我国流域管理中存在的问题及解决对策

我国流域管理中存在的问题及解决对策
曹睿1,贾生海1∗
,寇睿1,白有帅1,许春娟1,王艳萍2
(1.甘肃农业大学水利水电工程学院,甘肃兰州730070;2.民勤县给排水管理站,甘肃民勤733300)
摘要㊀为了提高我国流域管理能力,完善流域管理体系,进一步加强生态文明建设,针对目前我国的流域系统管理现状㊁流域水资源与水环境及体制机制等方面存在的问题进行了分析和归纳总结,提出了合理有效的解决对策,以期为流域管理建设提供借鉴㊂关键词㊀流域管理;水资源与水环境;对策中图分类号㊀X 171.4㊀㊀文献标识码㊀A㊀㊀文章编号㊀0517-6611(2022)13-0204-03
doi :10.3969/j.issn.0517-6611.2022.13.054㊀㊀㊀㊀㊀开放科学(资源服务)标识码(OSID
):Problems and Countermeasures in Watershed Management in China
CAO Rui ,JIA Sheng-hai ,KOU Rui et al㊀(College of Water Resources and Hydropower Engineering,Gansu Agricultural University,Lanzhou,Gansu 730070)
Abstract ㊀In order to improve China s watershed management capacity,improve the watershed management system and further strengthen the construction of ecological civilization,the problems existing in the current situation of China s watershed system management,watershed water resources and water environment,system and mechanism were analyzed and summarized,and reasonable and effective countermeasures were put forward,in order to provide reference for watershed management and construction.
Key words ㊀Watershed management;Water resources and water environment;Countermeasure
基金项目㊀2020年度甘肃省高等学校产业支撑计划项目(2020C -39-1)㊂作者简介㊀曹睿(1997 ),女,甘肃会宁人,硕士研究生,研究方向:旱区
水资源利用㊂∗通信作者,教授,从事农业水土工程研究㊂
收稿日期㊀2021-09-25;修回日期㊀2021-10-27
㊀㊀流域的含义是地表水与地下水水分线的集水区域,所以又称 集水区 [1]㊂基于水资源的流动性和完整性特征,传统的管理方式已不再适用,因此许多国家提出了以流域为单位进行管理的新体制[2]㊂在美国,田纳西河流域管理局是美联邦一级机构,该公司的职能不仅仅是综合开发,对管理工作也同等重视[3]㊂该管理局的目标为整合六大资源领域(发电㊁航运㊁水㊁防洪㊁娱乐和土地规划),这种管理机制平衡了资源利用过程中的矛盾及冲突,为公众提供了最佳的利用效益[4]㊂作为澳大利亚最大的河流,墨累 达令河最先开始实施流域管理㊂1990年后该河流流域管理委员会开始研究该流域的生态调度现状及能力,21世纪初启动了墨累河生命行动计划,开展调度工作[5]㊂在日本,第一大湖被誉为 生命之湖 的琵琶湖,是日本的象征㊁国家公园㊂战后受到美国田纳西河流域治理的启发,也开始制定以流域为单位的开发规划方案,实行从中央至地方,各层级间协作的管理机制,这种机制使得政策统一并且协调便利[6]㊂流域的综合规划旨在建立最优的管理模式,优化流域水资源,利用所带来的经济㊁社会及环境产出[7]㊂
基于我国多年流域水资源管理经验及基本国情,我国在
资源与环境方面分别制定针对性的管理方案,即水资源管理工作的负责主体是水行政部门,而环境保护部门负责水环境保护[8]㊂这样的管理模式有益于水资源的合理分配㊁水环境的持续保护及污染预防与治理等,但也存在着一定问题,如资金限制了流域生态管理的发展,公众的参与意识不强,立法建设不完善等㊂流域管理是围绕流域全局对流域内各种资源进行的合理且效益最大化的管理方式[9],是目前国际上
公认的科学发展趋势㊂流域管理在生态文明建设中占据重要位置,因此做好流域管理对我国流域的可持续发展有着重大意义[10]㊂
1㊀我国流域管理现状
流域是一个复合生态系统,系统中的各种要素之间相互影响,对全球环境变化有着重要作用[11]㊂水资源问题一直以来备受关注,为了阐述生态系统的机理,1985年以后,各种复杂的数学模型被应用于生态系统的计算及模拟中,我国也把流域系统作为重点研究对象,经过多年的探索和实践形成了流域管理框架,即围绕流域综合规划,综合考虑流域水资源和水环境的基本框架[12]㊂我国地域面积广阔,地表水资源丰富,但人均占有量却远远落后于世界平均水平,因此流域的水资源短缺和环境污染问题一直深受重视㊂流域综合规划中将生态环境保护作为重要的评价指标,更加印证了水资源管理与水环境保护的重要意义[13]㊂要使水污染总量降低,必须从战略层面重视流域水环境管理㊂目前我国在水污染物总量控制技术方面仍有一些尚未攻克的难题,如水环境功能分区问题㊁控制指标的选取等[14]㊂伴随着国家对保护生态系统的呼吁,人们不再以人类需求作为标准,更加考虑生物以及生态系统对环境的需求㊂传统的流域管理目标以开发治理为核心,现已转变为重视水资源的可持续利用㊁优化配置㊁生态优先和效益最大化的治理目标㊂但是在流域水资源与水环境管理方面仍存在一定的问题,需要进一步探讨与改进[15]㊂
2㊀我国流域管理存在的问题2.1㊀水资源管理存在的问题
2.1.1㊀水资源管理体制不完善㊂我国‘中华人民共和国水法“中规定了对水资源实行流域与行政区域管理相结合的管理体制,我国‘水污染防治法“中却规定环境保护部门对水污染防治实施监管㊂这种管理体制下参与管理的部门较㊀㊀㊀
安徽农业科学,J.Anhui Agric.Sci.2022,50(13):204-206
多,但职权不集中,出现了交叉㊁重合和空白现象㊂水资源
是一种拥有公共属性的资源,多用途性使得其被多个部门
分别管理,就会出现交叉现象,此外一些分权现象会导致各
个部门都只负责自己部门的工作,从而使得部分工作被
忽略㊂
2.1.2㊀公众缺乏足够的水资源保护意识,对水资源保护工
作重视不足㊂公众是水资源使用的直接参与者,近期水利部
颁发的2020年度‘中国水资源公报“显示,2020年人工生态
补水量较2019年增加57.4亿m3,因此人们应该认识到水资源的合理使用性,减少不必要的开采和利用地表水和地下
水,因为过量的开采会超出流域的恢复更新能力,造成新的
生态问题㊂此外,在水资源的使用过程中各群体都只关心与
自己利益直接相关的部分,较少考虑公共水资源的保护及可
持续发展㊂
制度的缺陷使得管理机构仅与上级主管部门之间进行
交流与对接,而与同级部门及水消费者间缺乏沟通协调,从
而常常造成工作重复和矛盾㊂制度的不全面使得用户利益
未能被充分考虑,各参与者的决策难以得到充分反映,流域
管理缺乏公共参与和民主协商的机制,因此使用者的自觉性
不高,从而使得政策的权威性不足[16]㊂
2.2㊀流域水环境管理存在的问题
2.2.1㊀制度的缺陷㊂进入21世纪后,我国经济发展进入到
前所未有的新局面,各种类型的工业型企业在我国逐渐兴
起,随之而来的是严重的环境问题,为了应对这种发展带来
的问题,我国提出了 谁污染,谁治理 先污染,再治理 的
政策㊂虽然这种治理政策在发达国家早有先例,并且也比较
成功,但是发达国家采用的技术非常先进,而我国目前的技
术尚未达到这种水平㊂我国对于污染的定义是超过了国家
和地方标准,即规定了每个企业能够排放的污染量,这种制
度造成企业为了自身利益会把排放量卡在制度线上,并不会
尽力去减少排放,保护环境㊂
2.2.2㊀流域水环境污染问题日趋严重㊂在水资源利用过程
中,污染问题一直都是公众关注的热点㊂2020年发布的‘中
国生态环境状况公报“提出要着力打好碧水保护战㊂‘公报“
中显示,全国七大水系中海河流域和辽河流域为轻度污染,
湖泊(水库)富营养化问题依然严峻,2020年七大流域和其
他主要河流水质状况见图1㊂在七大流域中开展了水生态状
况调查监测试点工作,结果显示:Ⅰ~Ⅲ类水质断面占87.4%,
劣Ⅴ类占0.2%㊂西北诸河㊁浙闽片河流㊁长江流域㊁西南诸
河和珠江流域水质为优,黄河流域㊁松花江流域和淮河流域
水质良好,辽河流域和海河流域为轻度污染㊂
㊀㊀需要时刻关注流域地表水体的污染并进行评估与监测,及时掌握污染情况㊂污染物会通过各种方式以各种形式进入地表水体中,不仅没有实现抑制整体环境的恶化㊁改善局部水环境的目标,还迎来了新的挑战㊂此外,要重视重点污染物和复合污染现象,如水体富营养化㊁大气质量下降㊁食品安全等问题㊂
2.2.3㊀水环境保护技术有待规范更新㊂
在创新驱动发展的
图1㊀2020年七大流域和其他主要河流水质状况
Fig.1㊀Water quality of seven basins and other major rivers in 2020
今天,科学技术的发展进入全新的时代,在水环境检测与污
染治理方面也产生了新的技术,如水质自动检测技术㊁EM技
术㊁电离辐射技术等,但是由于经费㊁机会等原因使得相关专
业技术人员素质与意识难以达到较高水平,此外技术部门也
未针对特定污染情况对技术进行及时的更新升级,做到与时
俱进㊂
3㊀我国流域管理对策
3.1㊀水资源管理对策
3.1.1㊀建立健全流域水资源管理制度㊂我国正面临着严峻
的流域性问题,要想从根本上解决问题必须从管理制度着
手,建立健全流域管理政策㊁总体规划和激励制度,让市场参
与到水资源的配置中,促进节约用水㊂应建立健全监督管理
机制,利用互联网拓宽监管渠道,全民参与到监督管理,加大
监管力度㊂
3.1.2㊀提升公众水资源保护意识㊂相关部门全面组织开展
流域水资源综合管理工作,推行节约用水㊁提高利用率的生
态理念,最大效益地实施管理工作,站在公众的角度去思考,
建立完善的公众参与制度,充分发挥公众作用[17-18]㊂在流域水资源管理中,民众一方面是水资源保护工作的参与者,另
一方面是监督者㊂只有将社会的共同力量集合起来,流域水
管理工作才能实现良好的发展,从而实现一种相互管理的
模式[19]㊂
3.2㊀流域水环境管理对策
3.2.1㊀流域总体规划,建立健全治理模式㊂流域资源与生
态系统之间相互联系㊁相互制约,需要综合考虑二者之间的
相互作用机制[20]㊂源头控制是基础,过程监督是保证,后果惩罚是手段,从这3个方面实施全面㊁系统的治理㊂要注重各参与主体间的协调合作,建立全要素㊁跨区域㊁多元主体共同参与的流域生态系统治理模式㊂水资源开发利用涉及生产生活中的多个方面,如防洪㊁发电㊁农业灌溉㊁生态保护等,都与管理中相应部门建设密切相关㊂因此,须从长远考虑,既要保证经济的发展,又要对流域生态负责,做出合理规划并且逐步执行㊂
3.2.2㊀加强水环境治理,推进水生态修复㊂随着经济的迅
502
50卷13期㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀曹睿等㊀我国流域管理中存在的问题及解决对策
速发展,工业企业的大量兴起,水环境遭到了一定程度的破坏,对流域生态系统产生了严重影响㊂对流域水环境进行治理,是为了保障河流环境健康及改善自然河流生态环境问题,因此需要贯彻新发展理念,注重环境保护,加强生态建设,建设绿色可持续的生态系统[21]㊂
在水资源利用过程中,污染一直以来都是热点话题,特别是流域地表水体的污染㊂污染物会通过各种方式以各种形式进入流域地表水体中,因此未来的流域生态管理要从单纯污染治理向生态系统管理转变[22]㊂现阶段,除了要保护水环境外,也要重视水生态修复㊂现代科学技术已经进入新的时代,要充分运用现代技术,加强生态系统的治理及修复,因地制宜,针对实际情况设计治理方案,在加强治理力度的同时要注重治理品质的提升,进而提升水生态修复效果㊂流域内各种资源的变化会影响人类的生产生活,生态系统也会受到人类活动的反馈,但目前对这种相互作用尚未形成准确的评价体系,因此难以准确分析这种相互作用机制[23]㊂生态环境监测是生态环境保护的基础,因此需要建立流域水质监测预警系统,实时监测变化,及时分析问题并妥善解决[24]㊂此外,优化升级监测站点和断面布局等,建设集高覆盖性㊁高准确性与权威性为一体的生态环境监测网络,为系统开展科学监测和综合性评价提供数据和支持㊂
3.2.3㊀引进市场调节机制,重视公众参与㊂流域生态环境的不断恶化导致流域经济发展与环境保护之间的矛盾,多元化的资金投入不足也成为流域管理中的限制因素,资金的主要来源是政府,企业及社会的资金投入很少,这也是世界各国普遍关注的问题[25]㊂引入市场调节机制,在生态服务参与方之间建立联系,实行 谁补偿,谁受益 的政策,是解决这一问题的有效措施㊂
资金的无效投入和政策的缓慢推进都与公众的参与有着一定关系㊂公众作为流域资源使用的主体,对于管理工作的有效发展有着决定性作用,因此要拓宽公众参与的渠道,建立切实可行的法律保障制度,提高工作自觉参与的意识㊂3.2.4㊀重视立法建设㊂在国外流域管理制度中,美国田纳河㊁澳大利亚的墨累 达令流域等流域的管理工作都把立法工作作为流域管理的先导工作㊂因此,要加强对流域立法工作的重视以及对现有法规的完善,开展以法制建设为前提的管理工作[26]㊂通过立法,可以体现国家的态度,明确生态水量的法律地位,使流域管理各方面的工作都有法可依,依法保障,保证流域管理工作的顺利开展㊂
4㊀结语
由于我国流域数量较多,地域及生态环境的不同使得各流域生态系统在结构和功能上有明显的差别,因此需要在实行国家总体方案与政策的前提下,建立健全管理制度,提升公众意识,加强流域环境管理,引进市场机制,制定符合各个流域的具体措施,合理制定我国流域生态管理的法律法规及制度框架,使得流域内的社会生产活动更加规范,在保证流域生态环境的前提下追求更好的社会经济发展,最终实现我国流域的可持续发展[27]㊂
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