中华人民共和国工资制度70年——经验、传承和创新

中华人民共和国工资制度70年
——经验、传承和创新
□ 熊 亮
我国机关事业单位工资制度走过了70年的历程，经历了1956年、1985年、1993年
和2006年四次大的改革，形成了具有中国特色的工资制度，积累了一套符合我国人
事工作特点和要求的工资工作经验。

工资制度服务于经济体制改革及干部人事制度
建设，总体适应我国经济社会发展的步伐。

我国工资制度建设的基本经验包括：发
挥职务与级别的不同作用，保持合理的地区工资关系，完善工资结构，构建工资动
态调整机制，统筹机关事业单位工资水平，建立集中统一工资制度下的分级分类管
理体制。

[关键词]工资制度 职务与职级并行 人事制度改革 地区工资关系 工资调整制度
[中图分类号] D035.2 [文献标识码] A [文章编号] 2096-5761（2019）10-0069-18 [摘 要]
一、引言
我国的工资制度伴随着新中国的诞生而建立，随着中国社会的变迁而改革，至今已走过了70年的历程。

工资制度建立后，先后经历了1956年、1985年、1993年和2006年四次大的改革，形成了具有中国特色的工资制度，积累形成了一套符合我国人事工作特点和要求的工资工作经验。

工资制度服务于经济体制改革，服务于干部人事制度建设，总体适应了我国经济社会发展的步伐。

工资是收入分配的一种形式，从收入分配的整体上把握工资问题，就可以从更高的思考层次上观察工资制度的改革[1]。

工资制度直接关系到工资收入者的经济利益，任何变动都会引起人们经济利益的益损，引起人们异常敏感的反应。

因此，工资制度改革成为经济体制改革中异常困难和复杂的一环，其困难和复杂程度，或许只有价格改革可以与之相提并论[2]。

站在新的历史节点上，我国的社会主要矛盾发生变化，中央提出推进国家治理体系和治理能力现代化的战略任务，我党对干部队伍建设提出一系列新要求，这些都对机关事业单位的工资制度提出了新的命题。

回顾中华人民共和国工资制度的发展历程，总结我国工资制度建设的基本经验，对于进一步完善机关和事业单位的工资制度具有重要意义。

二、中华人民共和国工资制度发展历程
中华人民共和国成立以来，我国经历过四次工资制度改革。

这四次工资制度改革，在当时的历史条件下都发挥了积极的作用，但随着时间的推移及客观条件的变化，又都暴露出新的问题，需要进行改革、调整和完善。

这一时期是从战争时期工资制度走向和平建设时期工资制度的过渡时期。

到1955年，基本上完成了这一过渡，全国实行工资制和改行货币工资制。

这一段时间的改革和调整，为1956年全面实施工资制度改革、建立集中统一的工资制度创造了条件，对于我国机关和事业单位工资制度的建立和发展起到了重要的作用。

（二）职务等级工资制度时期（1956—1984年）
1956年，我国进行了第一次全国性的工资制度改革，建立了以职务等级制度为核心的工资制度。

在此后的工资运行中，由于没有建立正常的晋级增资制度，不但长期不调整工资，而且实行提职不提薪的政策，职务与等级分离，职务等级工资制度逐渐演化为以等级为核心的等级工资制度[5]。

这次改革是在社会主义改造基本完成、第一个五年计划全面展开及国家开启工业化建设进程的背景下展开的，目的是适应计划经济体制下经济建设的需要。

计划经济体制下，工资制度难以满足大规模经济建设的需要，突出表现为各大区之间的工资制度和标准都不统一。

工资制度不统一，不利于国家编制国民经济计划，不利于国家统一调配劳动力，阻碍经济发展，迫切需要进行改革。

经过长时间的准备，1956年，国务院发布《关于工资改革的决定》，工资改革工作正式启动。

这次改革的内容主要有四项。

一是确立全国执行统一的职务等级工资制度。

①该制度以等级为中心，划分为30个等级，职务在等级的确定上起重要作用。

一般一个职务对应若干个工资等级，上下职务对应的工资等级有交叉。

二是在前期供给制和工资制改革的基础上，实现供给制和工资制的并轨，所有人员均实行工资
（一）工资制度的初步建立时期（1949—1955年）
中华人民共和国成立初期，百废待兴。

我国面临着复杂的局面，军事斗争仍在继续，物价不稳，财经制度不统一。

中华人民共和国的工资制度就是在这种背景下起步的。

当时主要有三种工资制度。

一是在解放区实行供给制度。

所谓供给制，就是对革命工作人员免费供给生活必需品的一种分配制度。

供给制的构成，一般是伙食、服装、津贴（零用钱）以及随军子女供给（保育费、保姆费等）[3]。

二是原国民政府公教人员实行官等官俸制度。

官等官俸制度源于孙中山的文官制度的构想，1933年南京国民政府颁行《文官官等官俸表》，标志着南京国民政府官等官俸制度的成型。

此后，该制度几经修改完善，直到全国解放，在大陆停止实行[4]。

该制度将文官分为特任、简任、荐任和委任四种类型，分别设1级、8级、12级和16级，级别越高，官俸越高。

三是在东北和内蒙古地区，参照苏联的模式，开始了建立工资制度的尝试，建立了以 8级工资制为标志的等级工资制度。

这一时期工资工作的重点是对原有各种类型的工资制度进行归并和改造，为建立全国统一的工资制度作准备。

在工作方法上，采取的是稳妥推进、逐步统一的方法。

一是改造供给制度，经过“小包干”“大包干”阶段，逐步减少供给项目，减少享受供给制待遇的人数，为实行统一的工资制度作准备；二是对原国民政府留用人员实行工资制，执行“原职原薪”的政策，对新参加工作人员实行工资制，制定新参加工作人员的工资标准；三是统一各大区的工资制度，将东北和内蒙古地区的工资制度纳入全国统一的工资制度。

制。

三是照顾不同地区生活成本的差别，将全国划分为十一类工资区。

四是提高工资水平。

随着第一个五年计划的实施，这次工资改革将提高职工的工资收入水平作为改革的目标和重要内容，提出将机关和企事业单位职工的工资提高14.5%的目标。

1956年开展的工资制度改革从根本上改变了旧中国遗留下来的极为混乱的工资制度，在全国范围内统一了职工的工资标准，使全国职工的工资制度趋向统一、合理，奠定了我国现行工资制度的基础，适应了当时的经济政治形势，对调动工作人员的积极性、推动社会主义建设事业的发展，起到了积极的作用。

1956年工资改革后，受工资增幅较大、劳动用工增速明显的影响，工资总额超过了计划总额，加重了财政负担，再加上1957年后，我国经济遭受了挫折，因此，从1957年开始，中央就暂停工资升级工作，到“文化大革命”爆发的1966年，除1957 — 1962年进行了个别升级，1963年进行了一次全面升级工作外，绝大多数职工没有正常升级。

在“文化大革命”期间，受到极左路线的影响，思想混乱，认为“社会主义的工资是资本主义的旧范畴”[6]出现了批判“物质激励”[7]、否认工资的功能、否定按劳分配的原则，在分配上实行平均主义，采用低工资低收入政策[8]，工资工作陷于停顿。

突出的表现就是，除1967年实行了一次正常的转正定级和1971年对部分人进行了升级之外，绝大部分职工的工资多年没有调整，造成的结果就是工资制度僵化，按劳分配的社会主义分配原则无法贯彻，严重脱离经济社会发展的需要。

“文化大革命”结束后，为解决长期不调整工资带来的弊端，1977年到1984年，除1980年外，国家6次调整了部分职工的工资标准。

通过工资调整，绝大多数机关、事业和企业单位职工的工资幅度有了不同程度的提高，除新参加工作和少数工资较高的干部外，每人都升了一级，相当一部分人升了两级，有的升了三级，个别中年知识分子升了四级。

这在很大程度缓解了长期不调整工资遗留的矛盾，部分偿还了历史欠债，改善了单位内部工资关系，激发了干部职工的活力，为1985年全面开展工资制度改革作了准备。

（三）结构工资制度时期（1985—1993年）
党的十一届三中全会后，我国社会主义经济建设进入了新的历史时期。

在经济上，确立以经济建设为中心，改革计划经济管理体制，实行改革开放；在分配上，重新肯定了按劳分配的社会主义分配原则，为工资改革提供了理论基础。

随着经济体制改革的推进，工资工作随着国民经济的调整和改革也进入了一个新的发展时期，原有的工资制度越来越不适应新形势的需要，全面改革工资制度迫在眉睫。

一是劳酬脱节、职级不符，工资不能随生产的发展而有计划地增长；二是工资标准过多过繁，各工资标准的等级数量、级差大小不够平衡，不利于正确处理内部分配关系，影响了职工积极性和内部团结，增加了工资管理上的困难；三是工资能上不能下、能增不能减，实际上形成了终身待遇；四是工资管理体制上，权力过于集中，地方和单位几乎没有工资管理的权限，不利于地方、部门和单位的积极性的发挥。

1985年6月，中共中央、国务院印发了《关于国家机关和事业单位工作人员工资制度改革问题的通知》，开始对国家机关、事业单位工作人员的工资制度进行全面改革。

这次工资改革
的主要内容有以下几个方面：一是将国有企业的工资制度和机关事业单位工资制度脱钩，机关事业和企业执行不同的工资制度，并探索机关和事业单位工资制度脱钩[9]。

二是在机关和事业单位实行以职务工资为主要内容的结构工资制，按照工资的不同职能，区分为基础工资、职务工资、工龄津贴和奖励工资四个部分，其中，职务工资在工资构成中占主要部分。

结构工资制把工作人员的工资待遇同本人实际担负的职务、责任和劳绩结合起来，改变了原有工资制度中过于强调资历的倾向，解决了职级不符的矛盾，贯彻了按劳分配的原则。

三是在处理地区工资关系上，沿用了传统划分工资区的办法，但调整了工资区，主要的调整是取消四类工资区，将四类工资区的工资标准提高到五类工资区的工资标准。

此后，1986年，又将老五类和五点三三类工资区②的工资标准提高到六类工资区工资标准[10]。

四是提出要在较大幅度增加工资的基础上，重点解决中小学教师和担任一定职务的中年骨干工资偏低问题。

五是建立正常的增资晋级制度，明确了职工工资总额随着生产的发展和国民收入的增加按适当的比例增长的原则。

六是在工资管理体制上，改变长期以来过分集中统一管理的做法，实行分级管理、区别对待的方针，实行宏观控制、微观搞活。

这次工资改革重新确立了按劳分配的基本原则，保障了“四化”建设和经济体制改革的推进，在我国工资制度建设史上具有重大意义。

通过改革，国家机关和事业单位工作人员的工资初步纳入了新工资制度的轨道，各级各类工作人员都不同程度地增加了工资，职级不符等突出矛盾也开始得到解决，为今后进一步理顺工资关系打下了基础。

这次工资改革提出的一系列重大的改革举措，对我国今后工资制度的设计和发展均产生了重大影响。

但由于过去积累下来的工资问题比较多，且这次工资改革是在机构编制、干部人事制度改革等都还不完善的条件下进行的，对很多问题的认识也不是很到位，工资制度中的很多关键问题没有得到解决。

因此，1985年的工资制度在实施了8年后，到1993年，中央即开始了第三次工资制度改革。

（四）职级工资制度时期（1993—2005年）
1993年工资制度改革是在我国深化经济体制改革、加快建立社会主义市场经济体制的大背景下进行的，是为适应改革开放和建立社会主义市场经济体制的要求，进一步深化经济体制改革，贯彻按劳分配原则、克服平均主义需要而开展的。

改革机关工资制度还是建立和推行国家公务员制度的需要。

1993年，国务院发布《国家公务员暂行条例》，根据公务员制度改革的总体要求，需要对机关工资制度进行改革。

为配合机关工资制度改革，相应改革了事业单位的工资制度。

从工资制度本身来看，也有进一步改革的需要。

1985年的工资制度改革后，经过多年的运行，发现工资制度存在一些不适应经济体制改革、不符合社会主义市场经济发展规律的问题。

一是缺乏正常的增资机制。

1956年和1985年两次工资制度改革都提出要建立正常的晋级增资制度，但由于缺乏诸如对升级年限、升级办法等方面的具体规定，因而实际上没有实现。

二是过分强调职务因素。

工资中的大部分与职务挂得太紧，造成了只有提升职务才能增加工资的格局。

以职务作为衡量劳动的最主要尺度，单纯依靠职务提升来求得工资提高的做法，又不可避免地成为机构升格和滥提职务的诱因。

三是工资中的平均主义严重。

工资构成中相当一部分是平均发放，工资职能难以发挥。

在本就偏低的工资收入中，各种津贴、补贴逐年增多，工资构成中的基础工资和奖励工资的部分，大都平均发放。

四是工资制度未能体现各类人员特点。

机关和事业单位实行同一种工资制度，不能很好地体现各类人员的工作特点，带来不少矛盾，不利于调动工作人员的积极性。

工资制度本身所存在的缺陷，不仅使工资制度的运行处于非良性循环状态，按劳分配原则难以得到有效贯彻，而且由此引起了一系列的其他问题，产生了一些消极影响。

在上述背景下，中央决定在全国推行机关工资制度改革，相应地也对事业单位工资制度进行了改革。

为实施这次改革，中央和国务院有关部门自1988年开始，组织了多个课题组[11][12]进行深入研究。

1993年，国务院下发《国务院关于机关和事业单位工作人员工资制度改革问题的通知》，正式开始工资制度改革。

这次改革的内容包括以下几个方面。

一是对机关和事业单位工资制度脱钩，机关和事业单位实行不同的工资制度。

机关实行职务级别工资制，由职务工资、级别工资、基础工资、工龄工资四个部分组成。

对事业单位专业技术人员，依据其工作特点的不同，建立了五种不同的工资制度；对于事业单位的管理人员，实行职员职务等级工资制度。

二是建立工资正常增长机制，通过晋升职务或级别、晋升职务工资档次、定期调整工资标准等方式实现工资增长。

三是在处理地区工资关系上，提出废除1956年建立的工资区制度，建立地区津贴制度，包括艰苦边远地区津贴和地区附加津贴。

四是改革岗位津贴制度，明确机关工作人员岗位津贴项目和标准，对事业单位岗位津贴实行总额管理，各单位在
津贴总额范围内根据国家指导性意见自定津贴项目和标准。

五是实行奖金制度，对机关工作人员经考核后发放年终一次性奖金，对事业单位工作人员，实行多种奖金制度③。

六是改革高度集中和简单划一的工资管理体制、区分不同地区、区分机关和事业单位，区分不同类型的事业单位，实行不同的工资管理体制。

这次改革在工资制度的多个方面提出了创新性的改革举措，如地区津贴制度、奖金制度、正常增资制度等。

这些制度创新克服了1985年工资改革不彻底的弊端，在今天看来仍有非常高的价值和意义。

但是，受到种种因素的制约，这次工资制度改革提出的很多设想没有得到实现，如工资水平的正常增长制度直到2015年才从基础工资调整方面得到实施，而地区附加津贴制度直到目前仍未实施，这也是目前机关事业单位工资管理中存在各种问题的重要原因之一。

（五）职务与级别相结合的工资制度时期（2006年至今）
随着我国社会主义市场经济体制的建立和各项制度改革的不断深化，1993年建立的工资制度在运行中逐渐暴露出一些值得重视、亟待研究解决的问题，突出表现为工资收入分配秩序比较混乱、工资收入水平总体偏低、工资管理体制需要完善等。

另外，为促进公务员队伍建设、提高公务员工作质量和效率，2006年国家实施《公务员法》，从基本原则、主要内容、水平决定和管理四个方面，对公务员工资制度作出了规定，明确提出公务员实行国家统一的职务与级别相结合的工资制度，国家建立公务员工资的正常增长机制，公务员的工资水平应当与国民经济发展相协调、与社会进步相适应。

在上述背景下，中央决定对国家机关和事业单位工资制度进行改革。

为实施本次改革，国家对当时各地各单位发放的津贴补贴项目进行了规范清理，将自行发放的各项津贴补贴分为生活性补贴、工作性津贴、改革性补贴和奖励性补贴四大类[13]。

在摸清地方、部门和单位自行发放津补贴的基础上，2006年6月，国务院印发《国务院关于改革公务员工资制度的通知》，正式开始公务员工资制度改革；人事部和财政部印发了《关于印发事业单位工作人员收入分配制度改革方案的通知》，正式开始事业单位工资制度改革。

这次工资改革，对公务员实行国家统一的职务与级别相结合的工资制度，将公务员基本工资构成由原职务工资、级别工资、基础工资、工龄工资四项调整为职务工资和级别工资两项。

职务工资主要体现公务员的工作职责大小，将职务工资标准由原来的“一职多档”改为“一职一薪”，一个职务对应一个工资标准；级别工资主要体现公务员的工作实绩和资历，将原工资构成中体现资历和年功贡献的级别工资、职务工资的档次、工龄工资等因素加以合并，由原来的“一级一薪”改为“一级多档”，每一级别设若干个工资档次。

事业单位实行岗位绩效工资制度。

岗位绩效工资由岗位工资、薪级工资、绩效工资和津贴补贴四部分组成，其中岗位工资和薪级工资为基本工资。

岗位工资主要体现工作人员所聘岗位的职责和要求。

事业单位岗位分为专业技术岗位、管理岗位和工勤技能岗位，分别设置13个、10个和5个等级，不同等级的岗位对应不同的工资标准。

薪级工资主要体现工作人员的工作表现和资历。

对专业技术人员和管理人员设置65个薪级；对工人设置40个薪级，每个薪级对应一个工资标准。

对不同岗位规定不同的起点薪级。

绩效工资主要体现工作人员的实绩和贡献。

国家对事业单位绩效工资分配进行总量调控和政策指导。

事业单位在核定的绩效工资总量内，按照规范的程序和要求，自主分配。

这次改革之后，国家对工资制度进行了探索和完善。

一是探索建立公务员和企业相当人员工资调查比较制度，将工资调查比较结果作为调整公务员工资水平的主要依据；二是以公立医院薪酬制度改革为代表，探索建立体现行业特点的事业单位工资制度；三是在2018年的机构改革中，将公务员和事业单位的工资分开管理，实现了机关和事业单位工资在管理上的脱钩；四是在职务级别工资制度实施后，按照中央的统一部署，对职务级别工资制度进行了完善，建立了职务与职级并行的工资制度；五是结合机关事业单位养老保险制度改革调整基本工资标准，优化工资结构，建立基本工资的正常增长机制。

2006年的工资制度改革后，这套制度到目前为止已经运行了13年。

这次工资改革规范了机关和事业单位的工资分配制度，扭转了机关和事业单位工资分配秩序混乱的局面，逐步建立了适应新时期市场经济和人事制度改革需要的机关和事业单位工资制度。

另外，这次改革将1993年工资制度中因种种原因尚未实现的制度进行了落地，如实现了基本工资标准每隔两年一次的调整、实现了机关和事业单位工资制度和工资管理的脱钩、探索建立工资调查比较制度和实施地区附加津贴制度、在分类的基础上建立事业单位工资制度等，这些都是在1993年的工资改革中提出来而未能实现的。

从这个层面上来看，这次工资制度改革在一定程度上
可以看成是1993年工资改革的延续。

三、工资制度建设的主要成就
回顾中华人民共和国工资制度建立和发展的基本历程，我国的工资水平随着国民经济和社会的发展稳步提高，工资制度总体适应了经济体制改革和人事制度改革的需要。

一是工资水平随着国民经济社会的发展稳步提高。

通过对在岗职工、事业单位职工和机关单位职工的工资数据进行分析发现，1952年到2017年，在岗职工的实际工资提高了21.1倍，机关和事业单位提高的幅度更大一些，分别达到了29.1倍和29.8倍。

以四次工资改革为时间节点，对在岗职工工资、机关单位工资和事业单位工资进行分析发现，实际工资水平总体呈上升趋势，但在不同的阶段呈不同的特点。

第一阶段，在1956年前，在岗职工、机关单位和事业单位的平均工资均呈现快速增长的特点，实际工资水平分别较1952年提高了28.0%、39.3%和48.5%，年均增长比例分别为6.4%、8.6%和10.4%。

第二阶段，在1956年到1985年间，在岗职工、机关单位和事业单位的工资总体增幅不大，实际工资水平分别提高了36.5%、30.4%和30.3%，年均增长1.1%、0.9%和0.9%。

具体来看，在这29年间，又可以划分为三个阶段。

1956年到1962年，由于工资升级工作暂停且数次降低工资水平，在岗职工、机关和事业单位的工资均有了不同程度的下降。

1963年，国家进行了一次全国范围的工资升级，在岗职工、机关和事业单位的工资水平均有了一个小幅的提升。

“文化大革命”开始后，工资长期处于冻结状态，在岗职工、机关和事业单位的工资水平曲线基本上处于持平的状态。

1977年到1984年间，国家连续6次调整工资水平，在岗职工、机关和事业单位的工资水平有了一个显著的提
高。

第三阶段，在1985年到1993年，在岗职工、机关和事业单位的实际工资水平总体呈上升趋势，分别提高了34.0%、44.1%和43.9%，年均增长幅度分别达到了3.4%、4.7%和4.7%。

第四阶段，是1993年到2006年间，在岗职工、机关和事业单位的实际工资水平总体呈增长态势，在岗职工、机关和事业单位职工的实际工资水平分别增长了2.6倍、2.7倍和3.0倍，年均增长幅度为10.4%、10.5%和11.3%。

第五阶段，从2006年到2017年，在岗职工、机关和事业单位职工的实际工资水平延续了增长的趋势，分别增长了1.6倍、2.0倍和1.7倍，年均增长幅度分别为12.8%、14.6%和13.2%（图1）。

说明：1.1984年前数据来源于《劳动工资保险福利统计资料1949—1985》，劳动人事部综合计划局编，劳动人事出版社；1985年及之后的数据来源于《人力资源和社会保障统计年鉴2018》，中国人事出版社；和国家统计局《中国统计年鉴》，中国统计出版社，2018。

2.在岗职工平均工资数据，1988年及之前为全民所有制各行业平均工资，1988年之后为城镇单位在岗职工平均工资；事业单位平均工资数据，1985年之前为科学、文教、卫生单位平均工资，1985年及之后为事业单位平均工资；机关单位平均工资数据，1985年之前为机关团体平均工资，1985年之后为机关单位平均工资。

3.本表所采用的工资数据为对数实际工资。

用名义工资扣除物价变动因素后得到实际工资，然后对实际工资取对数。

物价调整的方法为，以1952年为基准年，用历年的物价指数进行了调整。

本表所采用的物价指数数据，1988年及之前为零售物价总指数，1988年之后为消费者价格指数数据。

实际工资变动趋势图。