怀化市土地利用总体的规划

怀化市土地利用总体规划
（2006-2020年）
第一章总则
第一节规划目的与依据
一、规划目的
贯彻“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，保护资源与保障发展并重，提高政府利用土地资源进行宏观调控的能力；落实最严格的耕地保护制度，维护农产品安全；落实最严格的节约用地制度，有效控制新增非农建设用地，特别是城镇村新增非农建设用地规模，促进土地资源优化配置和集约利用；改善土地生态环境，增进土地生态安全；调整土地利用结构，优化土地利用布局，使用地结构向生活富裕、生产高效、生态文明的方向不断优化，保证怀化市经济社会持续、稳定、协调发展。

二、规划依据
（一）法律法规和文件
1、《中华人民共和国土地管理法》；
2、《中华人民共和国城乡规划法》；
3、《中华人民共和国土地管理法实施条例》；
4、《湖南省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》；
5、《基本农田保护条例》；
6、市县乡级土地利用总体规划基数转换与各类用地布局指导意见（国土资厅发[2009]10号）；
7、关于印发《市县乡级土地利用总体规划编制指导意见》的通知（国土资厅发[2009]51号）；
8、关于明确市县级土地利用总体规划修编几项具体工作的通知（湘国土规办发[2009]15号）；
9、关于印发《湖南省市、县级土地利用总体规划成果审查细则》的通知（湘国土规办发[2009]19号）。

（二）相关规划标准
1、《城市用地分类与规划建设用地标准》（GBJ137－90）；
2、《镇规划标准》（GB50188－2007）；
3、《湖南省新农村建设村庄布局规划导则》（试行稿）；
4、《湖南省新农村建设村庄整治建设规划导则》（试行稿）；
5、全国土地分类（过渡期间适用）。

（三）相关规划成果
1、《怀化市土地利用总体规划（1997-2010年）》；
2、《怀化市土地整理开发规划（2000-2010年）》；
3、《怀化市国民经济和社会发展“十一五”规划》；
4、《怀化市城市总体规划（2007-2030年）》；
5、《怀化市城镇体系规划（2004-2020年）》；
6、怀化市各县（市、区）土地利用总体规划（1997-2010）；
7、全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）；
8、湖南省土地利用总体规划（2006-2020年）
9、《怀化生态市建设规划（2005-2020年）》。

第二节规划原则
一、保护资源原则
要从维护经济安全、粮食安全和生态安全的战略高度，把土地资源的可持续利用作为区域经济社会可持续发展的重要组成部分，落实最严格的耕地保护制度，突出保护耕地和基本农田，控制非农业建设占用农用地，切实保护和改善土地生态环境，防治水土流失和石漠化，建立环境友好型的土地利用模式，促进人地系统的和谐发展。

二、保障发展原则
怀化市地处湖南省西部欠发达地区，必须加快发展新型工业化、农业产业化、农村城镇化。

因此，规划应当切实保障各项建设所需的必要用地，有利于促进经济社会的快速发展。

三、集约用地原则
按照建立资源节约型社会的要求，通过内涵挖潜，积极盘活存量用地，切实转变土地利用方式，统筹安排存量和增量用地，控制建设用地总量和增量，不断提高土地利用效率和效益。

四、因地制宜原则
怀化市地貌类型复杂，社会经济发展水平存在明显地域差异，土地利用条件异质性强。

要按照不同土地类型的适宜性配置用地，优化用地布局，提高空间配置效率；要统筹经济社会和生态发展用地，保障土地资源的可持续利用，促进生态文明建设。

第三节规划期限与范围
一、规划期限
规划基期：2005年;
规划期限：2006-2020年；
规划近期：2006-2010年；
规划远期：2011-2020年。

二、规划范围
规划范围为怀化市市域全部土地，总面积27562.72平方公里，下辖鹤城、中方、洪江市、芷江、沅陵、辰溪、溆浦、会同、靖州、通道、新晃、洪江区、麻阳等13个县（市、区），共285个乡镇。

第二章区域概况
第一节地理区位与交通概况
怀化市位于湖南省西部，沅水中上游。

地处北纬25°52′22″～29°01′35″，东经108°47′13″～111°06′30″之间。

东倚雪峰山脉，与邵阳市、益阳市、娄底市接壤；北靠武陵山脉，与张家界市、湘西土家族苗族自治州交界；南与广西桂林市、柳州市相连；西接贵州苗岭，与黔东南自治州、铜仁市毗邻。

距离成都——重庆统筹城乡综合配套改革试验区400多公里，距离武汉城市圈——长株潭城市群“两型社会”建设综合配套改革试验区300多公里，并有便捷的交通通道连接，地理区位优越。

湘黔铁路、枝柳铁路和渝怀铁路在境内呈“大”字交汇，209国道与320国道呈“十”字交叉。

2005年，芷江机场的复航，使怀化成为西南地区重要的立体交通枢纽中心，区域发展的交通条件优越。

第二节自然条件概况
怀化市属中亚热带大陆性季风湿润气候，四季分明，严寒期短，暑热期不长，雨量充沛，光热水同季，垂直差异大，小气候多样，山地气候带明显。

年平均气温16.8℃，降水时空分布不匀，多年降水量1155-1490毫米，4-8月份占全年降水量的63.86%。

境内峰峦叠嶂，沟谷纵横，切割强烈，地形复杂。

地形呈“多”字型格局展开，南有南岭凸起屏障，东南部的雪峰山成弧形盘踞，西北部有武陵山脉由西南向东北绵延。

两山间夹持分布着16个大小不等的红色断盆。

沅水由贵州省从市中部入境，贯穿其间。

整个地势东西两侧高峻，南部突起，呈箕状地势，向中、北部倾抖。

地貌类型多样，山、丘、岗、平、盆兼有，其中山地分布最广，面积为1946479.00公顷，占全市土地总面积的70.62%，其次为丘陵、岗地和平原，面积分别为492822.00
公顷、112456.00公顷和117417.00公顷，分别占土地总面积的17.88%、4.08%和4.26%，盆地面积最少16262.00公顷，只占0.59%。

第三节社会经济概况
2005年，全市总人口为498.37万人，其中城镇人口141.09万人，城镇化水平为28.31%，比全省平均水平（37.00%）低8.7个百分点，也低于相邻的地级市娄底（30.30%）、益阳(32.39%)、张家界(32.08%)，人口密度180.81人/平方公里，全市地区生产总值为295.21亿元，人均地区生产总值6564元，为全省平均值（10634元）的61.72%，位于全省第12位，只稍高于邵阳市（5399元）和湘西自治州（5026元）。

其中第一产业增加值702072万元，第二产业增加值911830万元，第三产业增
加值1338220万元，三次产业结构比重为23.78:30.89:45.33，与全省相比第二、三产业比重相对较低，产业结构有待优化升级。

第三章土地利用现状与潜力
第一节土地利用现状特点
一、土地利用类型多样，以农用地为主
2005年全市农用地面积2544140.29公顷，占土地总面积的92.30%，林地（2013699.88公顷）和耕地（340022.27公顷）占农用地面积的92.52%。

建设用地相对较少，总面积81453.69公顷，只占土地总面积的2.96%，不到全省平均比重6.32%的一半。

建设用地中农村居民点用地面积最大，为46562.81公顷，占建设用地总量的57.16%。

未利用地总面积130677.96公顷，占土地总面积的4.74%，比全省未利用地比重低4.30个百分点。

二、土地利用地域差异明显
全市90%以上林地分布在东南部和西北部，园地主要分布在中部的丘岗地和河岸地，耕地集中分布在沅水中上游的红岩盆地和沅水7条一级支流的河谷平地及丘岗地，城镇村及工矿用地多集中分布于溪河沿岸地区。

三、土地利用率较高，土地利用效益逐步提高
2005年全市土地利用率达95.26%，高出全省4.30个百分点。

近年来全市沅（陵）会（同）和新（晃）溆（浦）发展轴的土地开发势头较好，尤其是鹤中洪芷地区建设用地发展迅速。

地均产值由1997年的0.61万元/公顷提高到2005年的1.07万元/公顷，土地利用效益逐步提高。

第二节土地利用存在的主要问题
一、耕地不断减少，耕地质量有待提高，人地矛盾日益显现
1997-2005年全市各种非农建设占用耕地1571.01公顷，年均占用174.56公顷，2005人均耕地面积下降至1.02亩（低于全国平均水平的1.4亩），。

国家重点工程占用耕地在补充耕地时，数量上达到了要求，但质量上未达到占用前的标准，使得耕地质量下降。

二、城乡土地利用缺乏统筹，城镇建设与农村居民点用地同向增长
1997-2005年，全市城镇人口由79.23万人增加到141.09万人，农村人口由397.39万人减少到357.28万人。

城镇建设用地规模由8268.07公顷增加到10194.44公顷，农村居民点用地并未随着农村人口的减少而减少，反而由1997年的46467.70公顷增加到46562.81公顷，城镇建设用地与农村居民点用地的同向增长进一步加剧了人地矛盾。

三、土地利用较粗放，土地利用效益不高
2005年全市耕地的粮食单产为5137.00公斤/公顷，比全省平均水平低695.09公斤，单位建设用地二三产业产值为26.18万元/公顷，比全省平均水平（29.79万元/公顷）低3.61万元/公顷，全市土地经济密度为10710元/公顷，不及全省平均水平（23184元/公顷）的一半。

四、局部地区土地生态安全下降
土地利用不仅要追求经济效益，更要注重社会效益和区域的生态效益。

由于森林资源的乱砍滥伐、矿产资源的乱采、工业污染、土地不合理开发利用等原因，导致怀化市出现了因挖损、塌陷、压占等造成的土地破坏，出现了水土流失、土壤污染、土壤酸化和贫瘠化、土地浪费等现象，土地生态链遭到损坏，土地质量有所退化，灾害损失较大，尤其山洪、泥石流和水土流失较为严重。

根据最新的土壤侵蚀卫星遥感普查资料，全市共有水土流失面积5198.89平方公里，年土壤侵蚀总量达2208
万吨。

第三节土地整理复垦开发补充耕地潜力
根据潜力分析的结果，全市通过整理复垦开发可补充耕地16302.49公顷，其中，农用地整理、农村居民点整理、土地复垦和土地开发分别可补充耕地2317.36公顷、4368.36公顷、900.24公顷、8716.52公顷，分别占补充耕地总面积的14.21%、26.80%、5.52%和53.47%。

第四节存量建设用地集约利用潜力
城镇村存量建设用地挖潜空间较大。

2005年全市有共闲置土地总面积66.40公顷，占存量土地的19.21%；有空闲土地100.30公顷，占存量土地的29.02%；有批而未供土地178.90公顷，占存量土地的51.77%，所占比例最大；全市共有各类低效建设用地705.54公顷。

2005年全市农村居民点现状规模为46562.81公顷，人均农村居民点用地为130.33平方米/人，可整理潜力空间为847.87公顷。

第四章土地利用战略
第一节土地利用战略背景
一、国家西部大开发与中部崛起战略的实施
实施西部大开发和中部崛起战略，加快中西部地区发展，缩小区域经济社会发展差距，是我国现代化战略的重要组成分，是国家高瞻远瞩，总揽全局，面向新世纪做出的重大决策，具有十分重要的意义。

怀化市位于湖南省西部，是我国中西部的过渡地带，东西经济交往的重要通道和咽喉要塞，怀化市应抓住西部资源及各种生产要素向东中部流动的机遇，进一步改造提升交通设施，进一步加大商贸物流业的投入，努力将其建成为湘鄂渝黔桂五省结合部的商贸物流中心；同时，充分利用东中部地区技术、资金、人才提升医药工业，延长农产品加工产业链条，做大做强电力工业、林产工业。

产业和经济的加快发展对土地利用提出了更高的要求，要求其提供更多的承载空间，提供更多的资源要素。

二、湖南湘西地区开发战略的启动
2004年6月湖南湘西地区开发战略正式启动，经过近几年的开发建设，湘西地区在基础设施建设、城镇体系发展、产业结构调整等方面都取得了明显成效，正在成为湖南省“十一五”和更长远时期经济社会发展的又一增长点。

怀化市是湖南湘西地区的核心增长极，湘西地区的整体崛起有赖于怀化的率先崛起，而怀化的率先崛起又有赖于自身的产业转型与城乡转型，有赖于农业产业化、新型工业化及城镇化的有序推进与协调发展，新一轮土地利用总体规划修编必须在用地规模、用地结构和用地布局等方面做好准备。

三、国家大西南交通枢纽的建设
怀化市位于湖南省西南部，湘、鄂、渝、黔、桂五省结合部，国家重要铁路动脉湘黔铁路、枝柳和渝怀铁路呈“大”字相交，国道320和209呈“十”字交会，还有包茂高速和上昆高速公路，号称二战“远东第一大机场”的芷江机场也进行了扩建并于2005年复航，加上沅水及其主要支流从市域内流过，怀化正成为我国大西南地区拥有“水、陆、空”等多种交通方式的立体交通枢纽。

大西南交通枢纽的建设不仅将带动交通用地的增长，同时会加快怀化区域经济发展速度，因此，新一轮土地利用总体规划必须为未来15年大西南交通枢纽建设及其所带动的区域经济的发展提供用地保证。

四、新农村建设战略的实施
党的十六届五中全会提出，全面建设“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村。

社会主义新农村建设涉及到村庄建设、产业布局、基础设施建设、环境治理等多个方面。

农村居民点用地、农村道路用地、各类农业用地的规模与布局必将因此而发生深刻的变化。

在新一轮土地利用总体规划修编过程中，要积极推进农村建设用地整理，对田、水、路、林、村进行综合治理，在城镇规划区内实行拆旧建新、以旧换新，基础设施建设要注意保护好耕地，各项建设都要注意土地生态环境建设，以推进我市社会主义新农村建设目标的实现。

五、湖南省“一化三基”战略的实施
2006年，湖南省第九次党代会根据加快富民强省的要求，提出大力实施新型工业化带动战略，提升和发展“三化”战略，并强调坚持基础先行，发挥基础设施的支撑作用、基础产业的带动作用、基础工作的保障作用，新型工业化成为加快富民强省的第一推动力。

在新型工业化战略的指导下，经济的快速发展，需要科学的用地保障；资源节约型、环境友好型工业化模式的推进，需要有效的土地利用模式与机制的调控；“三基”的建设要求土地利用供给重点向基础设施、基础产业建设倾斜。

因此，在湖南省“一化三基”发展战略的统领下，怀化市应积极探讨集约化的用地模式，创建高效化的用地保障机制，为科学发展电力工业、林产工业、医药工业、食品工业和化学工业等基础性产业，积极参与省域甚至更大范围内的基础设施共享与共建工程，做好用地上的准备。

六、追赶型经济发展战略的实施与全国生态示范市的建设
2004年省委省政府实施湘西地区开发战略，怀化被确定为湘西地区开发的核心增长极。

2006年，沅陵、麻阳、芷江、新晃、会同、靖州、通道7县被确定为比照西部开发的地区，这给怀化的发展带来新的发展机遇。

近年来，全市固定资产投资量和地区生产总值迅速增加，社会经济发展速度明显加快，来势喜人。

在此背景下，市委市政府明确提出，怀化要抢抓历史机遇，大力发展追赶型经济，实现经济的跨越式发展。

同时，要加强生态建设和环境保护，大力发展绿色产品和生态产业，加快建设循环型经济和资源节约型社会，不断提升和壮大怀化的生态优势，努力实现“生态产业化、产业生态化”的良性循环，建设全国生态示范市。

生态示范市建设对市域生态用地的结构和布局提出了全新的要求。

七、建设区域性中心城市、现代商贸物流中心与生态宜居城市的城市发展定位
经过30多年的发展，怀化由一个3000多人口的农村集镇，发展成为拥有37万人口的中等城市，从一个被称为“火车拖来的城市”，发展成为拥有高速公路、电气化铁路和航空港的立体交通枢纽城市。

随着怀化城市的发展，城市的发展定位也由20世纪80年代的“怀化政治、经济、文化中心和轻工、农产品加工中心”发展到20世纪90年代“国家的铁路交通枢纽和湘、鄂、渝、黔、桂五省边界地区物质集散地”。

进入“十一五”后，怀化市经济建设进入了加快发展的关键时期，市委市政府按照省委的要求，审时度势，提出将怀化建设成为大西南现代商贸物流中心与生态宜居城市，建设成为湘、鄂、渝、黔、桂五省结合部的中心城市。

这一新的城市发展定位必将对全市土地利用结构和布局产生深远影响。

第二节土地利用战略重点
一、严格保护耕地和基本农田，统筹安排农用地
坚持最严格的耕地保护制度，严格控制非农建设占用耕地特别是基本农田，促进耕地保护从单纯的数量保护向数量、质量和生态全面管护的转变；大力推进土地整理，加大土地复垦力度，确保补充耕地质量；统筹安排各类农用地规模，合理调整农用地结构与布局。

二、控制建设用地规模，推进节约集约用地
以需求引导和供给调节合理确定建设用地总规模，严格控制新增建设用地，合理安排基础设施建设用地；加强建设用地空间管制，严格划定城乡扩展边界，控制建设用地无序扩张；优化城乡建设用地结构与布局，促进形成城乡协调的用地新格局；加大存量建设用地供应，合理利用未利用地和非耕地，积极拓展建设用地新空间。

三、统筹区域土地利用，优化土地利用结构与布局
按照区域发展战略的要求，正确处理地区之间的土地利用关系，推动区域协调发展。

突破行政区划界限，划分土地利用功能区，制定土地利用分区调控政策和优化开发措施，促进资源要素向“一核一圈四轴”地区集聚，不断优化土地利用结构与布局。

四、统筹城乡土地利用，实行城乡用地挂钩
优化城乡建设用地规模与布局，加强中心城区、重点城镇、重点集镇的建设，按照功能完善、以大带小的原则，促进大中小城镇的协调发展，形成网络化的城镇群；有序推进农村居民点的整理，实现城镇建设用地扩张与农村居民点缩减相挂钩，
促进城乡居民点网络体系的协调与完善；完善基础设施网络建设，保障交通、能源、水利等重点项目用地，确保各项基础设施用地的高效优质供应。

五、统筹行业用地规划，合理整合园区用地
适应经济结构转型、产业结构调整的要求，统筹行业用地规划，综合平衡各业用地需求；合理引导产业用地开发时序，优先保障商贸物流、林产、医药、农产品加工、生态旅游等重点行业用地；合理引导产业用地空间布局，加强对各开发园区的整合，引导工厂企业逐步向开发园区集中。

六、保护土地生态环境，促进土地生态安全
按照保护优先、兼顾治理的要求，协调土地利用与环境保护的关系，促进土地资源可持续利用。

从环境功能区域协调性原则出发，实现土地生态环境质量分区管制，划定生态敏感区，并制定分区管制规则，对土地开发利用行为进行环境约束；巩固退耕还林成果，加强矿区综合治理，预防和治理水土流失；优先布局生态网络屏障用地，不断改善土地生态环境，促进土地生态安全，提升市域人居环境质量。

第三节土地利用战略目标
基于怀化市的区域功能、城市功能、产业功能定位，怀化市土地利用战略目标定位为：保护资源与保障发展并重，以保护耕地和基本农田为重点，以节约和集约用地为核心，以促进发展、优化生态及建设大西南现代商贸物流中心与生态宜居城市为优先目标，统筹区域和城乡土地利用，调整土地利用结构，优化土地利用布局，构建结构合理、紧凑高效、功能完备、环境友好的可持续的土地利用新模式，为区域粮食安全、生态安全及全市经济崛起提供用地保障。

第四节土地利用战略模式
一、环境友好型用地模式
环境友好型土地利用模式主要是针对怀化市相对脆弱的生态环境系统以及生态建设与经济发展、耕地保护之间的突出矛盾而提出的用地模式。

在具体操作过程中，坚持保护优先、开发有序，继续推进水土流失治理等生态工程，加强维护和治理自然保护区及生态功能区；积极探索“粮—菜—牧”、“林—果—粮”、“林—药—牧”等土地利用模式；与此同时，充分利用绿色空间阻止城市的无序蔓延，利用生态建设促进被损土地和退化土地的治理。

二、集约型用地模式
集约型土地利用模式主要是针对土地粗放利用和用地供求紧张问题而提出的土地利用方式，其最终目的是为了最大限度地挖掘土地利用潜力和发挥土地功能价值。

集约型土地利用模式的推行主要依靠盘活存量土地、有效整合土地资源空间配置以及充分利用纵向空间等，重点从集中用地和标准控制两个方面加以引导和实施。

三、分区管制型用地模式
分区管制型用地模式主要是针对不同地类有不同的用地方式、不同区域有不同的用地方向以及怀化市内部土地利用条件的地域差异性而提出的土地利用管制模式。

该模式旨在因地制宜地利用土地资源，统筹区域发展与土地利用，使耕地、森林、湿地、水资源、自然保护区、生态保护区、生态敏感区等得到有效保护，非农业建设用地得到合理控制和优化，土地利用效率得到有效提高。

第五章土地利用主要目标
第一节耕地与基本农田保护目标
按照发展现代农业、巩固和加强农业基础地位的要求，严格农用地特别是基本农田保护，不断提高耕地质量。

到2010年，全市耕地保有量不低于298168.00公顷，到2020年不低于296231.00公顷。

规划期，基本农田保护面积稳定保持在248429.00公顷以上。

第二节建设用地规模控制目标
按照建设资源节约型社会的要求，切实推进建设用地节约集约利用。

控制建设用地增量，盘活建设用地存量，建设用地由外延式增长向内涵挖潜转变。

2006—2010年，建设用地总规模不突破85097.69公顷，其中城镇建设用地15154.91公顷，农村居民点用地45851.00公顷，交通水利用地19027.33公顷，比2005年净增3644.00公顷，建设占用耕地面积控制在1895.00公顷以内。

2011—2020年，建设用地总规模控制在91467.00公顷以内，其中城镇建设用地22840.21公顷，农村居民点用地41872.00公顷，交通水利用地21965.99公顷，建设用地增量不超过6369.64公顷，建设占用耕地面积控制在5208.25公顷以内。

第三节土地整理复垦开发补充耕地目标
全面推进土地整理复垦开发，规划期间，宜耕土地后备资源得到适度开发，重点开展土地整理复垦。

2006—2010年通过整理复垦开发补充耕地为2914.61公顷，其中通过农村居民点整理，补充耕地284.75公顷；通过废弃地复垦，补充耕地172.22公顷；通过农地整理补充耕地1464.47公顷，通过未利用地开发补充993.17公顷。

2011—2020年通过整理复垦开发补充耕地。