从国际法角度看我国海洋权益保护问题

从国际法角度看我国海洋权益保护问题
我国是世界上最重要的沿海国之一，海岸线总长度达18000公里，岛岸线也有10000多公里，经诸多居战略地位的海峡出海，直接通达世界上最大的水域——太平洋，并可由其连通世界各大洋及各大洲的沿海国。

我国利用海洋与世界各国进行广泛交往的历史十分悠久，郑和七下西洋的壮举一直为世人所称颂。

在当代，随着国力的日益强盛，我国在海洋贸易、海洋交通、海洋资源开发等各方面都有了长足的发展，并为我国国民经济的繁荣作出了巨大的贡献。

但从另一方面看，由于我国与邻国海域相连相接，彼此为通行、捕鱼、开发资源等海洋权益而发生的纷争也为数不少，而美国等西方国家的军事测量船为侦察我国军情更是数度侵入我国相关海域，引发了彼此间激烈的对峙和冲突。

这就需要我们认真思考一个问题：那就是如何从国际法角度来分析和辨别有关事件中合法与非法的界限，以达到维护我国正当海洋权益之目的。

正是为此，本文试图对三则比较典型的事件作出评析，并提出笔者的一些初步的看法。

一、中国军舰及科考船在日本有关海域通行问题上引发的争议
（一）事件由来
本世纪初以来，中日间就中国军舰及科考船在日本有关海域的通行权问题一直争议不断。

2004年，日本媒体声称，中国海洋调查船在靠近日本的南西诸岛到小笠原诸岛的太平洋水域进行“违法”海洋调查。

当年，日本外务省次官就中国船舶“擅自”进入日本的专属经济区表示遗憾。

日本方面曾就中国海军舰船频繁出没于日本近海表示质疑，认为这已经对日本的安全构成了严重的威胁，并曾就中国潜艇穿越日本津清海峡事件提出抗议，认为中国潜艇在通行时未按国际法规则“浮出水面”，属于违反国际法的行为。

2010年4月，日本媒体再次就中国海军舰队穿越冲绳附近海域进入公海之事提出抗议。

日本外相冈田克也对“中国海军舰载直升机异常接近日本海上自卫队护卫舰”向中国外长杨洁篪表示了关注，并希望中方予以充分重视，防止类似事件再次发生。

这一系列事件背后的政治因素是十分明显的，那就是西方国家为了将中国海军限制在它们构筑的所谓“第一岛链”之内，势必要在通行权上与中国展开一番较量。

日本作为“第一岛链”的最重要一环以及中国舰船出海的重要“门户”，自然要与中国发生激烈的摩擦和冲突。

换言之，日本就中国海军舰艇及科学考察船通过其海域之事反复向中方提出抗议或质疑的实质，就是日本欲充当西方国家封锁中国海军的急先锋，千方百计地将中国舰船“锁”在西方国家预设的海域范围内，对此我们不能等闲视之。

（二）国际法分析
无论政治图谋究竟如何，关于中国军舰及科考船是否拥有通行权的问题最终还是要回归到国际法范围内来评说。

中国与日本均为《联合国海洋法公约》的缔约国，因此一切问题都要以公约为准则来进行衡量和判断。

首先，中国军舰及潜艇穿越的津清海峡在本质上属于国际法所称的“用于国际航行海峡”，在这类海峡内中国舰船应该享有“过境通行权”。

“用于国际航行海峡”概念的提出，最早见于1949年国际法院对英国与阿尔巴尼亚的科孚海峡案的判决，以后又被1958联合国制定的《领海及毗连区公约》及1982年制定的《联合国海洋法公约》所采纳。

在国际法院科孚海峡案的判决以及两项公约中，都对“用于国际航行海峡”作出了大致相同的界定，即这类海峡的基本特征是：两端接公海或专属经济区，并有用于国际航行的事实。

在日本海域内，包括津清海峡在内的许多岛间海峡都具有这样的特征，一直以来都是各国船舶通行的重要水道。

对于这类海峡的地位《联合国海洋法公约》有明确的规定，那就是在尊重海峡沿岸国主权和利益的前提下，允许外国舰船、飞机享有并行使“过境通过权”。

该公约第38条规定，在“用于国际航行海峡”中，所有船舶和飞机均享
有过境通行的权利，过境通行不应受阻碍。

[①]该公约第44条规定，海峡沿岸国不应妨碍过境通行，并应将其所知海峡内或海峡上空对航行或飞越有危险的情况妥为公告。

过境通过不应予以停止。

在《联合国海洋法公约》体制下，海洋航行方式主要有“许可通过制”、“无害通过制”、“自由航行制”、“过境通行制”四种。

许可通过制“主要适用于国家控制的内水范围内（包括“内陆水”及“海洋内水”两部分），外国船舶要通过沿海国内水的先决条件是“须事先请求得到批准”。

“无害通过制”主要适用于沿海国的领海，其特点是：外国船舶在不损害沿海国和平、良好秩序或安全的前提下，可以连续不停地迅速通过沿海国的领海，而无须事先请求并得到批准。

但无害通过制有某些严格的限制因素，比如，外国船舶必须连续不停地迅速通过、潜水艇必须“上浮水面、展示国旗”、外国飞机不得作无害飞越、须遵守沿海国制定的法律规章，等等。

“自由航行制”主要适用于公海，以及沿海国只行使某种功能管辖权的“专属经济区”、“毗连区”等水域内。

其特点是，它不存在那些必须“事先请求得到批准”、必须“连续不停迅速通过”、潜水艇必须“上浮水面、展示国旗”等限制性条件。

“用于国际航行海峡”的“过境通行制”则是一种介于无害通过制和自由航行制之间的海洋航行制度，在过境通行制下，一方面保持着海峡沿岸国对海峡行使主权和管辖，另一方面，所有船舶（包括飞机）享有更便利的通行权。

[②]过境通行制与无害通过制的共同点是，都允许外国船舶在不损害沿海国主权和利益的前提下，继续不停地迅速通过，而无须事先请求得到沿海国的批准。

但过境通行制在通行条件上要比无害通过制更为宽松：过境通行制明确地适用于包括军舰在内的“所有船舶”，而无害通过制是否能适用于军舰并不明确；过境通过制对于外国潜艇的通行未规定“上浮水面、展示国旗”的限制性条件，允许水下潜行，而无害通过制严格禁止水下潜行；过境通行制允许外国飞机可以在沿海国指定的航道中飞越，而无害通过制并不允许外国飞机“无害飞越”。

在世界各国的“用于国际航行海峡”以及群岛国群岛水域的特定航道里，均适用过境通行制，都允许外国船舶、飞机“继续不停迅速过境”，而且无须事先得到有关国家的批准。

因此，我国军舰穿越日本津清海峡及其他岛间海峡，包括中国潜艇从此类海峡水底穿越的行为，都是按照国际法规则所从事的正常过境行为，根本不存在所谓“擅自”通过的问题，更不属于日本所指称的“违反国际法”情形。

其次，中国军舰及科考船在日本的专属经济区应享有自由航行权，对此国际法的规定更为明确。

《联合国海洋法公约》第58条规定，在专属经济区内，所有国家，不论为沿海国或内陆国，在本公约有关规定的限制下，享有第87条所指的航行和飞越自由，铺设海底电缆和管道的自由，以及与这些自由有关的海洋其他国际合法用途，诸如同船舶和飞机操作及海底电缆和管道使用有关的并符合本公约其他的那些用途。

从《联合国海洋法公约》的规定看，专属经济区属于“既非领海又非公海”的“自成一类”的海域。

在《联合国海洋法公约》规定的专属经济区制度下，沿海国虽享有对区域内资源开发、人工岛屿设施结构的建造和使用以及海洋科研和环保方面的专属管辖权，但其他国家在沿海国专属经济区则享有这些列举权利以外的其他“剩余权利”。

尽管这些“剩余权利”具体应包含哪些内容公约尚未作出归纳，但公约明确规定其他国家在沿海国专属经济区至少应享有航行、飞越及铺设海底电缆管道的自由权。

值得注意的是，其他国家在沿海国专属经济区享有的航行权利，既不是领海内的“无害通过权”，也不是“用于国际航行海峡”内的“过境通行权”，而是如同公海中的航行权利——自由航行权。

诚如前述，舰船行使这类航行权完全不受诸如“事先请求得到批准”、“连续不停迅速通过”、潜水艇须“上浮水面、展示国旗”等因素的限制。

因此，中国军舰和科考船进入和通过日本专属经济区的行为，更属依据国际法所从事的正当航行行为。

最后，中国军舰和科考船通过日本有关海域的行为并不构成对日本安全的威胁。

一个不容否认的事实是，中国军舰及科考船的活动只是为了进入公海而穿越日本海域的行为，是严格按照国际法规定而从事的合理过境行为。

中国的军舰没有在日本海域从事军事演习、使用武器、布设危险装置、进行军事侦察等与过境无关的活动，中国的科考船在经过日本海域时也未从事海洋调查、航道探测等任何侵犯沿海国专属权利的活动。

从国际法角度看，单纯的穿越海域的过境行为并不会给沿海国主权及利益带来任何的损害，也不会对沿海国安全造成任何威胁。

一般说来，只要外国船舶（包括军舰、科考船等）在沿海国海域穿越时做到了不从事与通过无关的其他活动，同时恰当地遵守了有关的国际法规则以及沿海国制定的法律规章，其行为应当被界定为正当而“无害”。

因此，
日本所谓中国军舰及科考船进入或通过有关海域是“违法行为”及“对日本安全造成威胁”的说法，根本就是无稽之谈。

由此可见，在中日间围绕中国海军舰艇及科考船在日本海域通行权而引发的争议上，日本方面根本就无法找到中国舰船违反国际法的任何恰当而充分理由和事实证据，其不顾《联合国海洋法公约》的相关规则的存在而对中国进行无端指责的行为，只能证明它对国际法的无知，也说明了它在处理国际关系过程中的非理智性。

二、中日两国就“冲之鸟”地位问题而引发的争议
（一）事件由来
冲之鸟是日本南部太平洋海域的一处日属环礁。

位于北纬20度25分，东经136度05分，在东京南偏西约1730公里，冲绳东南约1070公里处。

对于冲之鸟的形态，日本方面描述为，高约1米，由直径仅为数米的两块岩石组成；中国方面则描述为，由五块岩石组成，涨潮前有5块岩石露出水面，涨潮时仅有两块岩石露与海面之上。

两块岩石分别被命名为“北露岩”和“东露岩”。

冲之鸟最早由西班牙人于1543年标于航海图上，18世纪英国人确认了该礁石的存在，1920年开始日本测量船对该礁石进行了多次测量，并于1931年将该礁列入日本领土。

在第二次世界大战期间，日本原准备在礁上修建灯塔及观测站，但由于太平洋战争的影响而未能完工。

1946年冲之鸟随小笠原群岛的行政权一起被移交给美国政府，1968年又被一起归还于日本。

1987年起，日本政府耗资300多亿日元对该岩礁进行加固，并建立了观测站。

2008年11月，日本向联合国大陆架界限委员会提出了太平洋南部及东南部海域大陆架延伸申请，而冲之鸟礁石存在是南部海域的重要申请理由之一。

2010年2月9日，日本内阁会议上通过了旨在保护及促进利用专属经济区的新法案。

该法案规定，由日本中央政府指定作为基点的“特定离岛”，直接负责建设和管理港湾设施，并以日本最南端的东京都冲之鸟岛（日本称之为“岛”）和最东端的南鸟岛为专属经济区的基点。

长期以来，中日政府就冲之鸟的性质及地位问题一直存有很大的争议。

日本政府将冲之鸟称为“岛”，而中国政府则将之称为“礁”，“岛礁之争”的背后所隐含的是两国之间就海洋权益而引发的激烈矛盾和冲突。

据称，如果冲之鸟按日本说法被界定为“岛”，日本可以此“岛”为基点获得大约43万平方公里的海域，这虽不与中国所主张的海域发生重叠，但将严重影响中国舰船的通行权及其他相关利益。

2004年，日本媒体曾就中国军舰进入冲之鸟附近海域大肆渲染，并称此举侵犯了“日本领海主权”。

因此，从法律上对冲之鸟作出合理的定性，同样对维护我国在有关海域的通行权有着极为重要的意义。

（二）国际法分析
在国际法上“岛屿”与“岩礁”在性质和地位上完全不同的。

《联合国海洋法公约》第121条规定，所谓“岛屿”是指四面环水并在高潮时高于水面的自然形成的陆地区域。

按照公约的规定，岛屿的领海、毗连区、专属经济区和大陆架应按照公约适用于其他陆地领土的规定加以确定。

换言之，岛屿如同陆地一样而拥有相应的管辖海域。

但是，公约对岛屿的界定是十分严格的，即其必须具备两个基本条件：其一，高潮时必须露出水面；其二，必须是自然形成的陆地区域。

而冲之鸟的实际情形为：从前在涨潮时可有5块岩石露出水面，但由于海水长年冲蚀，现在涨潮时只有北露岩和东露岩两块岩石“勉强”露在海面之上；日本政府担心冲之鸟岩石被海浪侵蚀而消亡，特意用铁制设施及水泥等防护工事将冲之鸟加固加高，以维持其“高潮时露出水面”形态，这一点连日本主流媒体也不得不承认。

因此，冲之鸟目前的真实状况是属于人工加固之物，并非“自然形成”的陆地区域，并不符合国际法所规定的岛屿要件，不应具有岛屿的法律地位。

从其形态和特征上看，笔者认为，冲之鸟更类似于《联合国海洋法公约》所称的“岩礁”或“人工构造物”。

对于“岩礁”或“人工构造物”的法律地位，我们需要按照公约规定及相关理论分别来予以讨论。

首先，冲之鸟作为大洋中几块孤立的礁石，可以归为公约所称的“不能维持人类居住或其本身经济生活的岩礁”的范畴。

公约明确规定，岩礁“不应有专属经济区或大陆架”。

关于岩礁是否应拥有领海，公约未作出明确的说明，但从国际法学者一般观点看，岩礁同样不应具有领海。

英国著名学者詹宁斯称：“每个岛屿都可以有自己的领海，岛屿领海与陆地领海划界方法是一样的。

但是不形成岛屿的形成物不产生领海”。

[③]这里，所谓“不形成岛屿的的形成物”指的就是不符合国际法上岛屿条件的岩礁。

另一位英国学者布朗利更是明确指出：“只有在低潮时看得见的及永久沉没于海岸和礁石的构造物，一般不能认为像岛屿那样形成领海”。

[④]
其次，由于日本政府对冲之鸟进行了人工加固工程，因此，在某种程度上也可以把它归为《联合国海洋法公约》所称的“人工岛屿、设施和结构”的范畴。

公约第60条明确规定，“人工岛屿、设施和结构”不具有岛屿地位，它们没有自己的领海，其存在也不影响领海、专属经济区、大陆架界限的划定。

按公约规定，沿海国至多在这类“人工岛屿、设施和结构”的周围设置至多达500米范围的安全区。

日本作为一个岛国及资源缺乏国，一直在谋求通过占领海洋中的某些岛礁而控制广阔的海域，进而达到控制海洋资源的目的。

虽然这一做法国际法并不禁止，但任何的这类行为和活动在法律上总是有条件和限度的。

这个条件就是不得侵害他国的合法权益，这个限度就是要符合国际法规定的标准和要件。

在冲之鸟问题上，日本政府应该严格按照国际法的标准来准确、合理地对之作出界定，并按国际法规定来正确地主张自己的相关权益。

冲之鸟根本就不符合国际法上岛屿要件，其无论属于“岩礁”的范畴，还是属于“人工岛屿、设施和结构”的范畴，日本都不应以冲之鸟为基点而主张领海、专属经济区、大陆架，无权将其附近海域宣布为自己的管辖海域，更无权阻止或禁止外国舰船在附近海域通行。

既然冲之鸟岩礁本不具有领海，其周边的海域在性质上应属于公海范畴，毫无疑问，中国舰船在此海域内应当享有自由航行权，根本不存在“侵犯日本领海主权”之说。

三、美国军事测量船闯入中国专属经济区而引发的争议
（一）事件由来
2003年，美国海洋测量船“鲍迪奇”号多次闯入中国黄海水域进行“勘探工作”，遭遇中国军机和海军舰艇的“拦截”和“尾随”，中国舰船数次向美国测量船发出信号，要求其停止作业并离开这一海域。

事后中国政府向美国国务院提出外交照会，抗议美国海洋测量船“鲍迪奇”号侵入中国黄海专属经济区海域，从事监听、侦察等活动。

而美国国防部的某些官员则指责中国的抗议很无理，因为“鲍迪奇”号没有武装，其水文测量行为并不对中国构成威胁；而且它是在中国海岸以外大约100公里的“公海”上作业，它应享有航行自由权。

无独有偶，2009年3月份美国海洋测量船“无暇”号再度闯入离海南岛120公里的中国南海专属经济区从事所谓的水声探测活动，遭到了五艘中国渔政船的拦截。

中国渔政船向“无暇”号提出警告，并要求其马上离开。

美国国防部官员就此事提出抗议，认为中国渔政船“明显蓄意骚扰正在公海进行日常作业的美国海洋监测船"。

双方由此产生了严重的冲突和对峙。

其实，“鲍迪奇”号及“无暇”号，都不是一般海洋考察船，而是装满侦察设备的美国军事测量船，它们在中国海域所从事的不是一般的航行行为，而是进行拖拽式声纳探测及其他水下监听活动，对中国的国家安全利益构成了严重威胁，值得我们从国际法角度作出一番深度的剖析。

（二）国际法分析
在“鲍迪奇”号及“无暇”号侵入中国管辖海域事件上，中美两国政府就这些海域性质、美国船只的航行权、美国测量船在这些海域的探测权，以及中国舰船对美国船只采取行动的合理性等方面的问题都存在着很大的分歧。

第一，必须强调的是美国测量船所闯入的海域在性质上不属于“公海”，而是中国的专属经济区。

美国政府在“鲍迪奇”号及“无暇”号事件中提出的抗辩理由之一，是“鲍迪奇”号及“无暇”号都是在中国海岸外100公里及120公里的“公海”上作业，它们并未侵入中国管辖水域。

但美国政府的这一抗辩与《联合国海洋法公约》的有关规定严重不符。

尽管传统国际法奉行“领海之外即公海”，但《联合国海洋法公约》第86条明确规定，公海指“不包括在国家的专属经济区、领海或内水或群岛国的群岛水域内的全部海域”。

该公约第57条则规定，所谓的“专属经济区”是指“从测算领海宽度的基线量起，不应超过200海里”的沿海国海域。

根据这两项规定，我们可以得出下列结论：（1）现代海洋法已将公海限制在各国所主张的“专属经济区”之外，而非领海之外；（2）“专属经济区”是沿海国可以通过国内立法自行确定其宽度的，但最宽从领海基线量起不超过200海里。

1998年中国政府所颁布的《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》已明确宣布：“中华人民共和国的专属经济区，为中华人民共和国领海以外并邻接领海的区域，从测算领海宽度基线量起延至200海里”。

换言之，中国政府已通过该法确立了从领海基线量起宽度达200海里的“中国专属经济区”。

在“鲍迪奇”号及“无暇”号两案中，美国测量船所处的方位分别是离中国海岸外的100公里和120公里的地方，毫无疑问，均处于中国的专属经济区水域内，而非美国政府所称的“公海”海域。

很显然，两案实际上都是美国政府漠视《联合国海洋法公约》及中国法律有关规定的所产生的结果。

美国一向对他国宣布设立的某种管辖区域采取“漠视”态度，并于行为上予以“否定”或“挑战”。

比如，美国军舰曾闯入被利比亚政府宣布为“历史性海湾”的锡德拉湾。

据称，美国军事测量船闯入中国专属经济区的使命之一，是宣扬美国海军在此等海域的自由航行权。

但问题是，《联合国海洋法公约》将设立“专属经济区”的权利确定为沿海国自行斟酌是否行使的一项权利，并不要求这一设立行为必须获得他国的承认，这与设立“历史性海湾”的条件是根本不同的。

在实践中，各国对专属经济区的看法是不同的，有的通过国内立法确立了自己的专属经济区，而有的国家则根本没有设立专属经济区。

但无论如何，一国哪怕没有设立专属经济区，并不等于它就有权以此来否认或对抗他国所宣布的专属经济区。

比较有趣的是，美国政府在《联合国海洋法公约》通过之前就曾宣布过其拥有领海以外的“渔业养护区”；在公约通过后，虽然美国在公约上还未签字，里根总统仍然宣布美国海岸200海里以内为专属经济区。

[⑤]美国政府在自己已主张拥有专属经济区的背景下，居然否认和挑战我国所设立的专属经济区，这实属匪夷所思之举。

第二，美国测量船在中国专属经济区享有航行自由权，但并非不受任何限制。

美国媒体在该等事件的报道中一再强调，美国的船舶、飞机应享有在沿海国12海里领海外包括“用于国际航行海峡”在内的所有海域进行自由航行和飞越的权利。

换言之，美国军事测量船是有权在中国有关海域进行“自由航行”的。

勿庸讳言，外国船舶可以在沿海国的“专属经济区”内享有航行自由权的这一点是得到《联合国海洋法公约》充分肯定的。

公约第58条规定，在专属经济区内，所有国家，不论为沿海国或内陆国，在本公约有关规定的限制下，享有如同公海般的航行及飞越的自由。

但是，航行自由权从来就不是什么毫不受任何限制的权利。

从法理上讲，“自由”本身是一种法律状态，它是法律制度下确立的“自由”，是受各种法律因素制约的。

各国在公海上航行自由权尚且如此，更何况是他国在沿海国的专属经济区的航行自由权呢。

《联合国海洋法公约》第58条第三项对此有明确规定，即：“各国在专属经济区内根据本公约行使其权利和履行其义务时，应适当顾及沿海国的权利和义务，并应遵守沿海国按照本公约的规定和其他国际法规则所制定的与本部分不相抵触的法律和法规”。

根据公约的这项规定，外国船舶在沿海国专属经济区航行必须尊重沿海国的权利，至少是不损害沿海国的权利。

尽管公约本身未对“沿海国的权利”作出详细的说明，笔者认为，这里所谓的“权利”无非有两类：其一，是指沿海国依据国际习惯法而享有的一般权利，比如沿海国主权、安全及国家利益不受侵犯的权利；其二，是指《联合国海洋法公约》所赋予沿海国的特定权利。

《联合国海洋法公约》第56条规定，沿海国在其专属经济区内就人工岛屿、设施结构的建造使用，以及就区域内海洋科研及环保享有专属权利。

在两案中，“鲍迪奇”号及“无暇”号并非一般穿越或通过中国的专属经济区，而是在该专属经济区作“军事性探测”式的航行。

这种所谓的航行行为明显地侵害了中国的主权和安全利益等一般权利，从另一角度看，其“探测性”的航行行为也侵害了中国在该水域享有的“海洋科研专属管辖权”。

因此，“鲍迪奇”号及“无暇”号的航行行为是不符合国际法中关于专属经济区内航行自由权要求的。

第三，美国军事测量船在中国专属经济区所从事的探测活动违反了国际法的有关规定，属于非法探测行为。