基层立法联系点运行制度的完善

基层立法联系点运行制度的完善作者：***
来源：《人大研究》2022年第12期
基层立法联系点具体是指设置在基层的立法环节中一个可以与公众取得联系的有阵地、有人员组成的固定的点。

具体来说“基层”是指与基层群众结合的紧密性程度，而非指在省市县乡级别上的含义。

基层立法联系点建设集中于“点”，但是联系网络和意见建议的普遍性具有“面”的作用。

如果将基层立法联系点视为一个虚拟人格，主要作用即为双向上下收集、传达立法环节中的人民意志，经全国人大常委会择选后予以高效的运用。

但同虚拟个体人格不同的是基层立法联系点内部有较复杂的组织结构以及基于此所形成的一套独立的运行机制，基层立法联系点制度建设是在立法过程中践行全过程人民民主的重要保障，该制度建设的出发点是立法环节中基层群众的参与，公众参与的核心是有效性，而“有序”是实现“有效”的必然途径和保障[1]，所以基层立法联系点运行制度的进一步完善对于实现基层立法联系点的功能和作用具有重要作用。

从2015年至今，全国人大常委会法制工作委员会共建立了22个“国字号”基层立法联系点，根据基层立法联系点设点性质的不同可以将全国人大常委会法工委设置的22个基层立法联系点进行如下12种分类（如图1所示）。

若将基层立法联系点视作立法机关立法过程中向下征集公民意见和建议的触角以及反映公民立法意见和向上传递建议的一个中转平台，进一步拓展基层立法联系点建设，促使基层立法联系点向规范化、高效率、高质量运转的状态发展，需要对现行基层立法联系点制度实施过程中的一些问题进行探讨。

首先，在信息传递过程中，基层立法联系点呈现由基层群众→基层立法联系点下设的基层立法联络点等分散收集信息的点→“国字号”基层立法联系点→全国人大常委会法工委传递立法意见、建议的自下而上的信息传递状态，那么，作为体现民主立法的最终产品，即公民立法意见和建议是如何在基层立法联系点这个由组成人员种类繁多、由下及上层级化设置、多职能建设的金字塔式的运转结构内部生成的。

其次，基层立法联系点的运行核心在于基层群众，那么基层立法联系点在征求立法意见建议中采用何种方式方法才可以构建群众持续实质性参与机制，从而有效的保障民主产物的质量。

最后，基层立法联系点往往身兼数职，在面临人员配置不固定、人力不足、工作数量较大的情况下，如何实现数量和质量的双重兼顾。

上述问题都是基层立法联系点在日常运行过程中面临并直接关系基层群众立法意见、建议反映与民主立法成效的根本性问题。

而一套完善的基层立法联系点制度的确立可以有效梳理、解决基层立法联系点现行内部信息传递程序和方式不一、组成人员职责不明、效率和质量双重兼顾的困境等问题，因此，对于基层立法联系点制度进一步完善具有一定的必要性。

一、22个“国字号”基层立法联系点内部运行结构类型化分析
基层立法联系点运行主要依托人大代表联络站等阵地，由多种类主体、利益相关者在一定的层级性制度框架内共同协商、相互联系、相互制约，在信息传递、收集、整理、利用过程中形成一个动态运行的点。

阐述基层立法联系点运行关键在于揭示基层群众立法意见、建议的产生路径，一方面基层立法联系点制度作为其运行的具体准则需要对于内部运行相关细节进行明确规定，另一方面基层立法联系点运行结构则具体体现为运行制度的先行探索或者具体实践。

虽然在具体实践过程中各基层立法联系点均存在一定的差异性，但是都具有一个共同特征，即组合层级复合性、构成主体多元化、职能建设全方位以及同人大代表制度有机结合。

（一）组合层级复合性
层级复合性是指基层立法联系点内部运行结构类似金字塔模式，从最基础一级基层人民群众，向上两类信息收集点采集的反映立法意见、建议汇集至各基层立法联系点，再加以智力支持团队的辅助，整理汇报至全国人大常委会法工委。

相关层级构成人员组成由下到上逐步简化，信息传递渐精进、专业化。

各层级之间信息传递和联系关系常常体现在基层立法联系点的实际运行过程之中。

（二）构成主体多元化
构成主体多元化是指基层人民群众、职能单位、企事业单位、专家学者、人大代表等都可以参与到基层立法联系点运行过程之中。

基层立法联系点中的“基层”一词意味着要深入群众接地气，“立法”一词又决定了其工作性质的专业性和民主性，专业性和民主性要求基层立法联系点运行主体构成的多元化。

首先，其运行的核心主体构成是基层人民群众。

其次，在以基层群众作为基础的同时，需要吸纳其他来自各行各业不同类别的主体，特别是法律工作者、专家学者、人大代表等的融入。

最后，立法不仅要民主也要具有一定的效率性以及成本和产出的“帕累托最优”，在一定程度上吸纳企业、行业协会、社会组织来集中收集立法信息，可以更好地发挥“利益综合”的功能，提高信息反馈效率[2]。

（三）职能建设全方位
伴随着基层立法联系点运行发展阶段的进一步深入[3]，其功能职责范围也在逐渐地拓展延伸。

横向上，一般意义上，法（广义上的法）的形成到最终的实施都需要经历一个过程，即立法规划、立法调研、实施情况调研、执法调查、宣传普及等环节。

从目前全国人大常委会设置的22个基层立法联系点的工作规则来看，职责界定范围不仅局限于立法调研环节，而是从法规审议环节逐渐延伸至编制立法规划、法规形成后的执法检查、监督或者评估各环节。

（四）以人大制度为依托
22个基层立法联系点中人大常委会类基层立法联系点16个，人大代表之家1个，人大主席團1个。

人大常委会类基层立法联系点中的立法联系点、信息采集点主要以人大代表联络站、人大代表工作室、人大代表之家为依托。

从人员组成来看，人大代表一般在履行代表职责时，同时担任信息采集员或者立法联络员同群众保持更加密切的关系。

从设点性质、工作阵地、人员配置来看，基层立法联系点制度建设一方面在人大立法环节中发挥着重要作用，另一方面也依托于人大制度更好的发展。

特别是河北正定镇人大代表之家，将基层立法联系点建设完全嵌入人大制度建设之中，两者形成了互补关系。

一方面解决了基层立法联系点活动阵地、时间等问题，另一方面激活了基层人大制度功能，强化了基层人大代表民意基础，提高了民意诉求的反映度。

二、基层立法联系点运行制度建设现状探析
（一）基层立法联系点运行制度建设概况
制度构建决定了基层立法联系点的基本架构及发展趋向，基层立法联系点运行制度以公民如何高质量、高效率地参与立法为核心。

在全国人大常委会法工委设立4个“国字号”基层立法联系点之前，一些地方的人大常委会已经先行进入了类似制度的地方实验阶段。

2015年，基层立法联系点制度进入正式的探索阶段。

在全国人大常委会颁布《全国人大常委会法工委基层
立法联系点工作规则》后，其先后建立的其他18个基层立法联系点也相继制定了相应的运行制度。

基层立法联系点运行制度不仅指基层立法联系点基本工作规则，还包括信息收集制度、会议（例会）制度、上下联络制度、联络员职责规定等制度设计。

从现有的22个“国字号”基层立法联系点制度建设来看，基层立法联系点基本工作规则有工作办法、工作规定、管理办法、联系办法、联系点制度等多种称谓。

虽然名称尚不统一，但是内容设计具有一致性，体现基层立法联系点微观运行环节的制度规定主要集中于工作职责、工作架构、工作保障机制三个方面。

工作职责是运行制度设计的主要要求，现有相关制度设计中基层立法联系点的工作职责主要存在于立法前：立法规划、年度计划、立法项目征求；立法中：立法听证会、座谈会参与，法律、法规、规范性文件征求意见，立法调研；立法后：法制宣传、法律法规实施状况调查研究三个环节。

明确的工作架构是制度运作的动力和方向标，例如县、县级市的人大常委会基层立法联系点普遍形成的党委领导、人大主导、政府支持、区镇部门共同参与的工作方式。

如甘肃省临洮县人大常委会建立的与人大实际工作相结合相促进的“六个结合”的工作方式、江苏省昆山市人大常委会建立的六有工作格局和“1+2+3”特色工作网格体系等。

工作机制建立是运行制度长期可持续性建设的保障，集中体现为制度规定中的工作经费支持、办公场所及人员配置、立法工作资料提供、定期法制知识培训相关物质保障，以及信息收集和反馈制度、会议（例会）制度、考核规定的系列基层立法联系点工作持续有效开展的各项相关规则设立。

以信息征集、反馈方式为例，从“国字号”基层立法联系点的实践方式来看，征集、反馈意见的方式主要可以归纳为面对面访谈、线上互动两种方式。

面对面访谈主要有印发文本、调研走访、召开座谈会，线上互动具体体现为公众号建设、线上平台创立、APP开发。

部分基层立法联系点形成了较为统一、固定的实践方式，例如广东省江门市江海区人大常委会、河北正定镇人大代表之家通过人大代表线下定期与选民会见交谈和线上与选民互动相结合的方式实现意见建议有反映，即及时办理解决；广西壮族自治区三江侗族自治县人大常委会基层立法联系点建立了“日清周结月销号”的快速办结制度。

基层立法联系点工作基本规则在各基层立法联系点得到了较好的实践，但是其中具体运行环节的相关制度规定仍有待进一步的完善。

（二）基层立法联系点运行制度问题分析
1.层级性多元化主体定位不明
基层立法联系点构成主体多元化、组合层级复合性是由基层立法联系点的性质所决定的。

构成主体多元化反映了基层立法联系点具有联系网络广、民主意识较强的特点，而组合层级复
合性在基层立法联系点和基层群众的长距离信息交流之间形成了一定的缓冲。

在基层立法联系点内部运行基本架构无法变动的情况下，明确分布在同层级间的多元化主体如何分工协作以及不同层级间的多元化主体之间如何进行信息传递对于提高意见建议征集的效率和质量有重要作用。

现行相关制度多侧重于基础框架，即意見建议征集结果由基层立法联系点中的工作小组汇集至委托立法意见建议征集者的方式，对于基层立法联系点自身从基层群众征集立法意见建议汇集至工作小组环节的相关规定多有疏忽。

同层级及不同层级的多元化主体之间尚未形成清晰、稳定的联系网络。

首先是基层立法联系点同一层级的多元化主体，例如两类信息采集点中的主体构成往往会包括法律工作者、企事业或者职能部门的工作人员、担任立法联络员的公民等，面对立法意见建议的征求，参与人员遴选标准、主动参与抑或是被动号召参与方式、未参加立法意见建议征求的主体是否可以申请参与有待进一步探索。

其次是不同层级间主体构成之间的上下有机联系网络尚未完备形成。

基层群众立法民意反映需要经过至少两个层级（两类信息采集点、基层立法联系点）、多个主体（信息员、立法联系员、多个法律领域人士组成的智力支持团队、领导小组的工作人员等）最终汇集至委托意见建议征集者。

问题之一为传递方式。

征集的一致或冲突的立法意见建议全部原稿向上传递或是加工处理之后向上传递，一方面来自基层群众意见建议若悉数向上传递，那么委托立法意见建议者的工作量往往较大，也不利于基层立法联系点更好地发挥在立法环节的作用。

另一方面被征集主体社会阅历、教育背景以及个人偏好不同，而持有不同的价值取向[4]，立法意见建议在是否加工处理或者程度不明的情况下，民意在多重“滤镜”筛选下其本真性容易丧失。

二是传递时间、地点。

基层立法联系点职能建设分布于立法前、中、后三个环节，立法前、中往往受制于时间限制，由被动号召的多元化主体在立法意见建议征求者限定时间内发表相关看法，而在立法最后一个环节，基层群众是否可以主动提出意见建议，若可以，此时在主动参与下的立法意见建议向上传递的时间、地点、方式的相关制度有待进一步考量。

同层级以及不同层级的多元化主体定位不明，不利于形成一种稳定、固定、熟练的有机联系网络，在面临来自立法任务需求或者基层群众相关立法意见建议的反映要求时，工作的效率和质量会有一定的减损。

2.工作保障机制有待进一步完善
经费支持、场所提供、人员配置作为基层立法联系点开展工作的基础物质保障在制度建设中均有体现，但是对于基层立法联系点提供经费数额的标准、办公场所的规模大小、人员配置的数量及要求的模糊规定并不能满足基层立法联系点的长效发展。

此外，保障基层立法联系点工作持续有效开展的各项相关规则有待进一步细化。

二、基层立法联系点运行制度建设现状探析
制度构建决定了基层立法联系点的基本架构及发展趋向，基层立法联系点运行制度以公民如何高质量、高效率地参与立法为核心。

在全国人大常委会法工委设立4个“国字号”基层立法联系点之前，一些地方的人大常委会已经先行进入了类似制度的地方实验阶段。

2015年，基层立法联系点制度进入正式的探索阶段。

在全国人大常委会颁布《全国人大常委会法工委基层立法联系点工作规则》后，其先后建立的其他18个基层立法联系点也相继制定了相应的运行制度。

基层立法联系点运行制度不仅指基层立法联系点基本工作规则，还包括信息收集制度、会议（例会）制度、上下联络制度、联络员职责规定等制度设计。

从现有的22个“国字号”基层立法联系点制度建设来看，基层立法联系点基本工作规则有工作办法、工作规定、管理办法、联系办法、联系点制度等多种称谓。

虽然名称尚不统一，但是内容设计具有一致性，体现基层立法联系点微观运行环节的制度规定主要集中于工作职责、工作架构、工作保障机制三个方面。

工作职责是运行制度设计的主要要求，现有相关制度设计中基层立法联系点的工作职责主要存在于立法前：立法规划、年度计划、立法项目征求；立法中：立法听证会、座谈会参与，法律、法规、规范性文件征求意见，立法调研；立法后：法制宣传、法律法规实施状况调查研究三个环节。

明确的工作架构是制度运作的动力和方向标，例如县、县级市的人大常委会基层立法联系点普遍形成的党委领导、人大主导、政府支持、区镇部门共同参与的工作方式。

如甘肃省临洮县人大常委会建立的与人大实际工作相结合相促进的“六个结合”的工作方式、江苏省昆山市人大常委会建立的六有工作格局和“1+2+3”特色工作网格体系等。

工作机制建立是运行制度长期可持续性建设的保障，集中体现为制度规定中的工作经费支持、办公场所及人员配置、立法工作资料提供、定期法制知识培训相关物质保障，以及信息收集和反馈制度、会议（例会）制度、考核规定的系列基层立法联系点工作持续有效开展的各项相关规则设立。

以信息征集、反馈方式为例，从“国字号”基层立法联系点的实践方式来看，征集、反馈意见的方式主要可以归纳为面对面访谈、线上互动两种方式。

面对面访谈主要有印发文本、调研走访、召开座谈会，线上互动具体体现为公众号建设、线上平台创立、APP开发。

部分基层立法联系点形成了较为统一、固定的实践方式，例如广东省江门市江海区人大常委会、河北正定镇人大代表之家通过人大代表线下定期与选民会见交谈和线上与选民互动相结合的方式实现意见建议有反映，即及时办理解决；广西壮族自治区三江侗族自治县人大常委会基层立法联系点建立了“日清周结月销号”的快速办结制度。

基层立法联系点工作基本规则在各基层立法联系点得到了较好的实践，但是其中具体运行环节的相关制度规定仍有待进一步的完善。

1.层级性多元化主体定位不明
基层立法联系点构成主体多元化、组合层级复合性是由基层立法联系点的性质所决定的。

构成主体多元化反映了基层立法联系点具有联系网络广、民主意识较强的特点，而组合层级复合性在基层立法联系点和基层群众的长距离信息交流之间形成了一定的缓冲。

在基层立法联系点内部运行基本架构无法变动的情况下，明确分布在同层级间的多元化主体如何分工协作以及不同层级间的多元化主体之间如何进行信息传递对于提高意见建议征集的效率和质量有重要作用。

现行相关制度多侧重于基础框架，即意见建议征集结果由基层立法联系点中的工作小组汇集至委托立法意见建议征集者的方式，对于基层立法联系点自身从基层群众征集立法意见建议汇集至工作小组环节的相关规定多有疏忽。

同层级及不同层级的多元化主体之间尚未形成清晰、稳定的联系网络。

首先是基层立法联系点同一层级的多元化主体，例如兩类信息采集点中的主体构成往往会包括法律工作者、企事业或者职能部门的工作人员、担任立法联络员的公民等，面对立法意见建议的征求，参与人员遴选标准、主动参与抑或是被动号召参与方式、未参加立法意见建议征求的主体是否可以申请参与有待进一步探索。

其次是不同层级间主体构成之间的上下有机联系网络尚未完备形成。

基层群众立法民意反映需要经过至少两个层级（两类信息采集点、基层立法联系点）、多个主体（信息员、立法联系员、多个法律领域人士组成的智力支持团队、领导小组的工作人员等）最终汇集至委托意见建议征集者。

问题之一为传递方式。

征集的一致或冲突的立法意见建议全部原稿向上传递或是加工处理之后向上传递，一方面来自基层群众意见建议若悉数向上传递，那么委托立法意见建议者的工作量往往较大，也不利于基层立法联系点更好地发挥在立法环节的作用。

另一方面被征集主体社会阅历、教育背景以及个人偏好不同，而持有不同的价值取向[4]，立法意见建议在是否加工处理或者程度不明的情况下，民意在多重“滤镜”筛选下其本真性容易丧失。

二是传递时间、地点。

基层立法联系点职能建设分布于立法前、中、后三个环节，立法前、中往往受制于时间限制，由被动号召的多元化主体在立法意见建议征求者限定时间内发表相关看法，而在立法最后一个环节，基层群众是否可以主动提出意见建议，若可以，此时在主动参与下的立法意见建议向上传递的时间、地点、方式的相关制度有待进一步考量。

同层级以及不同层级的多元化主体定位不明，不利于形成一种稳定、固定、熟练的有机联系网络，在面临来自立法任务需求或者基层群众相关立法意见建议的反映要求时，工作的效率和质量会有一定的减损。

2.工作保障机制有待进一步完善
经费支持、场所提供、人员配置作为基层立法联系点开展工作的基础物质保障在制度建设中均有体现，但是对于基层立法联系点提供经费数额的标准、办公场所的规模大小、人员配置的数量及要求的模糊规定并不能满足基层立法联系点的长效发展。

此外，保障基层立法联系点工作持续有效开展的各项相关规则有待进一步细化。

二、基层立法联系点运行制度建设现状探析
（一）基层立法联系点运行制度建设概况
制度构建决定了基层立法联系点的基本架构及发展趋向，基层立法联系点运行制度以公民如何高质量、高效率地参与立法为核心。

在全国人大常委会法工委设立4个“国字号”基层立法联系点之前，一些地方的人大常委会已经先行进入了类似制度的地方实验阶段。

2015年，基层立法联系点制度进入正式的探索阶段。

在全国人大常委会颁布《全国人大常委会法工委基层立法联系点工作规则》后，其先后建立的其他18个基层立法联系点也相继制定了相应的运行制度。

基层立法联系点运行制度不仅指基层立法联系点基本工作规则，还包括信息收集制度、会议（例会）制度、上下联络制度、联络员职责规定等制度设计。

从现有的22个“国字号”基层立法联系点制度建设来看，基层立法联系点基本工作规则有工作办法、工作规定、管理办法、联系办法、联系点制度等多种称谓。

虽然名称尚不统一，但是内容设计具有一致性，体现基层立法联系点微观运行环节的制度规定主要集中于工作职责、工作架构、工作保障机制三个方面。

工作职责是运行制度设计的主要要求，现有相关制度设计中基层立法联系点的工作职责主要存在于立法前：立法规划、年度计划、立法项目征求；立法中：立法听证会、座谈会参与，法律、法规、规范性文件征求意见，立法调研；立法后：法制宣传、法律法规实施状况调查研究三个环节。

明确的工作架构是制度运作的动力和方向标，例如县、县级市的人大常委会基层立法联系点普遍形成的党委领导、人大主导、政府支持、区镇部门共同参与的工作方式。

如甘肃省临洮县人大常委会建立的与人大实际工作相结合相促进的“六个结合”的工作方式、江苏省昆山市人大常委会建立的六有工作格局和“1+2+3”特色工作网格体系等。

工作机制建立是运行制度长期可持续性建设的保障，集中体现为制度规定中的工作经费支持、办公场所及人员配置、立法工作资料提供、定期法制知识培训相关物质保障，以及信息收集和反馈制度、会议（例会）制度、考核规定的系列基层立法联系点工作持续有效开展的各项相关规则设立。

以信息征集、反馈方式为例，从“国字号”基层立法联系点的实践方式来看，征集、反馈意见的方式主要可以归纳为面对面访谈、线上互动两种方式。

面对面访谈主要有印发文本、调研走访、召开座谈会，线上互动具体体现为公众号建设、线上平台创立、APP开发。

部分基层立法联系点形成了较为统一、固定的实践方式，例如广东省江门市江海区人大常委。