瑞典大坝失事应急准备国家行动计划--进展和计划的活动

1简介
作为国家大坝安全管理的权威机构，2014年，瑞典国家电网接到政府指令，要求其判定需求和制订一份行动计划，以进一步推进瑞典大坝失事综合应急准备工作的进展。

在一个研讨会上，瑞典国家电网与来自水电行业、县行政委员会、救援部门和其他有关部门的代表一起，确定了几个需要发展的领域。

因此，瑞典国家电网起草了一份涵盖2015~
2020年的行动计划。

行动计划的主要要点包括：（1）相关行动主体与地区之间在国家层面上的合作和信息交流，以增进行动者对大坝失事后果和危机管理的认识，并从之前的事故和经验教训中学习进步；（2）制订大坝业主向有关社会各方发出有效、可靠警报的流程；（3）制订和实施例行程序及方法，以在大坝失事时能预警和通知公众。

2017年，瑞典国家电网对这一过程进行了跟进。

瑞典国家电网对正在开展的和计划进行的工作进行了审查，也确定了其他工作内容。

跟进行动
瑞典大坝失事应急准备国家行动计划——进展和计划的活动
Anna ENGSTRÖM MEYER，Maria BARTSCH
（瑞典国家电网）
摘要：2014年，瑞典国家电网（Svenska kraftnät）接到政府指令，要求其判定需求并制订一份行动计划，以进一步推进瑞典大坝失事综合应急准备工作的进展。

瑞典国家电网与来自水电行业、县行政委员会、救援部门和其他有关部门的代表一起，已经明确了几个需要发展的领域。

行动计划的主要要点包括：（1）相关行动主体与地区之间在国家层面上的合作和信息交流，以增进行动主体对大坝失事后果和危机管理的认识，并从之前的事故和经验教训中学习进步；（2）制订大坝业主向有关各方发出有效的、可靠的警报的流程；（3）制订和实施例行程序及方法，以在大坝失事时能预警和通知公众。

2017年，瑞典国家电网对2015~2017年的行动计划进行了跟踪和更新。

笔者介绍了2017~2020年新版行动计划，以及其实施情况和近期取得的成效。

关键词：瑞典；大坝失事；应急准备
Title:National action plan for emergency preparedness for dam failures in Sweden—progress and planned activities//by Anna ENGSTRÖM MEYER and Maria BARTSCH//SVENSKA KRAFTNÄT
Abstract:In2014,Svenska kraftnät(the Swedish National Grid)was given an assignment by the Gov⁃ernment to identify needs and to prepare an action plan to further stimulate the development of co-ordi⁃nated emergency preparedness for dam failures in Sweden.Svenska kraftnät,together with representa⁃tives from the hydropower industry,the county administrative boards,the rescue services and other in⁃
volved actors,have identified several areas for development.Main points in the action plan include na⁃tional collaboration and knowledge exchange between concerned actors and geographical areas to en⁃hance the actors'knowledge about consequences of dam failure,crisis management and learning from in⁃cidents and exercises;development of effective and reliable alarm routines from dam owners to con⁃cerned parties;and development and implementation of routines and methods to warn and inform the public if a dam failure should occur.In2017,Svenska kraftnät has made a follow up and update of the action plan2015-2017.This paper describes the new action plan2017-2020,the current situation and recent achievements.
Key words:Sweden;dam failure;emergency preparedness
中图分类号：TV698文献标志码：A文章编号：1671-1092（2019）04-0075-08
的成果是出台了一份新的行动计划，用于规划2017~2020年大坝失事的应急准备工作。

本文结构如下：
（1）第2章节，描述2015年行动计划的愿景、目标大坝（高风险大坝）、目标参与者和需发展的领域。

（2）第3章节，介绍2015~2017年开展的主要活动和进展情况。

（3）第4章节，提出对当前状态的评估。

（4）第5章节，总结计划中的关于协作和信息分享的活动，以及大坝业主的应急管理和应急准备管理工作。

（5）第6章节，给出主要结论和面临的挑战。

2行动计划
2.1制订国家行动计划的必要性
在过去十年中，瑞典对主要的高风险水电站大坝制订了应急行动计划，这是一项持续进展的工作。

2003~2005年开展了一个试点项目，制定了工作流程。

该应急行动计划项目的开展过程就遵循这些工作流程。

瑞典国家电网、县行政委员会、市政府、水利管理企业和大坝业主共同参与了试点项目。

试点研究的目的是建立一个模型，以便针对主要的水电站大坝失事，逐步制订应急行动计划。

表1简要介绍模型步骤。

瑞典能源研究中心（Energi⁃forsk）在一份报告中介绍了过去10年该大坝失事应急行动计划开发模型的应用方法和经验。

在超过15条主要大中型水力开发河流上，都正在使用综合应急行动计划的开发模型。

了解到这些项目正在进行中，编制了国家行动计划，因此其重点是如何进一步促进针对大坝失事的应急准备工作。

有些内容可以在国家层面上很方便地得以解决，而另一些方面则必须根据各河流情况依靠地区/地方执行。

国家层面需重点发展的领域包括：能力建设和统一的例行流程，以在大坝失事时向有关各方和公众发出警报。

2.2愿景
在行动计划中，对瑞典大坝失事应急准备工作的总体愿景是：“向公众保证，有关各方和大坝业主必履行职责防止并应对可能导致国家或区域危机的大坝失事事件。

”
公众应该感到有所保障，大坝业主要承担起防止大坝失事的责任，大坝业主和相关各方要做好应对大坝失事的准备。

从社会角度来看，大坝失事可能导致不同程度的后果，这取决于诸如蓄水量、坝高、大坝相对于社区和居民区的位置、关键基础设施等因素。

各方的准备应适用于可能的各种后果，
序号1
2
3 4
步骤
启动并策划整个项目
制订应急行动计划的
支持文件
制订和协调计划
让公众可获取信息
概述
对应急行动计划项目的需求经常在河流小组会议上提出。

有关责任各方组成一个工作组。

当所有行
动方都同意参与项目时，管理工作就从第2步的规划开始
大坝业主代表负责协调应急行动计划支持文件的准备步骤。

它包含以下要素：
•收集有关大坝、河流特性和受影响区域的信息
•开发地形模型
•开发水工模型
•进行大坝溃决计算
•生成洪水淹没图
•编写有关洪水特征的支持文档（地理信息系统查看器和表格）
•编写报告
•向相关责任方提交支持文件
所有参与方都使用支持文件编制其内部应急行动计划。

河流小组以讨论会的方式进行合作和协调。

县行政委员会在指导、协调各参与方和总体统筹规划方面发挥着重要作用。

通常包含不同类型的做法
市政当局与大坝业主和县行政委员会合作，向公众通报应急行动计划。

沿河的城市相互协商，统一信
息内容以及公开信息的时间
表1根据各河流情况制订应急行动计划的步骤
Table1Steps in river-based emergency preparedness planning(EPP)
影响越大，就越需要各参与方之间的合作，并向公众提供信息和预警。

2.3目标大坝（高风险大坝）
瑞典全国大约有10000座大坝，其规模和坝龄各不相同。

坝高超过15m的大坝，瑞典全国有超过200座，其中有3座坝高大于100m。

有8个水库的库容超过10亿m3。

有200多座大坝，若发生溃决失事，会威胁人民生命安全，并对当地或所在地区造成严重影响或干扰（大坝安全分类为“B”的大坝），或造成影响许多人、影响社会许多行业的国家危机，并会威胁到基本价值和功能（大坝安全分类为“A”的大坝）。

这其中大多是水电站大坝，但也有一些大型尾矿坝。

这些高风险大坝分布在全国21个县中的17个县，见图1。

其中超过70%的大坝位于已经开展应急行动计划项目的河流上。

然而，约有30%的大坝位于较小的受监管河流上，或有其他主要用途，而不是用于水力发电。

2.4目标参与者
行动计划的目标参与方包括：安全分类为“A”和“B”级大坝的业主、市政府和县行政委员会等相关各方。

此外，若大坝失事，位于大坝失事洪泛区范围内或担负相关职责的社会各界也是目标参与者，包括：应急服务机构、县议会和政府机构，他们对应急准备负有各自的职责。

大坝业主（运营方）对大坝安全负有首要责任。

根据瑞典《环境法典》和相关规定，大坝业主对大坝失事后果负有主体责任。

根据《公民保护法》，属于“危险活动”的高风险大坝的业主，在民事应急和大坝失事等事故准备方面也负有附加的义务。

对其中各方来说，在民事应急和应急准备方面都有一定的法律要求。

市政府、县议会和县行政委员会的职责与其特定的地理区域有关。

政府当局的责任包括特定的权力职能，例如电力供应或运输设备设施。

21个县行政委员会在区域应急行动计划中发挥着重要作用。

他们负有全部责任，作出指示，协调有关各方的工作，并负责过程中跟进。

譬如，他们对河流小组负有责任。

每条受监管河流的河流小组都构成了区域性的、非正式网络，供参与方或受水管理和洪水影响的组织使用。

主要参与者是县行政委员会、市政当局、水管理企业、大坝业主、应急服务中心和国家有关当局，比如瑞典交通运输管理局、瑞典气象和水文研究所以及瑞典民事应急机构。

在洪水、大坝安全和应急准备方面，河流小组是区域协调、信息交流和能力转移的重要措施和手段。

图1大坝安全分类为“A”和“B”的大坝（蓝色线条表示瑞典的各个县）
Fig.1Dams in dam safety class A and B.Blue lines=the counties in Sweden
2.5开发领域
2014年10月，瑞典国家电网举办了以
“大坝失
事应急准备——目标2025”为主题的研讨会。

研讨会的目的是，承担责任的各参与方可共同确定大坝失事应急准备的目标，并讨论需发展的领域，评估目前的情况，明确要做的工作和现有的挑战。

确定了9个需发展的领域。

对各领域均制定了目标，见表2。

各领域主要分为三个主题：（1）合作和技术交流。

这一主题涉及支持有关各方开展合作论坛、教育、培训、信息交流和提供洪水淹没地图等，作为制订应急行动计划的基础和大坝安全基础知识。

（2）大坝业主的应急管理。

这一主题是关于大坝业主在发现和处理大坝基础设施出现严重问题时的相关资源和常规工作，并在必要时提醒受影响的相关各方。

（3）应急准备管理。

这一主题涵盖了所有相关方处理大坝失事后果的例行工作，包括向公众提供信息和预警。

32015~2017年的进展
本章节介绍2015年以来开展的三个主题的主要活动。

3.1合作与技术交流
（1）协调小组。

来自主要参与方的委派代表组成一个协调小组，负责执行行动计划。

协调小组与河流小组及其他区域组织合作。

统筹小组的重要工作是启动和跟进计划内的活动。

（2）国家河网组织。

2014年，全国河网组织成立。

这是瑞典10条主要水力发电开发河流的河流小组的统一网络组织。

该组织的目的是提供一个论坛，以协调各河流小组的活动、收集来自有关事件和实践的资料及经验反馈、协调应急计划、并在事故期间支援参与机构。

自2014年以来，该组织每年举行两次会议，组织内部和与河流小组之间的互动发展。

（3）复核河流小组的功能。

对约30个河流小组目前的合作方式进行了复核。

制订供河流小组参考的一般通用条款，目的是促进和统一不同河流小组的工作，但仍可根据当地/区域条件因地制宜。

（4）洪水淹没地图。

建立水力模型，进行溃坝建模模拟，制作数字洪水淹没地图，作为为其他河流制订综合应急行动计划的基础。

必要时，更新大型水电站所在河流现有的洪水淹没图。

（5）绘制风险对象地图。

对已经绘制了洪水淹没地图的河流，识别可能被洪水淹没的具有公用功能的对象并绘制其地理位置，如污水处理厂、发电厂、输变电站、桥梁和人们居住的房屋或区域，如住宅、学校和办公室等。

研究结果以“数字互动地图”和表格的形式呈现，并分发给大坝业主和相关方，
主题
合作和技术交流
大坝业主应急管理
应急准备管理
需发展的领域
合作和经验交流
综合应急行动计划的基础
了解大坝失事的后果
了解大坝安全、水管理和危机准备
大坝业主对重大问题和大坝失事
的准备
大坝业主对各参与方发出预警
各参与方的大坝失事准备
大坝失事时预警公众
对公众提供的信息
目标
合作论坛用于国家和地区一级的利益相关方之间定期互动和经验交流，分享从过去的事
件和实践中吸取的经验教训
对受监管的河流，利益相关方开展合作，为其准备用于综合应急行动计划的洪水淹没地
图。

这些河流上的大坝若发生失事，可能对国家或地区造成影响
各参与方须了解在其地理区域或职责范围内可能因大坝失事而被淹没的物体
采取措施，以使社会参与者和大坝业主能够获取其自身主要专业领域之外领域的基本知识
业主系统的安全管理中包括对可能导致大坝失事的严重问题进行管理的流程和资源。

大
坝业主定期演练如何处理严重问题（演习）
预警各相关方的流程运行良好，并定期进行测试
各参与方均制订了基于大坝失事后果分析的应急计划，并定期进行协调和演练
对因大坝失事而置身危险中的公众，采取流程和方法对其进行预警
有关大坝失事的一般及地区资讯，以及受影响公众在大坝失事时应采取的行动，均刊载于
社会行动方的网站上。

此外，还准备了在大坝失事时可以分发的资料
表2需要发展的领域和目标
Table2Development areas and targets
如县行政委员会和市政当局。

创建风险地图的方法是瑞典能源研究中心（Energiforsk）开发的。

（6）水管理计划。

已经开始了一个开发项目，其目的是讨论和提出解决办法——如何通过规划和提前采取预防措施来管理大坝失事造成的危急情况和洪水。

3.2大坝业主的应急管理
（1）大坝安全管理系统。

根据2014年的大坝安全条例，大坝业主应具备并按照安全管理体系进行工作。

该管理体系除了常规方面外，还应说明大坝业主应如何识别和评估严重的事故风险。

瑞典国家电网有一项职责是针对高风险大坝的安全管理体系编写规章和导则。

瑞典国家电网已经启动了此项工作，计划与行业内组织（瑞典能源和Sve⁃
Min）合作开展这项工作。

（2）演习。

2014~2015年，瑞典能源研究中心开展了一项开发项目，生成了一份报告，其中包含各种演习方法的“工具箱”，用以培训大坝业主处理大坝事故，并就演习计划的内容提出了建议，以此来鼓励大坝业主编制演习计划，并定期进行演习。

（3）预警参与方的流程。

2014年，瑞典国家电网与来自大坝业主、县行政委员会和SOS报警中心的代表合作，制订了大坝溃坝时预警相关各方的国家流程。

这些流程的目的是确保大坝业主向其他参与方发出快速有效的警报，特别是在大坝失事可能导致大面积严重洪灾的情况下（因此危机管理中涉及多个不同的参与者）。

有关各方已在河流小组会议期间获悉了新流程的执行情况。

每年都对这些流程进行测试和评估，并在必要时进行更新。

3.3应急准备管理
（1）特定河流的应急行动计划。

已编制好一份检查清单，以协助县行政委员会对相关行动者的应急行动计划进行跟踪。

检查清单包括行动计划中列出的特定河流的具体活动，即参与方的内部应急行动计划、溃坝时的区域性计划、区域合作演习和向公众提供的信息。

县行政委员会每年都会使用这份检查清单来跟踪每条河流的时间计划。

（2）向公众发布预警和信息的流程。

瑞典国家电网与相关的参与方合作，制定了大坝失事时向公众发布预警和信息的国家流程。

这些流程关注的是针对大坝失事的情况，但使用可利用的预警渠道，如广播、电视、警报器、电话和手机。

明确了存在即时洪水风险的地区，并与负责向瑞典公众发警报的相关机构（即SOS报警中心）建立沟通。

警报的流程已与预警各社会参与方的流程结合起来。

此外，大坝业主将与救援机构合作，研究如何在风险特别高的地区将预警工作做到最好。

此外，瑞典能源研究中心还编写了一份报告，向公众介绍了关于大坝失事预警和信息发布的现状。

（3）向公众提供信息。

准备了有关大坝失事的一般资料，以及公众应如何应对大坝失事的资料。

该信息已发布在全国应急信息网站Krisinformation.
se上。

3.4年度跟进
为了获取持续的进展，在国家和地区两个层级对行动计划中的活动进行持续跟进。

（1）县行政委员会负责地区层面的跟进。

每半年或一年举行一次的河流小组会议，其目的是评估和讨论相关参与方针对每条河流所做的工作现况。

针对每条河流的检查表和时间计划均将作为支持文件。

（2）瑞典国家电网对一般活动和收集到的行动计划中针对特定河流的具体活动的区域性信息进行了国家层面的跟进行动，并将在协调小组的会议上讨论其结果。

瑞典国家电网每年均向政府报告进展情况和开展的活动。

4对2017年度当年状况的评估
本章节中，根据2015年行动计划对进展情况进行中期评估。

2017年3月，瑞典国家电网组织了一个约40人参加的研讨会。

研讨会旨在共同评估与目标有关的现状，讨论发展需求和下一步行动，以及面临的各种挑战。

与会者包括来自瑞典国家电网、大坝业主、县行政委员会、市政当局、救援服务机构、警察、水管理企业、瑞典民事应急机构、瑞典交通运输管理局、瑞典气象水文研究所、瑞典电台、SOS报警中心和瑞典武装部队的代表。

表3给出了以0~5计量的评估结果，其中，0表
示目标完全没有达到，5表示大坝和各参与方都达到了目标。

2014年10月举办的研讨会上的评估结果也包含其中，以供比较。

当分数是一个范围时，则表示河流和/或各参与方之间存在差异。

总体来说，评估表明，2015年制订的行动计划中的发展领域仍然是相关的。

此外，据估计，在满足目标方面，仍有较大的扩展，有轻微的向更高价值方向转换的趋势。

此外，有人指出，随着认知的提高，可能有新的弱项显化出来。

最后，各参会者均确定了其所认为最相关和最重要的开发领域。

在最后的评估中，所有的发展领域仍然被认为是相关和重要的，但参会者认为最相关的发展领域是：（1）合作与经验交流；（2）提高认识；（3）社会参与者对大坝失事的准备；（4）对公众的预警。

研讨会上提出的一个具体问题是，对不处于主要河流上的高风险水电站大坝，如何更好地将其业主和各责任方包含进大坝失事应急行动中。

主题
合作与技术交流大坝业主的应急管理应急准备管理
发展的领域
合作和经验交流
综合应急行动计划的基础
对大坝失事后果的认识
对大坝安全、水资源和危机管理的认识
大坝业主对主要问题和大坝失事的应急行动计划
大坝业主对各参与方的预警
参与各方对大坝失事的应急行动计划
大坝若发生失事时，预警公众
对公众发布的信息
2014年评估结果
2
0~4
0~3
1~2
3
2
0~3
1~2
1~4
2017年评估结果
1~4
0~5
0~5
1~4
2~4
3~4
2~4
2~4
2~4表32017年的状况与2014年的状况对比表
Table3Assessments of situation2017compared to2014
5规划的活动
本章节将介绍最新的2017~2020年行动计划中包含的主要活动。

这些活动是在2017年3月举办的研讨会中取得的成果。

5.1合作与技术交流
5.1.1合作论坛的继续发展
各责任方积极参与不同的合作论坛，这对于制订大坝失事应急行动计划十分重要。

瑞典国家电网和执行行动计划的相关群体一道，将启动、执行和跟进行动计划的各项活动。

国家河网和河流小组的活动也将继续进行。

5.1.2技术交流研讨会——事故及演习
在相关群体的支持下，瑞典国家电网应于2018年秋季组织一次研讨会。

研讨会将主要讨论从事故和演习中吸取的经验教训，也将提供根据行动计划而正在进行的活动的信息。

目标受众是大坝失事综合应急行动计划的所有参与方。

5.1.3导则和信息材料
为了向利益相关方通报正在进行的大坝失事应急准备工作的进展，瑞典国家电网应编制导则和信息材料。

建议编制一份导则，全面说明瑞典国内大坝失事应急准备的情况、目前的发展情况、大坝业主和其他各方的作用和责任等。

该导则应同时说明大坝业主的应急管理和各方的危机管理。

5.1.4水管理计划——开发项目
在强降水、融雪和水库满蓄期间，受监管的河流会自然地发生洪水。

大坝失事会导致更大的洪水。

为了在发生洪水或大坝失事的情况下能够有效地进行水管理，需要对河流的水管理有良好的认
识和经验。

事先对管理超大流量的预备知识和处理洪水的计划进行深入研究，在某些情况下可以预防或限制洪水造成的后果。

2017年，瑞典能源研究中心启动了一个开发项目，旨在明确困难情况下的有关水管理的法律和技术预备知识。

这种困难的情况，比如对超过重现期100年的洪水的处理、大坝事故或大坝上游或下游的大坝发生失事。

该项目的目的是提高利益相关者的认识，并为困难情况下的水管理提供决策支撑。

5.1.5能力建设活动
目前正在实施的针对大坝失事的综合应急行动计划遵循一种固定模式。

对于许多较大的河流，已经按照规划开展了几年，部分已进入了管理模式，而不是发展模式。

为了促进和进一步完善应急准备工作，可能需要开展相关活动以提高认识。

在2017年3月举行的研讨会上，提出了几项旨在提高认识的活动建议：
（1）对来自瑞典国内和国际上的、关于大坝失事、事故和重要演习的经验教训，建立宣传模式。

（2）对准备及处理支持文件、向公众提供的信息、应急计划、影响评估等方面的安全和保密工作，介绍并举例说明优秀的做法。

（3）提出有效措施提高社区参与人员对大坝安全和水管理的认识。

（4）大坝失事后的重建过程中，对洪泛区可能出现的问题进行讨论并予以明确。

（5）制订演习支持材料，重点关注洪水和大坝溃决。

（6）进一步制订和调整区域大坝失事应急准备工作，使之成为适应所有风险准备的一般形式。

（7）对主要河流以外的、大坝安全评级为“B”的大坝，制订综合应急计划或类似计划，比如尾矿坝、一旦失事会对当地地理造成影响的大坝等。

（8）识别和讨论大坝失事应急行动计划和大坝总体防范规划之间的联系。

在今后一段时期内，还可以增加新的发展领域。

这些可以在不同的协作小组中确定，例如国家河流网、河流小组、预警和警报小组或执行行动计划的相关小组。

之后，相关小组进行需求分析并对建议进行优先排序，讨论活动的形式和结果、谁应该参加等等。

例如，可以建立一个工作组或启动一个开发项目。

5.2大坝业主的应急管理
5.2.1自我评估检查表
对大坝业主来说，应急管理和应急准备是要具备资源和程序，用以：
（1）监控大坝设施，以发现损毁和其他缺陷；
（2）防止损毁和其他缺陷发展造成大坝失事；
（3）提醒相关参与方并警告公众。

除了第5.1.3章节提到的导则外，还应准备一份检查清单，以支持大坝业主对准备工作的自我评估。

县行政委员会也可利用该检查清单，发挥监督机构的作用。

5.2.2演习
大坝业主按照事先编制的演习计划进行演习。

大坝业主在河流小组的会议上通报演习计划以及从已完成的演习中吸取的经验教训。

5.2.3预警各参与方流程的持续完善
预警和警报指导小组定期举行会议，并支持瑞典国家电网不断更新流程。

一些具体的更新已经计划好；会对预警的当前准则进行审核，并根据最新的大坝安全级别，对提出的其他河流和SOS警报系统中已有预警计划的大坝等的预警计划进行更新。

5.3应急准备管理
5.3.1具体河流的持续发展
对于正在实施综合应急行动计划项目的河流，应根据具体河流的时间计划继续推进进程。

主要发展范畴包括：
（1）根据标识风险对象的地图，分析结果；
（2）准备或进一步发展相关参与方的内部应急行动计划；
（3）编制包含整体的区域性或流域计划；
（4）地区综合演习，以测试各种计划；
（5）为公众准备信息。

其活动、地理区域或责任区将受到大坝失事影响的社会参与者，他们负责分析大坝失事的潜在后果。

相关联的社会参与方是市政和救援服务机构、县行政委员会和国家当局，其对危机准备负有特定。