关于“十三五”污染物排放总量控制制度改革的思考

关于“十三五”污染物排放总量控制制度改革的思考
2015.12
从理论上讲，只有对环境质量和影响终端产生均质影响的污染物才能实行总量控制，如造成酸雨的二氧化硫和产生温室效应的二氧化碳。

实践中，在我国实施的总量控制是指对主要污染物排放量设定五年减排控制目标，然后自上而下层层分解到地方，每年进行考核这样一个指令性控制模式。

目前，污染物排放总量控制已经成为我国一项重要的环境法律制度。

在过去10年，总量控制对削减污染物排放、遏制环境质量退化、建立政府环境保护目标责任制等起到了积极而有效的作用。

但是，现行的污染物排放总量控制也存在着许多问题，特别是随着公众对环境质量民生需求上升，“十三五”时期污染物排放总量控制亟需面向环境质量改善目标进行改革。

污染物排放总量控制历程分析
1988年第三次全国环境保护会议提出，同时实行浓度控制和总量控制。

1996年8月，《国务院关于环境保护若干问题的决定》中首次提出“要实施污染物排放总量控制，建立总量控制指标体系和定期公布制度”，标志着我国污染物排放管理开始由浓度控制向浓度控制和总量控制相结合转变。

我国的总量控制制度从形成到目前已经历4个五年规划，经历了不断探索、逐步发展的过程，实施成效明显。

“九五”期间总量控制制度正式起步
我国通过《“九五”期间全国主要污染物排放总量控制计划》，要求废气或废水中排放的烟尘、二氧化硫、粉尘、化学耗氧量、石油
类、氰化物、砷、汞、铅、镉、六价铬和工业固体废物排放量12项指标实现排放总量下降10%～15%的目标，并明确提出了“一控双达标”的考核目标，即2000年全国实现污染物排放总量控制目标，47个重点城市实现环境功能区达标和全国工业企业排放达到污染物排放标准。

在国内生产总值年均增长8.3%的情况下，减排目标基本完成。

但这一时期我国的环境形势已经发生了重大转变，环境污染随国内生产总值的增长同步高速增长，不仅使环境状况在20世纪90年代全面恶化，而且积累下来大量的环境问题。

“十五”期间总量控制目标“基本落空”
经济的超预期发展和结构变化，是国家在制定《国民经济和社会发展第十个五年计划》时所始料未及的，环境保护滞后于经济发展的差距在拉大。

“十五”期间我国工业废气、废水排放量和固废产生量进入迅速增长阶段，年均增速分别达到22%、8.5%和17%。

虽然制定了二氧化硫、尘（烟尘和工业粉尘）、化学需氧量、氨氮、工业固体废物排放量减少10%～20%的目标，但五项总量控制指标并未完成，基本上是“有总量无控制”，目标“基本落空”。

“十一五”总量控制提升到国家战略高度
我国的环境保护规划实现了由软约束向硬约束的转变。

其中，二氧化硫和化学需氧量为两项“刚性约束”指标，计划到2010年，其排放量在2005年基础上削减10%。

这一时期总量控制在制度设计、管理模式和落实方式上进行了大量的创新，突破了有总量、有控制的
制度关键，在三大措施、三大体系、九项制度的有效支撑下，化学需氧量和二氧化硫双双超额完成减排任务。

“十二五”总量控制进一步拓展优化
考虑到环境质量特征、阶段重点、现有基础和技术经济等因素，在“十一五”二氧化硫和化学需氧量总量控制的基础上，将氨氮和氮氧化物纳入约束性控制指标，同时，将农业源和机动车纳入控制领域。

截至2014年年底，化学需氧量和二氧化硫已提前完成“十二五”的总量削减任务，氨氮已接近完成目标任务，氮氧化物减排超过时序进度。

国家“十二五”总量控制取得成效
“十二五”时期，我国基本形成了比较系统的全过程污染减排工作指导管理体系，取得了显著的成效，在推动环保基础设施建设、加快产业结构转型、提高环保基础能力等方面发挥了积极作用，总量控制成为地方政府环境保护的中心工作，在促进环境质量改善的同时，成为调结构、转方式、惠民生的重要抓手。

排污总量大幅下降，环境质量有所改善
在社会经济持续发展、主要经济指标和能源资源消费持续增长的情况下，全国四项主要污染物排放基本得到控制，环境质量状况得到不同程度改善。

截至2014年年底，全国化学需氧量、氨氮、二氧化硫和氮氧化物排放总量分别为2294.6万吨、238.5万吨、1974.4万吨和2078.0万吨，分别较2010年下降了10.1%、9.8%、12.9%和8.6%，其中，化学需氧量和二氧化硫已提前完成“十二五”的总量削减任务，
氨氮已接近完成目标任务，氮氧化物减排超过时序进度。

卫星遥感数据显示，2010—2014年华东华北（含北京、天津、河北、山西、山东、河南、安徽、江苏、浙江、湖北、上海、辽宁）、华南（主要为珠三角地区）及西南（主要为成渝城市群及周边地区）二氧化硫年均浓度分别下降了1.34%、55.98%、48.47%；氮氧化物分别下降了6.66%、23.49%、1.61%，两种大气污染物排放量的大幅削减在一定程度上缓解了PM2.5污染加重的趋势，全国地表水国控断面化学需氧量和氨氮年均浓度分别下降17.0%和38.1%，对改善我国环境质量起到了积极作用。

治污设施跨越发展，减排能力显著增强
“十二五”期间，我国在“十一五”总量减排的成功经验上进一步发展，治污设施建设进一步取得了历史性突破。

截至2014年，全国煤电机组安装脱硫设施总装机容量达到8亿千瓦，占煤电总装机容量的比例由2005年的12%提高到95%；安装脱硝设施的总装机容量达到6.9亿千瓦，占比由2%增加到82%。

6.5亿吨的水泥熟料产能实施脱硝，脱硝产能比例由0%增加到83%。

12万平方米烧结机脱硫，脱硫比例达81%。

全国新建、改造工业废水处理设施3000余项，工业废水达标排放率显著提升；新增城镇污水日处理厂2829座，新增污水处理能力3600万吨/日、生活垃圾无害化日处理能力达10.5万吨，城市污水处理率、城市生活垃圾无害化处理率分别达到89%和90%以上；4万余家规模化畜禽养殖场完善了废弃物处理和资源化利用设施，
其化学需氧量和氨氮去除效率分别提高了5%和20%左右。

治污设施的大规模建设，为减排目标的完成提供了强有力的保障。

结构调整效果显著，排污强度明显降低
建立污染减排的倒逼机制，通过上大压小、减量置换、限期淘汰等措施，大力推进经济结构和产业结构调整，促使一大批能耗大、排放高的企业退出市场。

“十二五”前四年共淘汰小火电机组约2600万千瓦，炼钢8000万吨、水泥3亿吨，关闭造纸企业3184家、印染企业1467家。

2014年，全国30万千瓦以上火电机组比重达77%，发电标准煤耗降低10克/千瓦时；全国单位GDP能耗0.89吨标准煤/
万元，比2010年下降了13.45%；全国造纸行业单位工业产品化学需氧量和氨氮排污负荷分别下降了35.9%和40.7%。

强化主体责任，建立政府目标责任制
“十二五”期间，以政府目标责任为核心的考核体系使减排工作得到了强力推进。

国务院授权环保部与省级政府、五大电力集团公司、中石油、中石化、神华集团签订了主要污染物总量减排目标责任书，对减排目标和减排措施做了明确的规定，全国所有省份都把环境保护的目标与任务分解落实到各级政府，使得各项减排措施有序推进，有效运转。

总量控制存在的三大主要问题
虽然总量减排取得了阶段性的进展，但是，在当前的环境保护战略和公众高度关注民生环境下，总量控制也暴露出一系列亟需完善和改革的问题。

概括地说，主要表现在以下三个方面。

第一，总量减排与质量改善缺乏同步性。

目前的污染减排体系设计主要基于当前的环境管理基础和管理水平，控制因子覆盖范围窄、控制模式单一，控制目标与控制方案未与环境容量有效衔接，无法科学有效地应对各地环境质量改善的需求。

宏观上，难以说清楚总量控制对地方环境质量改善的贡献度。

以致于给公众造成总量控制目标年年超额实现，但环境质量持续恶化的“错觉”。

第二，总量控制制度与现有污染源管理制度缺乏协调整合。

污染源的有效管控是总量控制的核心任务，但由于缺乏规范严谨的排污许可管理制度，总量控制制度在污染源上的要求与环境影响评价、排放标准、排污收费等不同的政策工具无法进行有效衔接，难以形成制度合力，导致在行政成本大幅提高的同时，效果不能有效发挥。

对于大部分地方，总量控制目标并没有“落地”分配到重点污染源。

对于一些排放源和污染企业，总量控制的要求往往低于排放标准的控制要求。

第三，总量控制与污染减排技术支撑能力不足。

总体上看，目前的环境管理能力难以应对污染减排挑战。

首先，统计方法体系尚不完善，没有监测的小源及非道路移动源等均未纳入到统计体系。

其次，污染源监测范围、频度和项目还不能满足总量控制量化和精细化的管理要求，一些系统的监测评价方法还不完善，不能及时、全面、准确地反映污染源的排污状况。

再次，环境监管能力不足，部分地方污染减排考核流于表面，减排任务分解及相关责任落实不到位，基层环保力量不足，后续工作不到位。

“十三五”总量控制亟待加快制度改革
“十三五”时期是遏制污染物排放增量、实现总量减排及环境质量改善的关键时期，对减排体系设计、减排技术、环境监管的有效性及各类政策工具的应用都提出了更高的要求，因此，建议在“十二五”工作的基础上，要在“十三五”减排政策顶层设计上下大力气，取舍破立，逐步实现以下五个方面的改革。

加快建立面向环境质量改善的总量控制制度
基于改善环境质量、满足人体健康需求的环境管理方式，较能体现控源减排的效率和效果，是我国环境管理的终极目标。

总量控制作为改善环境质量的重要抓手，“十三五”时期应丰富和完善相应内容和技术方法，逐步实现由结合环境质量现状的任务目标导向的污染减排模式向以环境质量目标为导向的控制模式转变。

对于污染严重的地区，应积极建立总量—质量的响应关系，以环境质量作为目标导向，确定“十三五”总量减排目标、指标及控制方案，实现精准和科学减排；对于大气和水环境质量接近达标的地区，可保证在环境质量持续改善的前提下，近期实施技术、经济可行的目标总量控制。

积极探索建立国家—区（流）域—行业减排体系
我国环境问题的空间差异性较大，各地区由于能源结构、经济结构及发展水平的不同，所面临的主要环境压力各不相同，“十三五”总量控制应在全国总量控制的基础上，进一步提高针对性和有效性，考虑各地资源环境禀赋差异性、环境功能要求差异性，分区分类要求，对环境污染严重的地区，根据环境质量改善需求实施区域总量控制，推行“一区一策”，设定区域总量控制因子、控制目标和实施机制。

另外，针对低效、高污染产业实施行业总量控制，不仅对完成主要污染物总量控制的全局目标具有重要意义，而且能够推动产业结构战略性调整、促进区域布局优化，是污染减排推动经济发展转型的有效手段。

以许可证为载体推行企事业单位总量控制制度
随着总量控制工作的深入，我国总量控制的精细化、定量化管理要求日趋明显，已逐步成为点源排放污染控制的龙头。

“十三五”应在此基础上，进一步强化点源固定源管理，以工业污染源为重点建立企事业单位总量控制制度，使总量控制在企业层面有的放矢，将根据环境质量改善需求确定的企事业单位总量控制目标、能源消耗、浓度限值、治污要求等以排污许可的形式予以确认，将污染减排目标数据管理提升为系统性的企事业单位污染物排放全过程管理，并进一步强化企业减排主体责任，建立全面有效、标本兼治的管理体系。

建立以环境质量为核心的综合评估与考核体系
总量减排考核机制是目前广受地方政府和专家学者“诟病”的重要方面。

建议环境保护部加大改革力度，理顺现有各项环境管理考核制度之间的关系，整合环境保护系统各种评估考核制度，建立以环境质量绩效为核心的综合考核体系，将总量控制考核作为质量考核的重要工作指标之一，建立数据核查、重点项目、工作过程评估的总量考核方式，推动地方大气、水污染防治工作。

采取有力措施加快环境质量和污染源信息公开，考核体系要增加公众参与，特别是公众满意度的权重，解决“官方”考核与公众感知的巨大“反差”问题。

同时，
要把目前的中央环境保护财政资金分配与环境质量绩效考核严格挂钩，提高污染物总量减排的环境绩效和经济效率。

建立多措并举和多元共治的总量控制体系
国外经验和地方实践经验表明，综合运用法律、经济、技术和必要的行政手段，采取政府、企业、公众携手的治理模式，是实现环境目标的有效途径。

“十三五”我国总量控制应改变政府主导、行政命令主推的传统模式，体现多措并举、多元共治的现代环境治理理念。

在保持命令控制型政策效果的同时，统筹协调排污交易、排污收费、环保综合电价、合同减排服务、生态环境补偿与总量控制制度的关系，逐步建立市场化的减排机制，通过采取一系列经济政策、技术手段等导向型政策，调动企业的减排积极性。

在各级政府对环境质量负责的前提下，建立企业承担主体责任，社会组织依法参与，新闻媒体舆论监督的实施机制。

构建坚实的科技支撑体系
“十三五”时期，我国应进一步加强总量控制的科技支撑和引领作用，一是加大总量控制制度的理论和管理体系的基础研究工作，提高科学决策水平、解决总量控制实施中缺乏技术支撑的问题，提高环境管理有效性。

二是加快开发适合我国国情的污染减排技术，不断提高技术进步在污染减排中的贡献率，最大限度控制生产过程中的污染物。

三是进一步突破总量控制环境管理瓶颈，完善污染源在线监测、减排数据自动审核、全国污染源环境统计等方法，为下一步推进总量控制的精细化和定量化管理提供支撑。

（来源《环境保护》作者：环保部环境规划院副院长兼总工王金南）。