美国土地发展权及生态保护概览

美国土地发展权及生态保护概览
王永莉
［摘要］土地发展权是国外土地产权束中的一项重要权利，我国目前还没有正式的土地发展权安排。

美国通过近40年的土地发展权转移计划，实现了广泛的社会发展和环境保护的目标。

本文通过大量的文献综述，对美国土地发展权的特点、目标、价格以及土地环境的保护和发展权转移的演变、影响因素和实施等方面进行了归纳和分析，以期为我国土地发展权的创设和运用提供借鉴。

［关键词］美国土地管理；研究进展；土地发展权；土地生态保护
中图分类号：D933．1文献标识码：A文章编号：1004—3926（2010）12—0116—04
基金项目：国家社科基金“低碳经济模式下西部地区自我发展能力研究”（10BJY006）和西南民族大学课题“四川民族地区发展低碳经济的路径研究”的阶段性成果。

作者简介：王永莉（1968－），女，四川蒲江人，西南民族大学经济学院副教授，研究方向：环境经济学。

四川成都610041
土地发展权是从20世纪50年代初开始，在英、美、法等国相继设置的一项重要土地产权制度。

国外学术界对土地发展权的研究比较丰富，尤其是美国，土地发展权转移的理论与实践都比较成熟。

一、土地发展权的性质、特点
早期关于土地发展权的研究较多是从法律的角度展开的，涉及其性质、特点等方面。

Barry C．Field和Jon M．Conrad（1975）较早分析了可转移发展权（简称TDR）的经济性质；Bruce E．Carpenter和Dennis R．Heffley．（1982）分析了TDR的空间均衡特点；James T．Barrese（1983）分析了TDR规划实施中的效率和公平问题。

Jeffrey G．Buckland（1987）沿着可购买的发展权（简称PDR）作为一种保护农地的手段的历史演进，分析了它在美国的历史和用途，主张该工具应继续扩大使用。

Arik Levinson （1997）认为，TDR控制下限制建筑的高度能促进整个地区的整体福利水平的提高和发展。

［1］
与其他土地用途管制方法如土地分区相比，可转移土地发展权有如下优点：（1）本质上属于市场主导型的土地使用管理手段，而不是依靠传统的行政控制。

（2）移出地区（A Sending Site），即出售土地发展权的土地所有者获得了补偿，而移入地区（A Receiving Site）即购买土地发展权的土地所有者削弱了其“暴利”所得（James T．Barrese，1983），土地收益分配更公平。

（3）TDR给政府提供了一种低成本（TDR计划和管理的费用）且可以有效保护大面积区域的方法，尤其是经济迅速发展的区域（Jeffrey G．Buckland，1987）。

（4）TDR 计划的用途不断拓展，包括环境保护、农地（耕地）保护、社区振兴、历史遗迹保存以及经济发展等。

［2］
土地发展权转移（TDR）的缺点在于：（1）应用相对复杂，尤其是对于地方政府的能力、金融机构的参加、规划的科学性等要求较高，还需要对公众进行大量的培训。

（2）适用的局限性，更适合经济迅速增长的地区，对于发展压力小的地区，很难构建发展权市场。

［3］Rick Pruetz等（2007）还从公平、绩效、成本以及管理和实施等方面分析了TDR的优势和不足。

二、土地发展权的目的和目标
George G．Sause，Jr．（1955）较早分析了英国1947年的城乡规划法和土地发展价值问题，指出1947年城乡规划法最主要的目的就是实现土地使用过程中公共福利的最大化。

通过支付给土地所有者一笔限制土地用途改变的补偿金，政府获得了土地发展及其价值的权利。

所有补偿金的最高限在3亿英镑以内。

但是在实践中，很多土地所
有者都认为其土地被限制开发而产生的发展权价值应该提高，而政府的补偿远未达到。

这种投机因素在设定补偿基金时并未考虑进去，这也是该法案备受批评的方面之一。

TDR作为一种平衡发展和保护的市场化工具，可实现越来越广泛的社会经济环境目标，如历史遗迹的保护、开敞空间的保存、耕地的保护，包括风景名胜、水源地、某些生态敏感地区等环境资源的保护以及特定资源环境保护区的开发强度和密度等。

［4］
美国著名的研究这方面的学者Rick Pruetz专门对美国各州运用TDR的用途变化做过分析。

结果发现，现在TDR的社会用途已达到很广泛的程度，包括环境保护、农地保存、历史遗迹保存、社区复新以及经济发展等，不再局限于土地保护。

在他熟知的181个TDR计划中，有近三分之二，即120个左右的TDR计划最开始都是为环境保护而设计的（Rick Pruetz，and Erica Pruetz2007）。

其中，有的社区是用来保护自然区域和开敞空间，有的是用来保护特殊的资源，包括野生动物居住地、优质水源地、湿地、海域地、山坡、地下水、矿产资源和风景优美地。

所以，TDR计划的目标中都存在环境保护的目的。

而在181个TDR计划中，另外20%即36个TDR计划主要强调的是农地保存。

并且从区域看，有将近一半都位于马里兰州（Maryland）和宾夕法尼亚州（Pennsylvania）的西南部，而这些地区的农业劳动生产率是很高的。

在这181个TDR计划中，约有十分之一是关于历史遗迹保护的，并且被（包括纽约、洛杉矶、圣弗兰西斯科、亚特兰大、新奥尔良等）大城市所采用。

其他以社区复新、经济发展等为主要目标的TDR计划数量却不多。

一般来说，所有TDR计划都有某些形式的促进经济发展的目的。

例如，为了保护环境的TDR计划，通常可以保护社区水的供应、保护产权、保存风景优美地区，以支持旅游业发展。

当然也有一些TDR计划是专门用来保护地区产业的，这些产业往往是当地经济发展的支柱产业。

Rick Pruetz等还运用信件调查了美国从事规划的行政管理部门等专业人员，获得了52个TDR 计划的详细资料。

结果发现，绝大多数TDR计划的目标和目的都是多重的，只有12．3%的TDR计划是单一目标，甚至有26．3%的TDR计划开始就有8个目标之多。

而之前Rick Pruetz（2003）关于TDR计划的一项研究也发现，在142个TDR计划中，有78%（111个）的主要目标是为环境保护而设计的，或者同时包含了环境保护和农地保护的目的。

只有41%，即142个TDR中的58个，其目标设计只是为了农地保护或是包含了农地保护、乡村特色保护等方面的内容。

研究还发现，初始目标的多样化和多元化，也是决定TDR成功的一个重要因素。

三、土地发展权转移
（一）土地发展权转移的发展历程
美国运用TDR大致可划分为三个阶段：第一代TDR计划，即1980年前实施的TDR方案，包括在New York City，Collier County，Florida and Cal-vert County，Maryland等地，早期文献更多关注TDR计划所面临的诸多实践问题以及建议。

第二代TDR计划从20世纪80年代开始，迅速扩展到很多州（县），包括Montgomery County，Maryland，the New Jersey Pinelands，Boulder County，Colorad-o，California，California/Nevada and San Francisco，California等，这时的文献强调利益相关者的重要性并将其要求列入TDR计划的设计与实施中。

第三代TDR计划，即20世纪90年代后实施的，包括早期计划的修定（Chester·eld Township，New Jersey）和另外一些全新实施的方案（Thurston County，Washington）。

计划着重研究如何提高对于分析TDR与其他成长管理计划的评估框架，以实现系统的高效运转。

Elizabeth Brabec，Chip Smithb（2002）比较了美国东部近20年来采用的三种土地保护政策的空间影响和程度，即PDR计划、集群规划（a cluste-ring program）和TDR计划。

结果发现，尽管受到保护土地英亩数的多少是决定每一规划成功的一个重要因素，但多种政策工具的使用反过来减少了单一政策使用的效果，所以应加强TDR的运用。

Kenneth M．Chomitz（2004）则用模型明确测量了巴西林地保护中运用TDR规划对经济和环境造成的影响。

（二）影响土地发展权转移的因素
作为一种成长管理的手段，TDR尽管从20世纪70年代开始就在美国将近30个州小范围的使用，但是TDR计划的实证数据仍然是缺乏的。

因此，Rick Pruetz等（2008）还通过信件调查获取了美国52个TDR计划的实证数据和结果，验证了关于TDR的众多假说，讨论了决定TDR成功的各种因素。

这些因素包括PDR、TDR银行、州立法的支
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经济管理
持、参加者、目标的数量、住房需求、背景研究的介绍等，它们都与TDR计划的成功互相联系。

调查结果还表明，TDR计划与现实的结合、使用背景研究、建立TDR银行、参加TDR计划的人数、发展需求的类型等确实能影响TDR计划的成功与否。

其中在发展需求方面，实施区域必须存在现实的或潜在的发展压力，只有在那些存在较强发展压力的地区，发展权的需求才会旺盛，其价格也才高，计划才会成功。

而建立一个发展权银行经常是一个成功TDR计划所必需的，通过出售和购买发展权，以确保发展权市场供需的平衡及其价格的稳定。

此外，公众的支持与认可，对TDR计划所涉及的利益相关者，诸如土地所有者、开发商等进行TDR计划的相关培训等也事关TDR计划的实施效果。

关于TDR计划的成功运行，Kevin Cheshire则认为一般至少需要四个要素：（1）移出地区（Send-ing areas）是需要保护的。

（2）移入地区（Receiving areas）是可以开发的。

（3）转移银行（Transferable credits）是被转移出来的开发权。

（4）便于交易的程序。

［5］凡是成功的TDR计划，其目标往往是保存大片相邻的土地，如高速公路两侧的土地或者城市边缘正开发的土地。

具体的移转方式包括：公开的发展权市场交易；发展权银行参与的市场交易；政府或私营团体一次性购入发展权后保存起来暂时不交易。

从交易程序上看，要尽量缩短地方管理部门批准发展权交易的程序和时间，提高处理效率，才会有更多分秒必争的开发商愿意参与交易。

尽管每个TDR计划成功与否的具体情况各有差异，但Rick Pruetz等（2007）还是专门比较了影响移出地区和移入地区成功的不同因素。

他们认为，影响移出地区成功的因素包括发展的限制因素、各种规制、基础设施建设的需求；移入地区的成功因素包括全面综合的办法、循序渐进的步骤、不同管辖区之间的协调等。

此外，成功有效的激励因素还包括基准发展密度的确定、额外发展密度的选择、适用办法的一致性、各种市场因素、计划的适当调整、有差异的额外发展密度等。

他们还对一些新TDR技术作了预测，如移出地区地役权的可逆性、可替代的激励手段、中等发展密度的TDR、资金的杠杆效应等。

而这些都离不开健全的法律法规，因为过去40年来，美国有26个州颁了TDR的专门法令，包括联邦法院在内的各级法院还有不少与TDR相关的案例和判决。

随着美国经济发展的加速，未来TDR的运用前景还十分可观。

葡萄牙的António Tavares（2003）讨论了TDR 在欧洲实施的困难，［6］他们利用美国弗罗里达（Florida）政府14个TDR规划的数据，表明财政情况、地方政府的管理能力等制度因素和良好的受教育状况都将直接影响TDR的实施。

因为它作为一种更难于理解和实施的复杂市场工具，具有比分区（Zone）更低的管理和保护成本、降低寻租成本、通过市场交换、较好补偿土地所有者等4个方面的优势。

（三）土地发展权转移的实施步骤
关于TDR实施的具体步骤，美国不同地区的具体做法并不完全一样。

但是，Rick Pruetz（2003）还是归纳了实施TDR计划的如下步骤作为指南。

这些步骤分别是：（1）形成公民咨询委员会。

（2）集合TDR计划的信息。

（3）开发可选择的目标。

（4）接收公众意见。

（5）规划出移出和移入地区。

（6）形成可选择的方案概要。

（7）选择偏好的方案。

（8）完善已选中的方案。

（9）环境评价和计划的重新修订。

（10）执行。

（11）监测转移和整体开发。

四、土地发展权的价格趋势
美国土地发展权市场的价格形成各州各有特色。

但是，发展权交易价格的上升趋势是不容置疑的。

例如，美国东部马里兰州（Maryland）南部的Calvert County在1983 2001期间，名义TDR 价格和真实TDR价格都在不断上升，1983 2001年间平均真实价格每年上涨了6．3%。

［7］尤其是在刚开始的1983到1993年，平均真实价格从1211美元上涨到2578美元（按1999年美元价格），几乎翻了一倍。

而1993年以后的时期，TDR的价格相对又比较稳定，保持在2500 2700美元左右。

可见，基本的土地分区是决定TDR需求的决定因素，而需求不足也会当然导致TDR的价格下降。

研究还发现，不是高密度居民区的发展权需求高，而是低密度的乡村地区才有高的发展权需求，才更需要移出。

此外，由于早期关于土地发展权转移的信息宣传、培训等费用较少，交易成本也比较低。

五、研究结论与展望
国外土地发展权的理论研究随着其土地发展
811《西南民族大学学报》（人文社会科学版）2010年第12期
权制度40年实践，不断趋于成熟而日渐完善。

这不仅体现在大量文献研究内容十分广泛（围绕土地发展权的目的、特点、影响因素以及成功实施等方面展开），同时也结合农地保护、环境保护、历史遗迹保存等领域的实践和运作，从土地发展权与土地用途管制、管制的公平和效率、定价以及效果等展开了大量实证研究，而且在研究方法上广泛采用了包括计量模型在内的多种研究方法。

这些对于我国土地发展权制度的创立和研究都有一定的借鉴意义。

与此相比，国内土地发展权研究不仅在研究内容还是研究方法上都显得相当不足。

国内土地发展权的研究内容是针对我国的现实问题，如农地保护、农民权益维护、农村土地产权的完善等展开的。

［8］（P.69－73）国外土地发展权研究和探索，不仅使我们对土地发展权涉及很多重要问题和方面的认识越来越深刻和全面，也使一些存在分歧观点逐渐引起人们的广泛重视。

由于缺乏长期正式制度实践的验证作支撑，实证研究缺乏，理论分析中还有很多未涉及的地方。

国内外土地发展权的研究表明，我国土地发展权可在如下这些方面展开：（1）从概念和内容上不断拓展土地发展权的研究领域。

例如运用土地发展权来保护我国的生态环境，尤其是在“十一五”规划纲要提出四大主体功能区建设构想的背景下，如何通过土地发展权的创设来保护脆弱生态地区，协调禁止开发区和限制开发区的经济发展和环境保护的矛盾，就是一个值得进一步研究的问题。

尽管余洁等（2007）已认识到，在我国所谓大遗址保护区（自然文化遗产），即禁止开发区，但仍可通过配置可转移的土地发展权来发展当地的经济与实行生态保护。

［9］（P.128－133）高国力先生也主张借鉴发展权转移的理念和手段用于区域主体功能的维护。

［10］（P.52－54）（2）涉及土地发展权转移制度实践时，应先谨慎选择区域和程序，增强其操作性。

例如进一步探讨配置土地发展权在我国经济发展过程中的作用和目的；乡村小产权房的发展；［11］（P.93－97）发展低碳经济的不同区域与形式；西部生态脆弱地区作为碳汇（源）地区，如何通过与东部等碳排放地区进行发展权转移等理论和实践方面都值得深入探索。

落实到创设我国的土地发展权制度时，应将国外的经验与我国国情、现有土地制度等有机结合，尽量兼顾效率和公平，而不能简单照搬照抄。

参考文献：
［1］Arik Levinson．Why oppose TDRs？：Transferable develop-ment rights can increase overall development［J］．Regional Science and Urban Economics，Vol27，Issue3，June1997，pp：283－296．［2］Rick Pruetz，and Erica Pruetz．Transfer of Development Rights Turns40［C］．American Planning Association，Planning＆En-vironmental Law，June2007Vol．59，NO．6，P：3．
［3］Elizabeth Kopits，Virginia McConnell，and Margaret Walls．Making Markets for Development Rights Work：What Determines De-mand？（October2005．Discussion Paper），http：//www．rff．org/rff/ documents/rff－dp－05－45．pdf．
［4］Patricia L．Machemer，Michael D．Kaplowitz．A Framework for Evaluating Transferable Development Rights Programmes［J］．Jour-nal of Environmental Planning and Mangement，2002，（6），pp：737－745．
［5］Kevin Cheshire．Market－Based Planning Tools：An Over-view of TDRs and PDRs，February12，2007，http：//www．nccoastal-law．org/coastallawnc/pubs/cheshire．pdf．
［6］António Tavares．Can the Market Be Used to Preserve Land？The Case for Transfer of Development Rights［C］，European regional science association2003congress．
［7］Virginia McConnell，Elizabeth Kopits，and Margaret Walls．How Well Can Markets for Development Rights Work？Evaluating a Farmland Preservation Program．（October2005．Discussion Paper），http：//www．rff．org/rff/documents/rff－dp－03－08．pdf
［8］王永莉．国内土地发展权研究综述［J］．中国土地科学，2007（3）．
［9］余洁，李树民，张祖群．自然文化遗产地控制旅游建设用地的补偿机制［J］．中国人口·资源与环境，2007（4）．
［10］高国力．美国区域和城市规划及管理的做法和对我国开展主体功能区划的启示［J］．中国发展观察，2006（11）．
［11］李家才．开发权交易、区域农田保护及其国际经验借鉴［J］．改革，2009（5）．
收稿日期：2010－07－09责任编辑吴生
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经济管理。