国有企业内部审计存在的问题及对策研究—以中国烟草为例

国有企业内部审计存在的问题及对策研究
——以中国烟草为例
摘要：近年来，世界上曝光财务丑闻的新闻越来越多，大家对关于内部审计的问题也越来越重视。

现如今，我国正处于巩固和改善公司治理结构、现代企业制度最关键的时期，所以加快建设内部审计制度显得尤为重要。

特别对于烟草这种国家法定垄断行业，具有浓重的计划经济色彩，职能转换又较为滞后,内部审计存在的问题仍然很多。

因此，如何加强内部审计制度建设,对管理水平与经济效益的提高、促进完善烟草行业的治理结构都具有重要意义。

本文针对中国烟草公司内部审计存在的问题及原因，从内部审计独立性、内部审计职能转变等方面分析，提出了建议。

希望能借此为中国烟草公司内部审计制度的完善做出贡献，为烟草行业内部审计制度提供借鉴和参考。

关键词：国有企业；内部审计；公司治理
引言
随着经济的发展，企业内部财务的分工越来越细致，财务报表上的问题也不断显现，一些因为管理失控而导致的企业财务问题也不断出现在人们的视野里，例如南方保健、四川长虹、科龙电器、东方锅炉事件，都引起了轩然大波，这也使得国际范围内的各大公司开始关注公司治理改革。

审计署在《审计署关于内部审计工作的规定》中指出，境内外企业资产与经营生产活动都需要受到内部审计部门监管，规定中明确了内部审计在国有企业中的重要地位，说明促进并开展内部审计能够提高企业经营效率、增加企业效益、帮助企业实现目标。

1 国有企业内部审计的基本理论
1.1 国有企业的定义与特点
1.1.1 国有企业的定义
国有企业，是指国家对该企业拥有绝对控制权和所有权，国有企业的所有行为都由政府决定，政府的利益与意志决定其行为。

国有企业是国民经济发展的中坚力量，是中国特色社会主义的支柱。

国有企业从事领域都涉及到国家经济支柱产业，在国际上同样占有重要地位。

而国有企业从事生产经营的目的就是实现国有资产的保值与增值。

1.1.2 国有企业的特点
国有企业有着一般企业的基本特征又有着自身的特殊性，具体表现为：
从社会地位上看，国有企业和一般企业同样以盈利为目的从事经营生产。

然而国有企业的所有经营生产行为都是由政府从自身利益的角度出发做出的商业行为，国有企业的企业行为都代表着政府的意志。

国有企业既有普通企业的企业职能，通过经营生产等商业行为来进行盈利。

又有着自身的独特性，国有企业需要调和国民经济的各个方面发展、调节国家经济、稳定社会生产发展、增加就业机会等重公益性职能。

国有企业具有政府背景的特殊性，让国有企业有着其他企业无法比拟的优势。

例如行业的垄断性、资源整合能力、充沛的财务支持。

但同时也使得国有企业与其他企业的法律程序也有所不同。

国有企业有着更为复杂、严苛的法律制度。

1.2 内部审计的定义与特点
1.2.1 内部审计的定义
从审计主体来看，可分为国家审计机关、内部审计机构和社会审计组织。

国际内部审计师协会认为:“内部审计是一种独立、客观的确认和咨询活动，旨在增加价值和改善组织的运营。

它通过应用系统的、规范的方法，评价并改善风险管理、控制和治理过程的效果，帮助组织实现其目标。

”《中国内部审计准则》认为,“内部审计是一种独立、客观的确认和咨询活动，它通过运用系统规范的方法，审查和评价组织的业务活动、内部控制和风险管理的适当性和有效性，以促进完善治理、增加价值和实现目标。

”该定义直接圈定了内部审计工作范围——经营业务，不再特别强调财务收支审计，并指出内部审计是内部控制的再控制。

内部审计产生于企业内部，受到高层领导的直接管理，内部审计的所有行为都需要通过高层领导的直接审批。

内部审计人员通过监督审查企业内部生产经营行为来预防企业风险。

内部审计服务于企业，让企业遵纪守法并通过审计行为进行查错纠弊。

内部审计来源于企业自身，所有的监察审计行为都来自企业自身自查，内部审计机构受到企业高层直接领导，审计的过程也需要领导审批才能实行。

独立性不强使得内部审计出示的审计报告仅能够在企业内部使用而无法作为公证材料。

1.2.2 内部审计的特点
内部审计是企业发展壮大必要的职能部门，一个企业需要做大做强那么内部审计的监督、审查必不可少。

企业有内部审计的监察才能够更好的生产经营和预防企业风险从而实现企业保值、增值。

内部审计的特点：
（1）内部审计是为企业内部服务，同时监督审查企业内部生产经营状况、使企业财务透明化和对企业进行风险控制，从而提升企业经营效率，促进企业发展，实现企业增值。

（2）内部审计的审计范围由被审计对象决定。

主要审计的内容有:企业财务情况、资产投资项目、企业内部控制、企业经营行为和风险控制情况。

（3）内部审计由企业高层直接负责、领导。

经过高层领导审批开展审计工作，内部审计不涉及企业经营管理活动具有一定的独立性。

但审计部门员工是企业内部员工，在审计过程中审计人员的职权范围更多的是看企业的重视程度。

内部审计是审计机构对于企业内部的审计过程，审计的程序较为简单、审查工作便利、审计结果可以直接汇报给领导较容易被采纳。

1.3 国有企业内部审计定义
国有企业内部审计是指在国有企业内部设置的独立审计部门，通过系统的方法审查和评价国有企业的业务活动、内部控制和风险管理的适当性和有效性，以促进国有企业的生产经营效益的提高，从而实现企业的增值。

在国有企业中，审计机构的职能大致为审计监督、效能监察、风险控制、管理咨询几项。

随着审计署相关规定的出台，审计部门在国有企业内部地位水涨船高，也越来越受到高层领导的重视。

审计部门地位的提高使得审计人员在审计的过程中更加得心应手，得以加大审计的力度与深度，更容易发现企业的问题所在。

2 国有企业内部审计的理论基础
2.1 委托代理理论
在80年代，委托代理理论的基本框架初步形成，委托人雇用代理人进行企业的生产管理，而代理人作为委托人的代表人这种关系被称之为契约关系。

伴随着财务报表的形成，为了更好的令企业的生产管理透明化、防止高层利用职权谋取私利、预防企业风险，审计部门作为第三方监察部门也应运而生。

因此产生了内部审计部门，经过内审人员的监督，能够有效控制代理人滥用职权、谋取私利。

2.2 公司治理理论
公司治理从广义的角度理解就是如何进行企业的权利分配，合理的分配企业内部人力资源协调公司内部关系，提升企业经营效率。

从90年代开始，公司治理逐渐成为企业重点关注的问题。

在公司实际治理的过程中，内部审计有的隶属于董事会或最高层，有的隶属于监事会或财会部门，这些都使得审计部门的定位不够明确，故而国有企业也应该选择好合适的公司治理结构，内部审计方面不脱离公司治理，公司治理与内部审计相互支持，相互制约。

2.3 内部控制理论
内部控制包括组织机构的设计和企业内部采取的所有相互协调的方法和措施。

这些方法和措施都用于保护企业的财产，检查会计信息的准确性，提高经营效率，推动企业坚持执行既定的管理政策。

内部控制是衡量企业管理水平的重要标志，大量实践证明，得控则强,失控则弱,无控则乱。

所以内部控制是在一定的环境下，单位内部控制主体为了达到其特定目标所采用的一系列的管理程序和方法。

内部控制是由企业组织机构与企业内部之间互相扶持，互为制约的办法和举动，内部控制是服务于企业，为企业的财产提供保障同时监督并检查审计信息的真实性。

企业在内部控制的管理下依法进行规范的企业生产经营，企业自身应该重视并逐步开发研究内部控制的宏观环境。

3 国有企业内部审计现状分析
3.1 国有企业内部审计设立情况
随着经济迅速发展，国家内部审计制度逐步恢复。

内部审计更是所有企业日常必备的机构，企业普遍加大了经济责任审计力度，积极开展了专项审计、工程项目审计、物资采购审计等形式、内容各异的经济效益审计，探索开展了企业内部控制有效性审计，强化了内部审计在内部控制和风险管理中的作用，加快了内部审计信息化建设。

据对1280家企业不同审计项目所占比重的调查，经济责任审计下中央企业、省级企业、烟草企业的占比分别为27.43%，22.8%，26.56%如图3所示，财务审计下中央企业、省级企业、烟草企业、占比分别为25.97%，15.03%，19.67%如图2所示，多种审计项目所占比情况见图1。

图1 企业项目占比图
图2 财务审计三种企业占比比较图
图3 经济责任审计下三种企业占比比较图3.2 国有企业内部审计现状
3.2.1 独立性有待加强
据统计，国内审计机构只有不到9万家，从事内部审计的人员约有35万人左右。

内部审计机构应该具有不受约束，客观地进行工作的实质上的独立性。

目前内审职能的设置，更多的是监督的职能，职能还停留在查错纠弊的阶段，因为企业领导对相关部门工作并不放心，部门财务存在舞弊的可能性。

然而审计部门又隶属于董事会，由企业主要负责人批准开展工作，而内部审计人员的薪资待遇福利等等又受到企业领导控制。

如果领导不重视内审部门就会使得内部审计难以开展工作，甚至受到同事的责难与排挤，在审计过程中阳奉阴违，使得审计部门更多的是领导的“一言堂”，最终审计结果有所偏差造成巨大的影响，导致无法实现内部审计增加企业效益、合理分配资源使企业利益最大化、降低企业风险的职能。

3.2.2 审计人员职业能力有待提高
国内能够持证上岗的人数仅有2万余人，而经济飞速发展的今天，越来越多的企业随之发展壮大，了解到内审机构的重要性，而具有审计资质的审计人员却远远不够。

同时企业所需的审计人才不单单拥有扎实的审计基础知识，同时本身要有大量的实践经验。

但是，现今国内企业内部审计机构中大部分是会计人员单单能够看懂财务报表，而对于企业需求的控制理论实践、经济预警、风险管理理解不够。

内部审计人员专业素养不足容易导致最终审计结果过于偏面，甚至与事实不符，而审计报告中充斥着大量的数据而没有相对应的情况说明更是让审计结果显得软弱无力，没有权威性。

部分审计人员为讨好领导，在审计报告中忽略真实存在的问题，夸大经营获得的效益，报喜不报忧使得最终审计结果与事实相去甚远最终使得企业蒙受许多不必要的损失。

甚至部分企业内审人员由于领导的不重视而开始消极怠工，逐渐的遗忘了本身所学的知识，又不进行继续教育巩固基础提升自我，从而使得审计部门越来越受到高层的忽略。

3.2.3 审计方法有待完善
我国国有企业以“账项基础审计和多种方式交叉使用”为主要的审计方式, 我国对风险导向审计方法应用普遍较少。

随着互联网的快速发展和全民信息化，信息系统网络逐步成熟。

内部审计工作作为企业管理中的重中之重，传统的审计方式也需要改革与创新，跟随时代的脚步，结合互联网通讯实现网络化办公，从而提高内部审计对于企业经营监督审查的效率。

4 国有企业内部审计案例分析
4.1 中国烟草总公司的基本情况
4.1.1 企业介绍
1982年中国烟草总公司成立，中国烟草总公司是“半政半企”，旗下的两个分支中烟工业有限公司负责烟草的生产与制造、国家烟草专卖局主要负责烟草的售卖和查办假烟。

作为国内税收的主要来源，中国烟草每年交纳的税收为全国财政收入的十八分之一。

在全国各地都有着中国烟草的企业公司。

4.1.2 组织结构
审计处作为中国烟草的一个重要职能部门，对审计人员工作进行监督；负责全省审计人员的培养；负责所属企业法人代表经济责任审计；开展审计工作负责企业财务收支审核、预算管理、内部控制制度建设与执行以及经济效益进行审计，提出加强管理和调控意见；负责研究制订审计工作制度、规定和办法的具体实施意见。

规范管理审计部门，为议事协调机构。

负责编制并组织实施规范管理工作计划；对行业规范管理制度的运作方式、配套方法、保障机制；规范管理制度并进行严格的监督。

具体如图4所示。

图4 中国烟草组织结构图
4.2 中国烟草内部审计工作流程
中国烟草内设审计处，主要职责为负责全系统企业内部审计工作，审计工作计划安排。

工作流程如图5所示：
图5 中国烟草内部审计工作流程图
内部审计规范化的操作流程是完善企业内部审计工作，确保审计人员能够顺利完成审计任务的重要保证。

中国烟草企业《内部审计实务标准》和《内部审计制度》中规定，内部审计流程如下：
（1）中国烟草审计部确定内部审计项目，就是审计对象。

根据审计任务和被审计单位的实际情况制定审计方案，审核后将方案交由领导批准授权。

（2）确定审计项目后，审计部门需要开始制定审计方案。

通过对中国烟草企业各项经营活动进行系统分析风险，研究收集组织结构，相关人员资料、财务报告、相关的政策法规和预算资料等。

（3）根据不同的业务需求，需对应专业能力的审计人员来安排审计工作。

（4）审计前，审计人员需提前通知被审计单位审计方式、时间、内容等审计过程中进行的步骤，并告知被审计单位预备相关资料与文件。

（5）实施审计方案。

审计人员通过审查账目、凭证、文件等调查取证，综合分析做出审计报告。

（6）出具审计报告后，审计部门应跟踪相关事项处理结果，过段时间内再进行后续审计，确定问题是否得到解决。

对于还未处理的事项进行风险评估并报告领导。

4.3 中国烟草内部审计中存在的问题
4.3.1 内部审计独立性不强
内部审计的独立性体现在当审计人员在进行审计的过程中能够不受到管理层的干扰与控制，不会因审计结果与领导的利益相违背而受到责难与收买。

保持内部审计机构的独立性，审计人员在审计过程中才能没有顾虑专心审计，最后的审计结果才会公平公正的。

中国烟草的内部审计部门受到管理层的制约，这种严格的阶层关系会使得内部审计的业务开展畏首畏尾而权利界定的不清晰也使得审计人员在审计的过程中遭到其他部门同事的埋怨与责难，他人的不配合甚至是对审计人员阳奉阴违都会使得审计效率低下，审计结果与事实有所偏差。

同时内部审计人员的薪资待遇都是由领导直接负责，使得在审计的过程中存在偏向、隐瞒等等情况，对于领导报喜不报忧，夸大企业效益，忽视甚至隐瞒迫在眉睫的企业内部问题，从而导致最终的审计结果有极大的偏差，最终导致企业受到不必要的损失。

审计部门没有实际的权威性与独立性，实际的处罚权利也并不是由审计部门来实行，最终的审计结果需要上报公司上级领导进行审批处理。

同时存在的一系列历史遗留问题，或是烂账坏账，都可能因为上级领导的不重视或者不作为导致最终出具的审计报告有所欺瞒，这都对审计的独立性产生重大影响。

4.3.2 内部审计范围有限
作为企业内部控制手段之一的内部审计尤为重要。

在实际审计工作中，事前、事中、事后监督的全过程做的并不完善。

审计机构成立的时间短暂，现今中国烟草开展的审计项目只有部门经济责任审计、内部财务收支审计。

由于内部审计机构成立时间短暂，使得审计范围具有局限性，只能够在部分范围内进行审计工作，导致内部审计的工作有着严重的滞后性，只能做到查错纠弊而难以防错防弊，无法真的的发挥对企业的监督与控制作用。

4.3.3 内部审计技术相对滞后
现今中国烟草公司使用的内部审计方式比较单一，技术水平不高，对计算机审计开发使用不足，同会计电算化、网络化相比，处于相对落后的状态。

落后的内部审计技术手段让很多审计项目只能看到表象，审计结果也难以体现出实质性的内容，项目审计的质量不高，使得内部审计的效率底下，同时也限制了内部审计作用的发挥。

随着互联网高速发展，高科技犯罪和审计风险也日渐频发，落后的内部审计技术已经跟不上时代的脚步，内部审计的创新与变革才能更好的让内部审计在企业中发挥作用。

4.3.4 内部审计人员缺乏专业胜任能力
目前，中国烟草公司配备的内部审计人员不足，大部分是财会部门人员。

内部审计人员配备不足使得审计工作量过大，令很多审计事项止于表相，很难体现出实质性的问题，不具备参考价值和指导意义，还有一些大型的审计项目也因为人员较少的问题难以进行审计。

而且内部审计人员的不足，使得岗位监督存在缺位现象。

同时，内审人员没有通过专门的培训，审计职业判断能力低，审计专业能力不足，在审计工作中不能够敏锐的发现问题找出原因。

此外，内审人员也缺乏相关的辅助知识，如与经营管理相关的知识和经验、计算机软件的应用知识等等，而现代企业制度下，内部审计工作趋向于提前预防风险，审计人员本身需要具备良好的综合性管理知识，在企业经营的过程中深入挖掘内部信息，知识结构单一就有可能会遇到审计风险。

4.4 中国烟草内部审计存在问题的原因分析
4.4.1 权利过分集中
企业内部审计部门由上级领导层直接管理，审计工作内容需要取得领导的审批获准。

中国烟草的内审机构隶属于高管层。

此时内部审计人员在工作以及汇报上就能够直接与企业高层管理人员进行沟通，使内部审计能够更好的为企业的战略发展以及经营决策服务，内部审计部门的地位也明显提高，不容易受到其他部门的影响，特别是能够独立于财务部门，从而能够对企业的账目进行客观的审计考核和评价监督。

但是，当内部审计部门隶属于高管层时，审计部门的权限与其他管理部门相当，这样对内部审计的独立性、客观性和权威性造成一定的影响，在同样职权的部门之间，内部审计工作很难开展。

4.4.2 治理结构混乱
公司治理是合理分配资源，明确分割职权部门与经营销售部门，是由各利害关系人(董事会、股东、监事会、总经理等)通过建立内部外部规范机制形成相互制约的框架。

不合理规范化的公司治理会使得审计工作的开展成为无用功。

中国烟草公司内部审计中最为严重的问题是职权分割不明确、领导层与监督者的地位不平等，监督者受制于领导层，在监督过程中畏首畏尾，无法形成权利相互制约的机制。

内审监督职能的失效使得内部审计变为空架子，空有其名而无实权，无法行使监察行为，防范风险成为一句空话。

4.4.3 技术手段没有及时更新
在审计行业中，年限和资历十分重要，有经验的审计人员往往能够更准确的通过审计发现企业中存在的问题，中国烟草的内部审计人员因为年代和教育的限制，不能很好的对计算机操作进行掌握，所以在熟练运用审计软件存在困难。

如今中国烟草公司内部审计方式落后且单一，审计人员不能够熟练运用互联网导致审计内容信息严重滞后拖延审计的进度，项目众多的账目与数据需要大量的审计人员逐项核对、详细审计。

审计内容都由审计人员自身经验进行判断，耗费的周期长、效率低下、成本高昂。

4.4.4 内部审计人员专业能力不足
优异的审计质量不仅仅需要审计人员具备专业的职业素养，更需要审计人员在审计过程中发挥不怕苦不怕累、积极进取的精神，公平公正的进行日常工作。

企业内部员工、外聘人员、非全日制人员等多种用人制度使得中国烟草内部审计机构内的审计人员多为内部员工，因为国企工作稳定，没有失业风险的性质，导致有的审计人员工作消极怠工，混吃等死，这是国有企业内部审计中存在的重要问题。

因为审计工作的专业性极强，内部审计人员也很少有培训，乃至许多国有企业都没有针对审计人员进行专业培训的能力。

一直以来中国烟草公司都处于一种改制状态，而审计人员的专业技能掌握度不够，如果审计人员不进行专业的针对性培训，内部审计人员就难以对企业的经营现状进行把控，内部审计工作也很难开展。

针对性培训的开展，也有可能因为参加培训人员的学习态度不端正，导致消极怠工。

5 完善中国烟草内部审计的保障措施
5.1 注重内部审计独立性
5.1.1 机构独立
在面临高层领导参与违规的情况下，内部审计机构无法公平、公正的做出评价与措施。

面临领导的违规，内部审计机构若是进行隐瞒，做出虚假的审计报告就将为企业埋下巨大的隐患。

强化内部审计机构的独立性，对于审计人员的职权界定清晰，保证在审计过程中审计人员不会受到高层领导的干扰。

通过严格的管理和相应的措施对内部审计的职权给予保障。

内部审计在不同管理模式下，有着不同的工作内容，甚至职权大小。

针对不同的审计对象应该选择合适的管理模式，否则就会导致审计效率低下，审计结果模糊不清等问题。

不同管理模式下内部审计的差异比较见表1。

表1 不同管理模式下内部审计各方面差异对比
管理模式理财观念独立性地位工作范围工作效率监督作用监事会主管之下民主理财强较低较窄低较大
董事会主管之下出资者理财较强高较宽较低大
总经理主管之下经营者理财较差较高宽较高较小
财务主管之下专业者理财差低窄高小
5.1.2 经济独立
企业负责人控制着审计人员的薪资待遇，当上级领导许诺好处甚至恐吓胁迫审计人员时，审计人员趋利避害从而采取瞒而不报，甚至做出不当的审计行为。

中国烟草应该严格规范公司的治理制度。

对于违法违规的审计人员从严处理，并通报批评，对于严格遵守规定的审计人员应给予相应鼓励和奖励。

保持审计机构的经济独立才能让审计人员更好的为公司企业服务。

5.1.3 人员独立。