船舶（军舰、公务船也不例外）。

为避免各国因理解上的不同或歧义导致海上交通事故或纠纷，《国际海上避碰规则》的措辞特别严谨，因此不论是对国际条约采用直接批准适用还是通过国内立法转化适用的国家，对《国际海上避碰规则》都是将其规定原文适用于国内。

我国尚无法律对该公约进行转化，而《国际海上避碰规则》广泛且频繁地涉及对海上交通事故的行政调查、司法裁决、仲裁、保险理赔、国际交涉等引用，最需要也最适合在本法中明确述及，以实现对《国际海上避碰规则》国内立法的转化。

因此，建议将修订草案第三十四条第二款中的“应当遵守相关航行规则”修改为“应当遵守《国际海上避碰规则》和相关航行规则”。

（二）在《海上交通安全法》中落实总体国家安全观
1.第三十一条修改建议
第三十一条第一款仅规定了在我国境内的港口、船舶和海上设施（包括外国籍船舶、海上设施）发生恐怖等保安险情或事件时，国务院交通运输主管部门依法做出的反应和应对。

但是，针对中国籍船舶、海上设施在我国管辖海域以外（公海或其他国家管辖海域）遭遇保安事件，作为船旗国、船东国或者船员国籍国应当做出何种反应缺乏相应的法律规定。

近年世界多处海域海盗猖獗，对船舶 航行安全和人身、财产造成了巨大的威胁和损害。

国际社会通常采取海军舰艇护航、驱逐海盗或解救遇袭船舶措施，比如红海附近的索马里海域经联合国安理会授权的护航行动，马六甲海域沿海国对海盗的打击行动，也有少部分船舶航经海盗活动海域时采用临时雇用武装保安驻船等方式。

此外，还有由于国际政治、地缘政治争端导致的对商船的暴力攻击，如2019年波斯湾附近海域6艘油轮遇袭被炸事件。

这些都给我国从事能源、铁矿石、粮食等战略物资运输的远洋船队敲响了警钟。

从国家安全考虑，我国需要在国际法的框架内，为保障我国远洋船队和船员在域外的海上安全作出相应的规定。

因此，建议修订草案在第三十一条第一款之后新增第二款：“中国籍船舶、海上设施在中华人民共和国管辖海域以外遭遇海盗、恐怖分子、非法武装组织或其他违反国际法的暴力威胁或者攻击，应当及时发出保安警报，采取防抗或者避险措施，同时向中国海上搜救中心、就近的中华人民共和国驻外使（领）馆报告，寻求护航、救助。

”
2.第五十三条修改建议
第五十三条述及的处于险情中且需要未经许可
紧急进入我国内水或港口的船舶，可能会对我国沿海地区及港口、岛屿的安全和稳定构成巨大的威胁。

对是否允许这类船舶直接进入我国口岸需要审慎对待。

2020年初新冠肺炎疫情中的染疫邮轮（如“钻石公主”号），使东南亚、欧美日等有关国家都处于国家公共卫生安全与人权交织处理的尴尬境地。

为了使我国在面临类似突发事件时能够在《1982年联合国海洋法公约》等相关国际法的框架内审慎、有效地应对，需要对该条作出相应的修改、完善。

因此，建议在第五十三条新增第二款：“因人员病急、机件故障、遇难、避风等意外情况需要进入中华人民共和国内水的下列船舶，海事管理机构可以要求其驶往或停泊在指定的港外锚地、泊船处等适当的海域：
（一）核动力船舶、载运放射性物质或其他有毒有害物质的船舶；
（二）大型油轮、散装液化气或者化学品船；
（三）来自疫区的船舶或者染疫的船舶；
（四）载有企图非法入境人员的船舶；
（五）国务院交通运输主管部门会同海关、移民局公布的其他船舶。

”
3.第七十七条修改建议
第七十七条第一款规定针对的是我国在国际搜救责任区的搜救行动，第二款规定针对的是中国籍船舶在域外海域遇险的搜救行动。

但是，我国有大量悬挂方便旗的中资船舶和劳务外派船员，按照《1982年联合国海洋法公约》第九十四条的规定，
船舶在公海上的管辖权属于船旗国政府；按照我国宪法、《民法典》和我国加入的有关人权的国际法，国籍国政府有义务救助在海外处于险境或遇难 的本国公民。

因此，修订草案不可忽视这类船舶、船员、旅客的海上安全和救助，需要借鉴类似我国对马航M H370的国际救助措施，针对非中国籍船舶、海上平台、飞行器在域外海域的搜救行动，作出相应的规定。

因此，建议在第七十七条新增第三款：“船舶、海上设施、飞行器在公海或者其他国家管辖海域发生险情、遇难，需要中华人民共和国政府支援或者技术支持的，中国海上搜救中心按照预案实施搜救。

前述船舶、海上设施、飞行器上有中国公民，或者系中国公民、法人或者非法人组织所有的，中国海上搜救中心、就近的中华人民共和国使（领）馆应当协同实施搜寻救助。

”
（三）强化对特殊船舶的管理
油轮、核动力船舶、载运放射性物质的船舶以及其他载运有毒有害物质的船舶，通常为公认的可能由于海上交通事故造成沿海国海域重大污染的船舶。

为此，《1982年联合国海洋法公约》第二十二条规定，沿海国考虑到航行安全认为必要时，可要求行使无害通过其领海权利的外国籍船舶使用其为管制船舶通过而指定或规定的海道和分道通航制，
特别是沿海国可要求油轮、核动力船舶和载运核物质或材料或其他本质上危险或有毒物质或材料的船舶只在上述海道通过。

公约的这条规定对保障我国沿海中夕卜籍危险品船的安全，防止这类船舶造成我国沿海海域的重大甚至灾难性的污染，是非常重要和必要的。

但修订草案尚缺乏这方面的规定。

因此，建议在第五十二条新增第三款：“对第一款第（一）项规定的潜水器，须在海面上航行并展示其旗帜。

对第一款第（二）、第（三）项规定的危险品船舶，海事管理机构可以要求这类船舶使用指定的航路、航道或者定线制通航分道。

”
四、结语
按照中央发布的《交通强国建设纲要》和交通 先行的原则，到2035年我国将基本建成交通强国。

海上交通是构建人类海洋命运共同体、共建“21世纪海上丝绸之路”最重要的载体，《海上交通安全法》是海上交通运行和管理的基本法。

本文从不同涉海法律的关系处理、过于突出行业管理、海上交通的国际性三个方面分析了修订草案尚存在的不足，并相应提出了修改建议。

期待本次修订能够尽快通过全国人大常委会的审议并尽早发布，为实现 交通强国、海洋强国建设进一步夯实法律基础。

作者简介：
陈鹏，大连海事大学中国海事政策法规与发展战略研究中心主任。