农村社会保障的现代转型

农村社会保障的现代转型
2012-7-3 15:08:29 来源：《农村经济》2011年第11期
夏国锋申端锋
摘要：当前农村社会保障制度实现了三个方面的转型，从保障主体实现了从集体保障到国家保障的转型，从保障范围上实现了从选择型保障到普惠型保障的转型，从保障性质上实现了从治理型保障到民生型保障的转型。

保障主体和保障范围决定了保障性质，二者的变迁同样决定了保障性质的变化，集体保障和选择型保障对应于治理型保障，国家保障和普惠型保障对应于民生型保障。

作者简介：夏国锋，讲师，襄樊学院经济与政法学院（河北襄樊 441053申）；端锋，讲师，华中科技大学中国乡村治理研究中心（湖北武汉 430074）。

关键词：集体保障，国家保障，选择型保障，普惠型保障
近年来，农村社会保障的现代转型加快，五保、低保以及新农合、新农保等民生政策的实施力度加大，现代农村社会保障体系已初步形成。

在笔者看来，当前农村社会保障制度实现了三个方面的转型，从保障主体上实现了从集体保障到国家保障的转型，从保障范围上实现了从选择型保障到普惠型保障的转型，从保障性质上实现了从治理型保障到民生型保障的转型，这三大转型已初步完成，取得了显著成效。

一、保障主体：从集体保障到国家保障
农村税费改革前，农村社会保障的主体是村组集体，由村组集体出资并统筹管理。

农村税费改革后，国家财政承担其农村社会保障的责任，国家成为社会保障的主体。

我们以农村五保制度为例来分析保障主体的变迁。

农村五保制度是在社会主义建设过程中逐步形成的。

1956年颁布的《高级农业生产合作社示范章程》规定，对老弱孤寡残社员实行保吃、保穿、保烧、保教、保养；1958年党的八届六中全会通过的《关于农村人民公社若干问题的决定》对五保工作作了进一步的规定。

此后，人民公社对于缺乏或丧失劳动能力、生产没有依靠的老弱孤寡残废的社员，在生产和生活上负责加以安排和照顾，使他们在生活上得到必要的保证，并开始兴建敬老院。

在人民公社时期，五保供养经费主要依靠集体公益金，由生产队或生产大队组织实施，主要采取适量安排劳动、补助劳动日、补助款物和照料起居等照顾措施。

党的十一届三中全会后，党和国家再次强调农村五保工作，并将之写进了新宪法，农村五保制度进入村提留乡统筹供养时期。

根据笔者在河南省遂平县的调查，1983年1月，根据中央有关文件，遂平县开展五保普查，全县共有五保户2318户，2971人，占全县总人口的0．6%。

根据五保老人的意愿，采取5种赡养形式：统一供给、分散赡养的共1950人；敬老院集中赡养的27人；分给责任田、代耕代养的150人；生活不能自理，雇专人护理或生产队供给亲友包养的169人；分给责任田自耕自养的675人。

五保老人供应标准全县统一，每人每年由生产队供给小麦250～300斤，烧柴1000公斤，零花钱36～60元，节日补助22元，一年一身单衣、两双鞋，三年一身棉衣，五年一套被褥，住房保证夏不漏雨、冬不透风，医疗费实报实销。

[1]
1986年，遂平县五保户粮款供应实行乡定、乡管、乡筹，五保供应标准统一定为小麦300公斤，生活款180元，烧柴1000公斤。

通过普查，换发了新的五保供应证书。

根据县民政局的规定，五保供给实行乡定、乡筹、乡村组三级管理的办法，五保户的生活费由乡筹乡兑现，口粮和烧柴由乡定村筹村兑现，五保户的埋葬由所在村组解决，供给五保户的粮款物采取按地亩平衡负担提取的办法，夏季一次性兑现。

1990年，五保老人的生活款和丧葬金实行乡筹县管，由民政局社会救济股管理，生活款按季度发放，五保户的口粮、烧柴款、医疗费实行乡筹乡管。

同年，对五保老人实行合作医疗，每人每年医疗费80元，全部交到民政所，由民政所与乡卫生院签订医疗合同。

[2]
1994年国务院颁布了《农村五保供养工作条例》，规定了农村五保的性质、对象、程序、供养的内容和标准、经费来源与筹集办法等。

1996年，遂平县民政局统一提高了五保供养标准，每个五保户全年供应小麦600斤，生活费、烧柴款、医疗费、丧葬金等不低于600元。

在供养形式上，实行集中供养和分散供养相结合，集中供养由乡镇通过办敬老院来推行，分散供养则由乡镇、农村集体经济组织和五保对象三方签订五保供养协议。

五保供养所需经费和实物，应当从村提留或乡统筹费中列支，采取乡定乡筹、夏季一次提留、分级管理的办法。

[3]国务院农村五保供养工作条例和河南省农村五保户供养暂行规定均规定，五保供养标准不应低于当地村民的一般生活水平，以确保五保户基本生存权利的实现。

税费改革以后，各地逐步取消了“村提留、乡统筹”，农村五保的集体供养面临转型。

2004年8月民政部等部委针对出现的新情况新问题，提出了过渡性的办法，即农村税费改革后，对承担供养资金有困难的村，乡镇财政给予适当补
助；免征、减征农业税及其附加后，供养资金列入县乡财政预算，地方安排使用农村税费改革转移支付资金时，应确保五保供养资金的落实，不再强调五保供养的“集体福利事业”性质，而是强调财政的转移支付责任，对于改进五保供养工作有一定意义。

2006年颁布的新《农村五保供养工作条例》规定，农村五保供养资金在地方人民政府财政预算中安排；中央对财政困难地区的农村五保供养，在资金上给予适当补助。

这标志着农村五保供养正式纳入了国家财政的保障范围，实现了从集体保障模式向国家保障模式的转变。

二、保障范围：从选择型保障到普惠型保障
集体保障的能力有限，国家投入少，农村社会保障是一种选择型保障，即有选择地以一些重点、特殊人群为保障对象，覆盖的范围有限。

随着公共财政对农村社会保障支持力度的加大，农村社会保障开始由原来的选择型保障发展为普惠型保障，更多的人群纳入保障范围。

[4]我们以低保制度为例来分析保障范围的这一变迁。

2005年之前，低保在农村还是一个鲜为人知的事物，农村低保的覆盖范围和额度都非常有限，只有极少一部分弱势群体才能享受低保。

一方面，由于农业家庭承包经营和外出务工的作用，村庄内部的土地占有相对平均，而外部的市场经济则提供了相对均等的致富机会，农村出现了共同致富的逻辑，共同致富中有一种拉平机制在发挥作用，农民在经济上的分化并不明显。

另一方面，由于村民身体、智力等先天性原因或者后天的意外原因，一少部分村民在发家致富中掉队，被排斥为边缘群体，成为困难家庭。

这就是农村的分化情况，即90%的正常家庭
和10%的非正常家庭。

这一分化要求在乡村治理中给予相应的分类治理，重点是对10%非正常家庭进行特殊照顾。

上述发家致富中的失败者常常被称为弱势群体，主要包括困难户、五保户、单身汉等，简称为“十二种人”，即老、弱、病、残、鳏、寡、孤、独、憨、傻、呆、痴等。

对村庄弱势群体进行特殊照顾，是社会主义传统的一部分。

新中国成立后在第一部高级人民公社条例中就确立了五保户、困难户救济制度，这一制度也为当地群众所认可，符合村庄道义和价值规范。

2005年以来，随着国家推行民生政策，农村低保的补助比例和补助标准均大幅度提高，越来越多的困难户被纳入到农村最低生活保障体系中来。

有一些大村享受低保指标达到70多户，每个村组平均都有3～4户低保户，并且低保指标每年都在增加。

随着国家建立农村全民保障的力度逐步加大，将会有越来越多的困难户享受到农村低保。

同时，农村低保的资助额度也逐年加大，从刚开始的8元／月增加到现在的50元／月。

由此，农村的特困户作为弱势群体，较之于一般村民，享受了更多的照顾和补助，有村干部将之称为“社会主义优越性的体现”。

随着国家在农村建立全民低保的努力，越来越多的农村困难户被纳入到农村最低保障体系中来。

在这一过程中，由于农村生活分化不明显，低保指标的界定缺乏操作性，虽然村干部了解情况，但也不愿意做这项工作，因为低保指标容易引发矛盾和不安定因素，这是政策设计者所不曾想到的。

三、保障性质：从治理型保障到民生型保障
保障主体和保障范围决定了保障性质，二者的变迁同样决定了保障性质的变化，集体保障和选择型保障对应于治理型保障，国家保障和普惠型保障对应于民生型保障。

所谓治理型保障，就是农村社会保障与乡村治理密切相关，既是乡村治理的目的，同时也是乡村治理的手段；[5]而民生型保障则是指社会保障更多与国家民生政策相关，而非与乡村治理相关。

我们调查的河南省遂平县和平乡现有五保户475人，2005年前入保的有208人，2005年以后入保的有167人，其中散养337人，集中供养138人。

据和平乡分管民政工作的同志讲，2005年之前入保的称为“老五保”，老五保的土地由村组收回，分给组里的群众。

老五保当时是由乡、村、组三级基层组织负责供养的。

2005年之后入保的称为“新五保”，新五保的土地没有收回。

现在，对于“老五保”，县民政局每年下拨经费1100元／人，扣除100
元医疗费（交卫生院，五保老人到乡卫生院免费就医）、20元丧葬金（五保老人亡故后付给每人20元埋葬费）、480元面粉款（每月40元，由乡民政每月供给40斤面粉），下余500元作为生活费及零花款分四个季度，于每季度第一个月上旬发给五保户。

对于“新五保”，因个人土地未交公，县财政在供给经费时，扣除每人土地收益（和平乡每人扣304元，原长店乡每人扣340元），乡里每人扣100元医疗费，20元丧葬金，其他款分四个季度在每季度第一个月发给本人。

从2007年开始，“新五保”的土地收益不再扣除。

此前因五保老人多为老弱病残，到乡里领钱不方便，乡民政也无法逐人送到家，委托村文书逐人发放，有时候会出现一些截留的现象，引起五保户上访，从2007年开始像发放粮食直补款一样，直接把钱打进卡里。

2007年3月，遵照县里的统一安排，和平乡为了解决五保户看病医疗的问题，拿出专项资金为全乡每位五保户办理了新型农村合作医疗参保手续，指定乡卫生院为定点医疗医院，并且计划了一定数量的资金定期支付给乡卫生院，五保户平时看病吃药全部免费，解决了五保户的看病问题。

单身汉到了60岁就可以申请享受五保待遇，即使对单身汉，村组集体也对之进行了照顾。

在税费改革前的土地调整中，单身汉种一人份的责任田可以不尽义务，即不用交纳任何税费提留集资；如果单身汉愿意尽义务的，就可以一个人种两人份的责任田。

同时，单身汉还较之于一般村民更多地享受各类困难补助和临时救济。

一位村干部讲，税费改革前，一个村就有14个五保户，光14个五保户就可以把村组集体拖垮。

由此，从分田到户至2005年之前，单身汉和五保户受到村组集体的特殊照顾，集体为其提供基本的生活保障。

五保户的供给通过提留从村民中提取，在土地调整中，单身汉可以分得双人份的责任田。

也就是说，单身汉和五保户的基本生存权是在乡村治理的框架内获得满足的，其上访也与乡村治理密切相关。

单身汉和五保户作为村庄内部一分子，其生存权在乡村治理中受到了特殊照顾，而不是限制和排挤。

在税费改革之前，乡村组对单身汉和五保户给予了较之于一般村民更多的照顾，并且这一照顾得到了国家权力和意识形态的支持，形成了制度化的安排。

税费改革后，五保户供养由集体供养转变为国家供养，社会主义传统意义的生存权向现代公民权转变。

五保户、单身汉脱离了村组治理，这一弱势群体的生存权不再与乡村治理和村庄结构有直接关系，而是成为现代社会保障的一部分。

参考文献：
[1]李春根，赖志杰．我国农村五保供养制度：回顾和评述[J]．沈阳师范大学学报，2009，（01）．
[2]遂平县志编纂委员会．遂平县志[M]．郑州：中州古籍出版社，1994．
[3]杨团，张时飞．当前我国农村五保供养的困境与出路[J]．江苏社会科学，2003，（04）．
[4]潘莉，常洪钧．我国农村社会保障问题研究评速[J]．江汉论坛，2006，（04）．
[5]贺雪峰，刘勤．农村低保缘何转化为治理手段[J]．中国社会导刊，2008，（04）．注释：
*本文系教育部一般人文社科项目“新农村建设与农村社会公共生活发展机制研究”（编号：09YJC810033）和湖北省教育厅人文社科项目“‘麦田里的守望者’—关于湖北农村留守人群的调查与研究”（编号：2009q127）的阶段性研究成果。