政策过程及其理论课件

第三，这个模型过高地估计了逻辑推理和数学模型作 为政策分析工具所起的作用，因为在实践中这两种分析 工具面对社会性、政治性、文化性公共政策问题时却往 往束手无策。
第四，这个模型假定决策者全智全能，但是在实践中决 策者拥有的知识、获得的信息都是有限的。
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西蒙提出的决策者有限理性
他认为决策者在管理决策是不可能达到最 佳程度，而只能是追求一种近似的优化途 径，即“寻求满意”的管理决策和结果。
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（二）决策过程的专业化
决策专业化的趋势越来越明显，其主要作用和影 响有：
（1）专业技术人员由于其接触范围广、掌握的 信息多，具有专业优势和特长；
（2）提供政策建议，充当咨询参谋； （3）作为行政官僚的专业技术人员，直接参与
政策的执行，他们的价值观、素质与利益等因 素经常影响到政策的实施效果； （4）政策的执行效果一般也需要具有特定技术 专长的人员进行评估，他们的判断和诊断能对 政策的命运产生巨大的影响。
持续，获得其合法性和强制力。
对于实际的公共决策过程来说，要做到完全的理
性化是不可能的。现实生活的任何一次公共决策，充其
量只能是西蒙所主张“有限理性”的结果。
完全理性决策模型，仍应当是公共决策永恒追求
的结果；因为公共政策的科学化，是以政策过程的理性
化为前提的 ，逼近完全理性，才能趋于产生优质的公
共政策和令人满意的结果 。
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第二节 基于西方经验的政策过程理论模型★
（一）揭示认识论本质的政策过程理论模型
1.理性主义模型 决策者依据完整而综合的信息做出理性
的决策，即它遵循以最小的投入获得最大的产 出的原则，选择最优方案，使用最佳、最适当 的手段，达到最大值的政策结果。由这样一组 假设构成的一个分析途径，就被叫做理性决策 模型或者决策的理性主义模型。
混合扫描模型运用两台摄像机：第一种是多角度摄像机， 它能观察全部空间，只是观察不了细节；第二种摄像机 对空间做深入、细微的观察，但不观察已为多角度摄像 机所观察的地区。
混合扫描模型要求决策者将这“两种摄像机”结合起来 使用。
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5.政治系统模型
要求
环境
输出
政治系统
政策
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（二）揭示社会本质的政策过程理论模型
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理性主义模型假定决策者是“理性人”，而理性 人被赋予以下特征：
（1）当面对多种选择时，他会做出一个决定。 （2）他会依据其价值偏好，在各种可能的选择中
排列出优先次序。 （3）他的价值偏好会随着时空变化而转移。 （4）他通常从所有的方案中，择定偏好等级最高
者。 （5）面对同样的选择他会做出同样的决定。
了调查研究； ➢ （5）每一个选择方案及其可能出现的结果，都与其他
选择方案具有可比性； ➢ （6）决策者最后采用的那个方案，是所有可供选择的
方案中能够最大限度地实现其目的、价值或目标的方案。
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理性主义模型受到的批评
第一，这个模型设定决策者为理性人，这个设定是缺 乏经验支持的。
第二，这个模型假定决策者是公正的、客观的、理智 的，而在实践中决策者的公正、客观和理智却常常是极 为有限的。
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3.精英模型
由以下一组命题形成的一个理论框架: （1）社会分为有权的少数和无权的多数。 （2）统治人的少数不代表被统治者的多数。 （3）为了保持稳定避免发生革命，非精英上升到精英
地位的过程必须缓慢而又不间断。 （4）精英们在社会制度的基本准则和保持现代社会制
度不变等方面意见一致，只是在很少一些问题上有分歧。 （5）国家政策并不反映民众的要求，而只反映盛行于
精英中的价值观。国家政策的改变是缓慢的，而不是革 命性的。 （6）相对说来，行动积极的精英受态度冷漠的民众的 直接影响很少，精英对民众的影响多于民众对精英的影 响。
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精英决策模型的作用和评价：
（1）认为它揭示了现代民主国家的根本理 念“主权属于人民”（人民当家作主），与实 际的政治过程和政策过程中总是由直接掌管政 权的少数人来主导这一难以克服的悖论。
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2.集团模型
集团模型假定：现代政治实际上是各个利益集团为影响公 共政策而展开的一系列活动。这个假定可以分解成如下 一组命题：
（1）制定政策是政治过程的决定性阶段，而政治过程 则是各集团争取影响公共政策的行为过程。
（2）公共政策的制定过程是相互竞争着的集团之间达 成力量平衡的过程，每一政策都是集团间妥协的产物。
（2） 精英决策模型受到的批评，归结为一 点就是：认为它忽视了现代民主国家里公民参 与政治的要求和能力，以及这种参与对政策形 成的影响。
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第三节 “上下来去”——基于中国经验的政策过程模型
★
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第四节 公共决策的科学化与民主化
（一）政策过程的理性化
所谓政策过程的理性化，即公共政策的制定必须
以科学的精神，经由合法的公共权力机关，经由合法的
第三阶段：决策后。内含： ①激励政策的执行； ②执行政策； ③ 政策执行后的评估
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4.混合扫描模型
混合模型在概念上希冀截取理性主义模型的政策视野， 以充分考虑政策选择、激发政策创意并深入政策核心问 题；
同时,截取渐进主义模型的政策落点，把政策关注力集 中在经过选择的政策方案及其评估上，形成政策焦点， 以有效地解决政策问题 。
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（四）为什么在进行公共政策分析时需要借助于模型
第一，公共政策学研究的对象是具体的，具有客观实 在性，因此这门学科具有突出的实证性；同时整个研究 过程又十分强调从中发现有关因素之间的因果关系或一 定的相关性。
第二，决策程序是根据模型的特征，人为地编制出的 政策制定与执行的步骤顺序。通过它就可以把决策理论、 方法与实践结合起来，形成一个可实施的决策流程图， 即格式化、标准化、工程化的决策程序，减少决策失误， 保证决策的科学性 。
概念或命题按照其相互间的本质联系被组 织在一起，从而形成的一个逻辑结构严整 的网络或框架。
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（二）模型的认识论意义
第一，由于模型与原型具有相似性，因此通 过解释模型而认识原型的某种本质规定性。
第二，模型是进行科学抽象的重要工具。它 能够使人们从某一特定的视角窥视到万象纷繁 的现实事物的奥秘并发现其运动规律，从而使 研究对象的本质特征得以凸显 。
1.机构—制度模型 这是在公共政策分析中应用最广泛而又最缺乏
理论色彩的一个决策模型。人们常常将一项政 策的有无、好坏与一定的政府机构—制度联系 起来，自觉或不自觉地在二者之间建立某种因 果联系或相关性。 这个模型设定无论何种政策体系，政府权力机 构都是公共政策的制定者和执行者；而那些规 范着公共权力机构组织与个人的行为的各种制 度，都必然影响着公共政策的制定方式和执行 方式。
最佳决策的前提是决策者的行为完全理性 化，而满意决策的前提是决策者的行为有 限理性化，后者才是现实的。
经过对理性主义模型进行批评和改进，形 成了能够被人们普遍接受的理性优化模型。
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2.渐进主义模型
渐进主义模型的要旨不在于专家做出周详完备的 全知分析，而在于广泛地参与主体了解彼此的 价值偏好，透过妥协调适、良性互动进而实现 政策的动态均衡。包含两组命题：
（1）公共政策实际上只是过去政府活动的持续， 只是根据过去的经验而对现行的政策做出的局 部的、边际性的调适。
（2）决策者把决策看作一个典型的一步接着一 步、永远没有完结的过程。
对渐进主义模型的批评归结为一点，就是认为它 具有显而易见的保守性。
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3.规范最佳模型
（1）这个模型以四项假设为基础，即： ①最佳决策是一个认同理性、增加理性的过程； ②这种过程对于在复杂的问题上，形成最佳决
第四章 政策过程及其理论
第一节 政策过程与理论模型的构建 第二节 基于西方经验的政策过程模型 第三节 “上来下去”——基于中国经验的
政 策过程模型 第四节 公共政策的科学决策化与民主化
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第一节 政策过程与理论模型的构建
（一）模型的含义 模型就是对原型的抽象与模拟（仿真）。 模型有实物模型和理论模型之分。 所谓理论模型或者概念模型，指的是一组
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（三）政策过程的科学化
所谓决策过程科学化，就是决策者及其他决策参与者，尊 重客观规律，采用合理的决策程序，从实际出发，充分 利用现代科学技术知识和方法，对政策问题及其产生的 客观环境，实事求是地进行分析，并以此为基础，对未 来做出预测、判断和抉择。
决策过程科学化的要求： （1）制定和执行任何一项公共政策，都必须在科学理
（3）在现代政治生活中，要由公共权力机构制定合理 的、法制化的竞争规则。
（4）在任何时候，公共政策都反映占支配地位的集团 的利益。
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集团模型给我们的启示：
它提供了一个特殊的视角，使我们能够窥视在多元 政治体制里，如何在集团竞争中使相互对立的利益得以 聚合、整合和综合为统一的公共利益，并据以制定公共 政策。 集团模型所受到的批评： 第一，它把注意力集中于政策形成过程中那些重要的能 动因素的同时，看来是过分夸大了集团的重要性而低估 了公共权力机构自身作用。 第二，“人类在政府与政治过程上的许多问题，集团决 策模型无法解释”。 第三，它对于多元主义政治体制以外的那些政治体制内 的决策过程，缺乏解释力。
第二阶段：决策中。内含： ①细分资源； ②建立配合优先顺序的 动作目标； ③建立一套配合优先顺序的其他重大价值； ④准备一 套主要的政策方案 ； ⑤对于各种不同方案利益与成本进行可靠的 预测；⑥在比较预测的成果后，建立各种不同方案所可能得到的利 益需要的成本，并择定最佳方案； ⑦估定最佳方案的成本与收益。
论指导下，全面正确地把握政策问题的生成、政策分析、 政策评估等环节，遵循科学原则和方法进行操作。 （2）公共政策的逻辑过程的环节和程序，是从大量决 策实践经验中总结出来的，因而具有一定的科学性。 （3）决策手段的自动化。计算机技术、通讯技术、人 工智能技术、系统科学和行为科学等科学技术手段、研 究方法的采用。
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决策者如何将其理性主义的决策活动贯穿于整个政策过程中：
➢ （1）决策者面临的是一个既定的问题。 ➢ （2）引导决策者做出决策的各种目的、价值或目标是
明确的，而且可以按其重要性不同而依次排列； ➢ （3）解决问题的各种可供选择的方案都为决策者一一
权衡； ➢ （4）决策者对可供选择的方案可能出现的结果都进行
策所起的作用是至关重要的； ③可通过多种途径和方法，是在增加理性的过
程得以实现； ④现代政府同时面对要求稳定的政策诉求与要
求变革的政策诉求，而在一定时期内则以其中政策过程划分为三大阶段和17个小阶段：
第一阶段：决策前。内含：①处理价值问题； ②认识现实环境； ③认识问题； ④调查、处理与开发资源； ⑤设计、评估与重新设 计决策系统； ⑥分配问题、价值与资源； ⑦确定决策战略。
的意见与建议，尤其要听取政策执行部门的意见。 （2）在征求意见时，力求广泛而全面。 （3）在实际决策过程中，要有一个反复研究和拟订、修改政策方
案的过程，最大限度地听取各方面的意见和看法，完善决策。
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第三，模型是研究过程中资料搜集和经验观 察的指南，向研究者指出了研究工作的重点和 优先顺序。
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（三）公共政策模型必备的条件
❖ 第一，必须明确把握社会发展方向； ❖ 第二，必须与宏观政策密切相关，即具备包容
各项微观、具体政策的宏观特性； ❖ 第三，必须建立在注重人文特点的行为科学与
注重科学程序和方法的管理科学二者相互交融 的基础上； ❖ 第四，必须对宗教、意识形态等大量非理性因 素持客观态度； ❖ 第五，须对时间非常敏感，并且具有历史色彩， 即具有历时观察的功能 。
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（四）政策过程的民主化
政策过程的民主化，是指保障公民和各种社会政治团体以及政策研究 组织，能够充分参与公共决策过程，保障政策内容尽可能地反映广 大人民群众的根本利益与要求，在决策系统及其运行过程中，形成 民主的体制、程序和气氛。
决策过程的民主化主要包括： （1）在政策目标确立后，直接决策者要及时征求各部门、各地方