矿产资源开发的水土保持生态补偿机制研究

矿产资源开发的水土保持生态补偿机制研究
岳峰
（唐山市水利规划设计研究院，唐山 063000）
摘要：生态补偿机制的确立能够有效地解决自然资源配置扭曲而导致的生态破坏，弱化经济发展与生态环境破坏的矛盾。

水土保持生态补偿是源于生态补偿的一种激励机制，是解决水土流失加剧，拓宽水土保持投资渠道，推动水土保持工作全面开展的有效途径，是专门针对因水土流失破坏水土资源、恶化生态环境的生态补偿。

水土保持生态补偿的推行与实施，有利于增强全民的水土保持意识，加快水土流失地区的生态恢复，促进社会经济与生态环境的可持续发展。

建立有效的矿产资源开发水土保持生态补偿机制，对于完善矿场资源的环境利益及经济利益分配关系及维护整个生态系统有着极其重要的意义。

关键词：矿场资源开发；水土保持；生态补偿机制
1.国内外研究现状
1.1我国矿产资源开发的水土保持生态补偿机制现状
我国是一个矿产资源大国，据有关研究资料估计，我国的矿产资源存储量潜在总值居世界第三位。

我国95%以上的一次性能源、80%以上的工业原材料、70%以上的农业生产资料均来源于矿业[1]。

矿产资源的开发和利用在推动我国经济发展的同时，也对生态环境造成了巨大的破坏以及严重的水土流失。

矿产资源的开发、利用，不可避免地要占用和破坏大量的土地和产生环境污染。

我国没有专门的关于矿产资源开发的水土保持生态补偿机制的法规，而有关矿山资源综合利用和环境治理的要求却体现在许多法规中，如《水土保持法》、《矿产资源法》、《环境保护法》、《土地管理法》和《土地复垦规定》等，并已经逐步确立了土地利用规划、环境影响评价、环保“三同时”制度、防治水土流失的可持续发展制度、勘探权和采矿权许可证制度、限期治理等法律制度。

正在制定的《矿产资源保护条例》，强调了矿产资源综合利用和矿山环境治理的内容，提出实行矿山环境影响评估制度和矿山环境恢复保证金制度。

《中国国民经济和社会发展十一五规划纲要》也强调指出，要做好水土保持工作，健全矿山环境恢复补偿机制，做到资源的可持续发展。

1.2国外矿产资源开发的水土保持生态补偿机制现状
国外早在20世纪初就开始关注矿产资源开采造成的生态损害，并形成了许多行之有效的生态损害补偿法律、机制和管理办法。

国外工业发达国家如美国和德国，早在2O世纪2O年代，就开始重视矿产资源开发引起的环境影响，经过多年的发展，它们在设立生态补偿机制的政策方面，积累了丰富的经验，且通过立法保证其实施，主要有：划定矿区生态环境治理的界限，明确生态补偿的责任；国家设立“恢复(治理)基金”用于修复废弃矿山的生态损害；新矿山生态环境损害的补偿与修复将开采许可证制度与生态环境补偿与修复挂钩[2]。

2.我国建立矿产资源开发的水土保持生态补偿机制的必要性
建立矿山开发水土保持生态补偿机制对于改变水土资源利用观念具有重要性，促进资源的可持续开发利用。

长期以来，我国实现“产品高价，资源低价和环境无价”的扭曲价格体系，矿山企业未将环境恢复和水土保持成本列入经营成本，滥用资源，导致矿产资源浪费严重并造成了严重的生态破坏。

建立矿山开发水土保持生态补偿机制有利于矿产资源的安全开采。

随着人类社会的进步，人们对环境的干扰、污染、破坏也越来越严重。

在全球变暖的大环境下，生态环境恶化的形式越来越严重，新增水土流失面积以几何级数增加。

水土流失与滑坡、洪涝、干旱、土地沙化等自然灾害发生程度和频次不断增加。

因此，有效控制水土流失刻不容缓。

做好矿区生态环境的恢复，搞好矿区水土保持工作，能够有效预防滑坡，泥石流等自然灾害，保障劳动者在安全条件下进行生产。

建立矿山开发水土保持生态补偿机制，能够有效扭转水土资源在开发利用中保护与补偿的不完全对等性，对于保障区域生态安全和缓解能源危机具有双重意义。

水土保持生态补偿机制是以水、土为主的自然资源有偿使用制度的重要内容之一，它的建立要求生产者、开发者、经营者改变水土资源是公共物品无需付费的观念，要求整个社会认同水土保持生态服务功能的价值，并且作为经济受益人，为此支付一定的费用，既是所有权人实现其经济利益的方式，也是对为水土流失治理做出努力并付出代价者的合理的补偿。

3.我国矿产资源开发的水土保持生态补偿机制建立应遵循的原则
3.1 谁破坏谁负担，责任分明
对于能够明确破环主体的矿山损害，完全由破坏者承担补偿，并有责任将损害的矿山环境恢复治理，如新建矿山和正在生产的矿山；对于不能明确破坏主体的矿山环境由政府组织治理，行业内部相应承担。

3.2“新账”、“旧账”区分对待
根据资源开发的历史特点，明确矿山环境恢复补偿主体，应当实行“新账”，“旧账”分治的思路。

所谓“旧账”是指一个明确法律法规实施日以前造成的矿区生态环境破坏；“新账”是指明确的法律法规实施日以后造成的破坏和准备新建的矿产开发区将造成的环境破坏。

“旧账”和“新账”区分建议以1989年土地复垦法的颁布时间，或者1 998年煤矿开发市场化为分界点[3]。

历史遗留的问题很难明确责任主体，因此由国家作为补偿者负担补偿与修复。

新产生的破坏则应根据破坏者负担原则，由矿山开采者负担补偿与修复。

3.3 因地制宜、分区补偿
我国土地面积广阔，自然地理条件错综复杂，区域性比较明显，导致生态环境有较大的差异，所以不同地区的矿山就面临着不同的生态环境问题。

因此，应该把建设水土保持生态补偿的矿山按生态环境的现状进行规划分区，划分出不同的补偿类型区，因地制宜地实行分区补偿。

3.4 政府主导与市场推进相结合
生态环境保护建设属于公共事业,由于生态建设的经济外部性及公共产品的存在,加上目前我国市场条件尚不完善,因此必然会出现市场失灵现象,这就需要政府在建设中起到主导的作用。

政府主要依靠法律手段、经济手段和必要的行政手段发挥其在环境保护中的作用,科学地界定生态建设者和破坏者的权利和义务,制定相关的法律法规,规范生态补偿的形式与标准,将筹集到的生态补偿所需要的人、财、物和技术等科学合理地分配到矿区生态建设各领域,完善矿山生态建设补偿网络,提高运行效率并实施有效的监督。

4.我国矿产资源开发的水土保持生态补偿机制的政策探索
4.1 加快生态补偿的法制建设，划定矿区生态环境治理的界限，明确生态补偿的责任。

建立矿产资源开发的水土保持生态补偿机制，并以法律法规的形式加以明确，应在各项环保和土地法规以及国务院《土地复垦规定》和《水土保持法》基础上，尽快制定《矿区生态环境修复法》。

目前我国没有专门的针对矿区生态环境保护的法律，未对矿区生态环境修复治理的主体做出明确的规定，矿区生态环境的主要治理者仍然是政府。

由于缺乏法律依据，生态补偿费的获得主要依靠国
家财政，开采企业基本没有负担环境修复的成本。

生态补偿的主体与客体、补偿的原则和依据也尚不明确，各地区生态环境的治理遭遇严重的资金瓶颈。

建立我国的水土保持生态补偿机制要依据破坏者负担原则，从法律层面上明确生态损害的责任、补偿标准和修复义务等。

4.2 国家设立“废弃矿山生态恢复治理基金”，实行生态补偿费征收制度。

此基金用于对矿产资源开发造成的生态损害“旧帐”进行治理，由于我国资源开发的历史特点，对矿山生态环境的破坏既有旧帐又有新帐。

过去矿山企业开采的利润都上交国家，企业只负责生产，因此，对历史的旧帐，应由国家作为补偿者负担补偿与修复的责任。

基金的主要来源之一，就是向正在生产矿山企业征收废弃矿山生态补偿费，生态补偿费的标准应为吨矿售价的1%以下，其实质是由矿山主为当代和祖辈矿业开采所造成的生态损害的历史旧帐，给予一定补偿或称义务性赞助[4]。

4.3建立专门的矿区生态环境治理管理部门，负责矿产资源开发生态环境的督察验收和补偿金、保证金的监管使用。

矿产资源开采造成的生态损害，涉及气圈、水圈、生物圈和岩石圈，目前不同部门对不同圈层造成的生态损害分别管理的格局，不利于矿区生态环境的治理。

应由国家环保总局协助，在国土资源部成立跨部门的“矿区生态环境修复”管理机构，负责全国矿区生态环境补偿与修复的法规制定、治理实施、规划审批、监督检查等工作。

4.4 建立矿产资源开采的生态补偿保证金制度，以确保新建和正在开采矿山的生态损害新帐
的修复。

为了防止企业不履行生态修复补偿的义务，国家应建立矿产资源开采的生态补偿保证金制度，通过交纳一定的修复保证金的方式，确保生态环境的保护与修复。

关于新账，责任明确，应有企业100%承担。

根据研究显示，保证金的交纳应根据矿山开采的产量按吨矿2～15元或售价的2%～4%征收，由地方国土资源行政主管部门确定具体缴纳额度，保证金在银行建立企业生态修复帐户，政府监管使用[5]。

矿山企业履行生态修复责任并达到修复标准后，退还保证金。

4.5 充实“开采许可证”内涵，严格实行开采许可证制度。

我国已实行矿产资源的“开采许可证”制度，目前仅从资源保护与管理的角度加以审批。

因此，必须充实现有的“开采许可证”制度的内涵，严格要求开采申请者在申请报告中，必须有合格的矿区生态环境影响评价和矿区生态环境修复规划，否则不予发放“开采许可证”。

此外，对未履行修复义务及交纳“废弃矿山生态补偿费”和“保证金”或修复不合格的单位，可以吊销开采许可证，并不再允许其开采新矿。

4.6 改革现行的矿山企业成本核算体制，将矿山企业的生态环境补偿与修复费用纳入矿山企业成本。

现行的矿山企业成本核算体制中，矿山企业的生态环境补偿与修复费没有纳入矿山企业成本，企业对破坏的生态环境的恢复治理成本没有内部化，不利于调动矿山企业的积极性和促进矿区生态环境的修复，应给予改革。

综合以上六点陈述，矿产资源开发水土保持生态补偿机制设计的总体思路如图1所示。

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参考文献：
[1] 国土资源部．2003年中国国土资源公告．
[2] 胡振琪，赵艳玲，毕银丽．美国矿区土地复垦[J]．中国土地，2001(6):43-44.
[3] 振兴东北办．动态(135)德国老矿区环境治理的做法及借鉴．. cn.2005,11.
[4]程琳琳，胡振琪，宋蕾．我国矿产资源开发的生态补偿机制与政策[J]．中国矿业，2007(04):11-13.
[5] 马智胜,花明．矿产资源综合利用及循环经济的若干思考[J].企业经济,2005(8):10-11.。