乡村振兴战略背景下农村生活垃圾处理的法律规制

2019年第4期
改革开放四十年以来，我国的农村经济得到迅
速发展，农村居民的收入水平和生活条件也在不断提高，伴随而来的则是农村生活垃圾的激增以及农村生活垃圾污染问题的涌现。

广大农村区域占我国国土面积90%左右，农村生活垃圾处理不当造成的环境污染日益严重。

2018年国务院公布的中央一号文件《关于实施乡村振兴战略的意见》明确指出，要持续改善农村人居环境，实施农村人居环境整治三年行动计划，将农村垃圾治理作为主攻方向，塑造美丽乡村新风貌。

在此背景下，针对当前我国部分农村地区“垃圾随风刮、污水靠蒸发、环境脏乱差”的现象，本文试从法律规制的角度出发，探索农村生活垃圾处理的解决路径，以期推动农村生态环境得到根本好转。

一、农村生活垃圾的治理现状（一）农村生活垃圾的概念及其分类
农村生活垃圾指的是生活在农村地区的居民在日常生活和生产劳作过程中产生的一些固体废
物。

经过调查发现，“农村生活垃圾的四分类法”[1]
相对容易被农村居民所理解和接受，即将农村生活垃圾分为可回收垃圾（塑料瓶、玻璃制品、废金属等）、不可回收垃圾（塑料薄膜、化妆品等）、有机垃圾（厨余垃圾、蔬菜果皮等）、有毒有害垃圾（废电池、农药瓶等）四类，并在此分类基础上，形成相对应的处理机制，逐类进行垃圾减量和资源再利用。

当前，我国浙江地区在进行农村垃圾的“二次四分
法”[2]试点，即让农村居民对垃圾进行首次分类，简单来说，就是先由村民将垃圾分为可腐烂和不可腐烂两类，再由保洁员对不可腐烂类的垃圾进行二次划分：可卖钱和不可卖钱两类，这种分法能很大程度实现农村垃圾的减量和资源再利用。

（二）农村生活垃圾治理的立法现状当前，我国形成了以宪法为基础，环境保护法为指导，行政法规、规章、规范性文件和其他法律中关于环境保护的有关规定为主要框架的相对完善的环境法体系。

宪法第二十六条规定了国家有义
务保护和改善生活环境和生态环境并防止污染和其他公害，是关于环境保护立法的法律基础。

而环境保护法中有关条文则规定了各级政府应采取措施对生活废弃物进行分类处置并回收利用，公民应履行对生活废弃物进行分类放置的义务，县级政府指导和组织农村生活废弃物处置的有关工作以及各级政府应有专门的财政资金支持农村环境保护工作等。

除此之外，有关农村生活垃圾处理的内容，在环境单行保护法律中也有体现，如《固体废物污染环境防治法》第四十九条规定了防治农村生活垃圾污染环境的具体实施方案。

上述法律法规虽然都涉及农村环境保护问题，也能对农村环境污染的整治起到指导性作用，但是都规定的比较零散，不便查阅。

而受长期以来“重城市轻农村”发展理念的影响和立法技术上的欠缺，我国大部分地区还没有制定出台专门针对农村生活垃圾处理的地方性法规，这一空白是农村生活垃圾治理所遇到的一大阻碍，因此，我国的环境立法还需得到相应完善。

（三）农村生活垃圾的治理实践
我国过去的农村生活垃圾处理大部分是以简易的填埋和焚烧为主，治理技术不成熟且无法达到无害化处理[3]，没有形成一套完善的垃圾处理体系，导致地下水、土壤等污染严重，对农村生态环境造成了极大损害。

随着我国对环境问题的重视，近几年，部分地区开始推广实行“户存放、村收集、镇转运、县处理”的治理模式，该模式的普及使农村生活垃圾的处理形成了科学合理的“收集—转运—处置”模式，提高了农村生活垃圾的处理率，在垃圾减量和资源再利用上取得了较大成效。

但这类模式的运行也引发了一些问题，如将农村生活垃圾转移到城市处理，无疑会给城市生活垃圾处理设施造成巨大压力，生活垃圾体量大及垃圾处理设施少之间的供需矛盾难以平衡。

当这种平衡被打破后，垃圾进城会给城市造成二次污染，而且该类农村生活垃圾治理模式成本高、资金需求大，后期难以持续有
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□
毛彦钧
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效运转。

因此，探索有效处理农村生活垃圾的方法还需要在实践中不断完善发展。

二、农村生活垃圾处理中的法律问题（一）现有环境立法不完善我国计划经济时代的城乡二元结构和“重城市轻农村”的发展理念使我国长期将经济发展和环境污染防治的重心置于城市。

关于城市生活垃圾的治理，2007年建设部就已制定出台了《城市生活垃圾管理办法》，而反观当前我国对农村生活垃圾的治理，除了《环境保护法》《固体废物污染环境防治法》等法律法规中有部分对农村生活垃圾处理的原则性规定之外，并无专门针对农村生活垃圾的治理规划、清扫收集、处置、监督管理、法律责任等问题的具体性规定，而且这些原则性、抽象性规定还比较混乱和分散，缺乏体系性。

对于农村生活垃圾的处理，法律条文规定的过于简单，导致公众法律意识淡薄，“垃圾围村”现象日益突出。

再加上我国农村区域面积广阔，各地农村发展情况不平衡，制定出台针对农村生活垃圾处理的全国性法律难度较大。

（二）环境执法体系不完备农村生活垃圾处理是一项综合性治理工程，不能只依靠环保部门加以治理防范，还需要政府其他部门协商合作，共同完善关于农村生活垃圾处理的执法体系。

根据当前环保执法的实践情况来看，乡镇一级常设环保机构比较缺乏，通过比较2011年到2015年《全国环境统计公报》中的有关数据可以发现，我国乡镇一级环保机构数这五年来虽然增加了938个，总共达到2896个，但这样的数量仅占全国环保系统机构总数的19.55%。

乡镇一级环保执法力度的不足，使农村生活垃圾的治理难以得到科学合理的引导。

农村生活垃圾处理工作量大，且需要相对充足的人力和资金，因此环境执法工作很难取得实际成效。

另外，立法上的不完善，也在一定程度上导致了环保执法机关没有具体的执行依据和标准，影响了执法效果。

（三）公众缺乏环保意识我国村民文化水平普遍不高，有关生态环境的法律法规知识较少，且普遍缺乏环保意识。

大多数村民对待生活垃圾的态度仅局限于“自扫门前雪”，而对于如何科学有效的处理生活垃圾和进行生态保护缺乏认知，一味依赖政府进行垃圾处置，导致了农村地区生活垃圾日益增多且得不到有效处理的棘手局面。

此外，为节约成本和提高产能，在农村地区附近设厂的企业随意将工业垃圾转移到农
村进行排放、堆积，而村民为追求短期利益对此睁一只眼闭一只眼。

村民环保意识的淡薄和环境保护法律知识的匮乏是造成当前我国农村人居环境不理想的重要因素。

（四）法律监督存在缺陷环境立法上的不完善，使农村生活垃圾的治理长期处于“无人管、无法管”的状态，这也导致法律监督在农村生活垃圾治理中缺位。

当前，我国的环保监督机构的设置呈现出一种“倒金字塔”模式，即乡镇一级环保监督机构还比较缺乏，阻碍了农村生活垃圾治理的步伐。

此外，仅由环保机构进行法律监督，其法律监督主体的单一性也导致了环境监督“心有余而力不足”，对农村生活垃圾治理的监督难以持续有效的进行。

三、消解农村生活垃圾法律困境的对策改善农村人居环境，推进农村生活垃圾治理，是实施乡村振兴战略的一项重要任务。

针对上述我国在农村生活垃圾治理中存在的法律问题，应结
合各地实际情况，因地制宜，提出切实可行的解决对策，消解我国在农村生活垃圾治理方面的法律困境。

（一）完善环境立法，制定相应法律法规第一，转变环境立法理念。

受我国过去长期以来“重城市轻农村”发展理念和城乡二元结构模式的影响，环境立法主要围绕着城市环境而展开，而鲜有关于农村生态环境的立法，导致农村生态环境得不到重视，污染问题越来越严重。

因此要从环境立法理念入手，让农村生态环境、农村人居环境像城市环境一样得到同等重视，保障环境治理投资得到公平分配，保护农村居民和城市居民享有平等的环境权益，以此推动我国农村环境的可持续发展。

第二，构建相应法律法规。

就我国目前的治理实践而言，由于各地经济水平、民族风俗、地理环境等存在差异，制定一部专门的农村环境保护法还有
较大困难，但针对农村生活垃圾的处理，相关法律法规的制定工作可以有序展开。

一是制定出台《垃圾分类法》等全国性法律。

我国农村生活垃圾治理难度大主要归因于垃圾分类没有做好，可借鉴日本等国家治理垃圾的方法，先出台《垃圾分类法》，在其中明文规定垃圾分类的方法、处置、监督管理、法律责任等。

通过强制性的法律规定，让公民做好生
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活垃圾处理模式前期的分类义务，减轻垃圾收集-转运-处理的压力。

二是加快制定地方性法规的步伐。

各地政府要结合环境保护法的基本原则，立足实践，积极研究推进农村生活垃圾治理的立法工作，并明确生活垃圾治理过程中的政府责任和村民义务。

三是将农村生活垃圾治理等内容纳入村规民约。

农村社会从本质上来说是一种建立在血缘关系上的熟人社会，村民之间行为趋同性较强，村规民约作为约束村民行为的内部性条约能一定程度上在农村生活垃圾治理方面弥补法律法规的空白，促使村民积极主动的参与到垃圾治理的工作中。

（二）加快环境执法队伍建设，提高环保执法水平首先，就我国环保机构的设置现状而言，专门增设乡镇一级环境管理部门还存在诸多困难，但可以采取抽调的形式让当地环保监测机构的专业工作人员以兼职的形式不定期担任环境执法人员，专门对农村生活垃圾进行指导、管理和监督。

其次，加强多个部门的统筹协调，发挥村民委员会和有关环保机构联合执法的作用，形成合力对农村生活垃圾的处理进行全方位的监管。

最后，强化对农村生活垃圾治理主体的监督考核，将农村生活垃圾治理的情况纳入政府业绩考核范围，并依据治理情况的好坏给予相应奖励或追究相关执法人员的法律责任。

（三）培养村民环保意识，鼓励公众参与治理农村生活垃圾的治理不仅仅是政府的事情，村民作为直接当事人，既是农村生活垃圾的产生者，同时又深受其影响。

因此培养和提高村民的环保意识，鼓励公众参与到生活垃圾的治理进程是必不可少的。

首先，乡镇一级政府要充分利用好电视、广播、报纸等传统媒体和微博、微信等网络新媒体，就垃圾分类等环保知识向村民进行广泛宣传，组织开展环境卫生光荣榜等奖励活动，积极引导村民参与到生活垃圾治理中，让村民们在潜移默化中提高环保意识。

其次，地方政府在制定农村生活垃圾管理条例等地方性法规、规章、规范性文件时，要认真听取村民意见，保障村民对生活垃圾治理立法工作的知情权和参与权。

最后，地方政府应适当放宽垃圾治理准入门槛，鼓励各类企业积极参与到农村生活垃圾治理项目中来，如通过特许经营等方式吸引社会资本加入垃圾收集-转运-处理模式，提高农村
生活垃圾的处理效率。

（四）加强法律监督力度，优化环境督查体系当前我国对农村生活垃圾治理的法律监督还存在不足，较大程度上阻碍了农村垃圾治理的工作进程，因此加强其法律监督的力度和优化环境督查体系刻不容缓。

首先，应充分发挥人民代表大会、人大常委会等国家权力机关的监督作用，让行使环保职能的行政机关定期向同级人民代表大会、人大常委会汇报农村生活垃圾治理的状况。

其次，发挥村委会的监督作用。

村委会作为村民自治组织，不仅能从内部对村民行为进行监督，还能确保和督查环保机构工作人员严格执法。

最后，发挥村民的监督作用。

在推动村民参与到农村生活垃圾治理的过程中，应充分保障村民的参与权、知情权、监督权，比如村民有权对环保机构工作人员的执法情况、农村生活垃圾治理经费的支出和使用情况等方面进行监督和举报。

改善农村人居环境，把农村垃圾治理作为主攻方向，建立健全适应农村实际情况的生活垃圾收运处理体系，完善关于农村生活垃圾治理的法律法规，建设美丽宜居乡村，是实现乡村振兴的重要内容。

习近平总书记对垃圾分类工作作出重要指示并强调：“实行垃圾分类，培养垃圾分类的好习惯，为改善生活环境作努力，为绿色发展、可持续发展做贡献。

”因此，建立健全农村生活垃圾分类法律制度，完善环境执法体系，鼓励公众参与生活垃圾治理并强化对治理工作的法律监督等，能为当前农村生活垃圾的治理提供较为完善的法律保障。

参考文献：
[1]薛玲，苏志国，张淑萍，张思榕，岳敏，岳钦艳，王仁卿.
农村生活垃圾四分类法的实验研究[J].中国人口·资源与环境，2016，26（S2）：168-173.
[2]贾小梅，陈颖，赵源坤，董旭辉.我国农村生活垃圾治
理的困境与机制模式创新—基于河北、浙江、广西等地农村生活垃圾治理的调研[J].环境与可持续发展，2018，43（03）：
66-68.
[3]李佳，胡子君.美国分散式农村垃圾治理的对策[J].世
界农业，2017（03）：33-37.
作
者：中共重庆市委党校法律专业硕士研究生
责任编辑：宋英俊
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