为什么要削山造城?

为什么要削山造城？
惠文杰
【摘要】不断涌现的削山造城工程引发了广泛的议论,但严谨的研究论证却难得一见.系统地研究这一问题:第一,回顾中国城市化的历史和城市化政策的演变,指出部分城市空间不足和更符合经济规律的城市化政策的实施是发生削山造城的背景;第二,通过对城市形状理论和城市规模收益理论的系统研究,提出有效主城区的概念,从理论上指出,地形限制导致有效主城区规模不足是削山造城发生的根本原因;第三,使用Google Earth软件逐一考察了全国地级以上城市的形状、地形,指出全国有1/4的城市有削山造城的需要;第四,通过研究无地形限制的城市有效主城区面积如何受相关因素影响,得出了确定削山造城合理规模的公式;最后提出了相应的政策建议.【期刊名称】《首都经济贸易大学学报》
【年(卷),期】2016(018)005
【总页数】12页(P77-88)
【关键词】削山造城;有效主城区;城市形状;城市规模
【作者】惠文杰
【作者单位】北京大学光华管理学院,北京100871
【正文语种】中文
【中图分类】F299.21
随着中国经济的发展和城市化的推进，越来越多的城市通过平整城区周边低山丘陵来扩展城区，被民众形象地称为削山造城。

以兰州、延安和十堰等地为代表的削山
造城因其工程庞大，动辄耗资上千亿*本文所引宏观经济数据来自《中国统计年鉴》以及各地政府的统计公报，不再一一注明出处。

，引发了媒体和公众的广泛议论。

不少人对此持怀疑态度，但鲜有深入和系统的研究，批评大都是基于片面、感性的认识，正面的研究论证则几乎完全缺失*比如李培月(LI Peiyue)等在Nature上发
表的评论文章(非研究论文)“Accelerate research on land creation”对兰州、
延安等地的削山造城提出了批评，但所论及的无非是施工扬尘等常识问题，都可以解决。

其他的批评还有《中国新闻周刊》2013年1月所刊报道“愚公之忧：削山的环境隐患”、南方日报2013年2月所载““削山造城” 算不上愚公移山”等，实际上并未提出任何足以否定削山造城的实质性理由，并且文中都有意无意地忽略了削山造城的必要性探讨。

究竟为什么要削山造城，有没有理论依据，削山造城的合理规模是什么？中国究竟有多少城市需要削山造城？本文尝试做一个系统的研究，为各地削山造城提供理论和实践上的依据，也为国家出台相关政策提供一个基础性研究和一些建议。

(一)狭小城市的产生
就近现代城市的迅速膨胀而言，工业化是城市化和城市扩张的基础和动力；而就国内城市的选址来看，特别是为什么会有那么多城市位于狭小山区以至于今天需要削山造城，这受到客观地貌分布和历史因素的共同影响。

从地形分布看，中国平原面积大约只占国土面积的12%，而且地区分布非常不平衡，平原主要集中在三大平
原和珠江三角洲地区，这决定了必然有一些城市分布在丘陵山区，以满足经济、政治和军事的需要。

此外，中国矿产资源大多分布在西部山区，因此在近现代工业化过程中，不可避免地在这些丘陵沟壑间产生了一些资源型城市。

从历史的角度看，中国在工业化之前就产生了很多城市，由于当时经济社会发展缓慢，无需考虑城市扩大的潜力，因此在选址建城时，往往没有选址在本地区比较宽阔平整的区域。

新中国成立后至改革开放的30年间，计划经济占据绝对支配地位，
城市的生产功能占据主体地位，而市场功能并不强。

受到当时企业办社会的现实和思维的影响，人们的经济和社会交往限定在以企业为核心的小区内，选定城市不太需要考虑不同区域的相互连通性以及交通拥堵问题，因此这一时期新建立的城市有不少选址在发展空间不大的地形上。

此外，20世纪两次军事原因导致的工业内迁也造就了一些位于山区的城市。

第一
次是抗战时间的工业内迁。

由于抗日战争的需要，国民政府将东部大量工业迁往四川、湖南、陕西、广西和贵州等地。

在选址上呈现两个特点：第一，未经仔细研究而仓促决定。

原本计划将大部分工业迁往武汉及其周边，但后来因为战争形势的恶化，这些工业继续西迁，在选址时已来不及仔细酝酿。

第二，布局的基本原则是，考虑到战时迁运和产品输出的方便性、厂址的防御性等各种要求，“内迁工业多沿江靠边、分散、隐蔽分布，形成“大分散、小积聚”的布局模式”[1]。

例如，抗
战爆发后工矿调整处将122家工厂迁到湘西，逐步形成了以洪江、沉陵两个工业
中心[2]，不少企业迁往陕西宝鸡、甘肃兰州、四川宜宾、四川广元等空间狭小的
地方，使这些城市快速发展(甚至从无到有)，为后来成为地方中心城市奠定了基础，但这种选址从长远来看并不科学，难以满足经济社会发展的需要。

第二次工业内迁是新中国成立后的三线建设。

随着中苏交恶和美国在东南沿海威胁渐盛，中央政府自1964年起在西部发起一场以战备为指导思想的大规模国防、科技、工业和交通基础设施建设。

三线建设共涉及13个省(区)，以云贵川、陕甘宁
青为重点。

大规模建设一直持续到20世纪70年代中期，共在西部迁建和新建了1100多个大中型工矿企业，包括二汽、攀钢、酒钢、长庆等。

企业的选址原则是“靠山、分散和隐蔽”。

在山区新建了十堰、攀枝花、六盘水等城市，并且在有一定基础但地形狭小的城市布局了大量企业，如兰州、乐山、广元、遵义、天水和宜昌等地[3]，使本来就狭小的地形更为拥挤，三线建设为这些城市以后削山造城埋
下了伏笔。

(二)新中国成立后城市化政策的演变
中国工业化是在欧美列强侵华的背景下被动起步的，因此发展程度从长期来看远远落后于欧美。

到新中国成立的时候，中国的工业化水平仍然很低，经过战后的恢复，1952年中国工业总产值占社会总产值的比重仅为34.4%，城市化水平很低。

至今，中国的经济和社会制度、发展水平，对工业化、城市化的认识已经经历了巨大的变化。

受此影响，中国的城市化政策经历了三个不同阶段[4-5]。

第一阶段是1949年至1978年，国家限制城市发展。

国家为集中资源发展工业，采取了限制城市发展的政策，人口的城市化严重落后于经济的工业化。

这个阶段的城市化往往是工业化的附庸，城市的规划和设计注重生产功能，而不太考虑流通和市场问题。

第二阶段是1978年至20世纪90年代末，国家实行中小城市化的城市化方针。

1978年，中国工业总产值占社会总产值的比重已上升到59.4%，随着改革开放的推进，国家的城市化战略转变为“严格控制大城市规模，合理发展中小城市，积极发展小城镇”。

城市平均人口由1978年的40万下降到1998年的30万。

这种
发展策略导致规模经济未能体现、土地浪费严重，以及城市功能不齐全等多方面问题，王小鲁和夏小林(1999)最早指出了这一点[6]，后来奥和亨德森(Au & Henderson，2006)也得到了类似的结论[7]。

第三阶段是1998年至今，中央政府放弃了限制大城市发展的政策，并于2001年正式宣布了“大中小城市和小城镇协调发展”的新政策。

市辖区人口超过100万
的城市由1998年的81个增加到2012年的127个，其中市辖区人口超过200万的城市的数量从20个增加到45个，大城市数量增长明显加快*数据引自《中国城市统计年鉴》(1999、2013)，中国统计出版社。

削山造城正是在中央政府放弃了对大城市限制的大背景下发生的。

随着经济的快速发展和城市化的持续推进，很多城市对扩展城区产生了强烈的需要。

但是，一些城
市由于山丘夹逼的地形所限，城区难以扩展，在经历了种种尝试以后，最终不得不通过削山造城这种十分艰难的方式来突破发展的瓶颈。

国内外学者对城市规模研究得比较多，但城市规模的扩大也可以通过沿路延伸来实现(比如延安)，为什么必须削山造城？兰州的城区面积已经达到180平方公里，为什么十多年来始终坚持削山造城拓宽城区？现有文献中，还不曾有过系统的研究论证。

与城市建设直接相关的理论主要有关于城市形状的六边形中心地理论，以及产业集聚为代表的城市规模经济理论。

城市形状理论从外在角度研究了城市的几何形状对要素在物理上集聚的影响，主要着眼于强调什么样的城市形状能够更好地发挥城市的市场覆盖作用，节省交易成本；而规模经济理论分析了要素在城市中集聚如何产生规模收益。

本文根据城市形状理论和规模收益理论提出有效主城区的概念，可以直接用以解释削山造城。

(一)城市形状理论
由于国外工业化和城市化起步早，相关问题已经有理论研究可以借鉴。

欧美工业化早期的不少城市是因为铁路的开通而兴起的，或者建设在可利用水力、适宜通航的江河旁边。

由于当时的城市规模小，功能单一，这些城市往往沿河或沿路呈线形分布。

甚至有学者分析了线形城市的优势。

但长远来看这种线形城市在实践和理论上都只是昙花一现。

正如多克斯德斯(Doxiadis，1967)所指出的，线形城市无法接受来自多个方向的力量[8]。

克里斯德勒(Christaller，1933)第一次以严格的方法研究了城市的形状问题，根据经济学理论证明了在不受地形限制的平原地区，正六边形所组成的城市体系能够最有效率地覆盖市场，并且从交通和行政的角度来看也是最有效率的[9]。

廖士
(Lösch，1940)也独立地用经济学理论严格地推导出了城市的正六边形原则[10]。

相对而言，克里斯塔勒的城市体系中有大小不同的城市，提供不同层次的服务，非常契合服务业的区位分布，而廖士的城市体系更适合于解释工业区位。

斯金纳
(Skinner，1964)对中国成都平原传统市场体系进行了研究，结果发现不同层级的市集基本上符合克里斯塔勒和廖士提出的六边形原则[12]。

很显然，兰州和延安这样的狭长城市形状严重违背了城市布局的基本原则，不具有良好的经济效率。

六边形城市理论构成了当代区域经济学和城市规划学的理论基础。

苏等人(Hsu et al.，2014)用更为严密的动态规划原理证明了中心地(即城市)的六边形原理[12]。

还有一些学者从几何学的角度，对不同形状的城市的紧凑程度进行了研究。

鲍伊斯和克拉克(Boyce & Clark，1964)提出的指数是公认的理想指数，根据该指数的测度，正六边形比线形城市要紧凑的多，可以说线形城市是最不紧凑的[13]。

梅达等(Medda et al.，1998)改进了该指数，根据这一新的指数，正六边形的紧凑指数约为0.9，而直线的紧凑指数为0(数值越大越紧凑，圆的紧凑指数最大为1)[14]。

王新生等(2005)用Boyce-Clark指数的研究表明，中国31个大城市1990年以来趋于紧凑[15]。

城市应该是六边形那样的放射状，而不是狭窄的线形，也可以进行朴素的理解。

城市的基本功能是提供市场、行政以及医院等公共服务。

人们距离市场越远，商品的交易成本越高，有些货物还要考虑保鲜问题。

病人去医院越近越好，急救的有效性更是受到了距离的根本性影响。

假设一个医院的有效服务距离是5公里，在放射
形城市很显然比在线形城市的覆盖面积更广。

即使在没有理论指导的古代，人们自然地根据不很精确的效率原则设计城市，也基本符合上述原则。

若非地形限制，中国古代城市一般都是正方形，很接近理论所预测的六边形。

(二)产业集聚和城市的规模收益理论
紧凑合理的城市布局有利于产业集聚，并创造出规模收益。

波特(Porter，1990)深入研究了国际市场上最有竞争力的十个国家，探求产业集聚如何创造出国际竞争力。

该研究使得产业集聚成为政府和学界非常重视的问题[16]。

波特(Porter，1995)对城区的经济优势进行了研究[17]。

所谓规模收益，即经济要素的集聚产生了超过数
量简单叠加带来的收益。

杜莱特和普伽(Duranton & Puga，2003)对城市与产业
规模收益的来源进行了系统总结：第一是城市在达到一定规模后可以支撑高质量的基础设施，集中丰富多样的生产要素，可称为分享收益；第二是城市所建立的大市场使企业和工人、商品和市场更好地匹配，产生了匹配收益；第三是人与人更多地面对面交流，使得知识和信息能更有效地产生、传播和积累，可称为知识收益[18]。

克鲁格曼(Krugman，1991)[19]的研究则解决了规模收益无法用主流经济学理论
框架进行刻画的难题，使得城市和区域经济学进入了经济学研究的主流。

在此基础上，很多学者对大城市的优势做了具体深入的分析。

亨德森等(Henderson et al.，1995)的研究指出，新产业总是在具有多元化人力资本的大城市中发展壮大，并随着它的成熟乃至衰落扩散至小型城市[20]。

米格勒次和莫莱诺(Miguélez & Moreno，2014)的研究则指出，距家庭所在地的距离、工作机会和社会网络是吸引高科技人才的关键因素。

大城市便利的交通无疑缩短了心理距离，并且可以提供更多的工作机会以及更丰富的社会网络，因此对高科技人才具有强烈的吸引力[21]。

中国曾经出现的城市化方向之争也可以由产业集聚和规模经济效益来给出答案。

中小城市有限的人口与经济规模不足以支撑高水平的医院等公共服务设施和商业，也难以产生集聚效应。

城市建设水平不足还严重影响高水平人才的引进(本地人才也
外流)，使得这些城市在招商引资上难有大的作为。

无论从对本地经济发展的拉动，还是从城市化质量来说，中小城市都没能达到期望的水平，因此国家才转向了以大城市为导向的城市化方向。

(三)有效主城区与削山造城
综合六边形城市形状理论和城市的规模收益理论，可以看出，一个城市的城区要在市场覆盖、生产要素相互融合等方面具有高效率，起到带动本区域经济发展的作用，必须具备两个条件：接近六边形的合理的形状和足够大的规模。

因此本文提出有效
主城区的概念来刻画具有这样功能的城区：
有效主城区，本文将一个地级市主城区所包含的最大正六边形平整区域称为有效主城区。

其中，主城区指市级政府所在的城区，作为资本、技术和人才中心，起着引领本市经济发展的作用；平整指这个区域内部没有山丘。

有效主城区内，交易成本、通行成本低，生产要素能够高效地融合，产生出集聚效应。

有效主城区还对周边其他地区有良好的辐射作用，可以对一个地区经济发展产生强力的拉动作用。

从内涵上看，一方面，有效主城区这一概念对主城区的形状提出了要求。

如果主城区形状严重偏离六边形，不利于交易成本的降低，不利于生产要素的集聚，即使城区绝对面积足够大，也不等于拥有足够大的高效城区。

另一方面，有效主城区概念对城区的规模提出了要求。

即使城市形状合理，但如果绝对规模不大，容纳不了足够多的劳动力、资本等生产要素，经济功能仍然无法实现。

用有效主城区的概念来分析兰州、延安和十堰等城市，可以很明显地看出它们为什么要削山造城。

兰州和延安市区十分狭长，在市场覆盖、公共设施共享上只有它能容纳的六边形局部城区内具有高效率，有效主城区面积远远小于城区总面积，因此必须通过削山造城，使城区向侧面扩展才能扩大有效主城区，满足经济发展的需要。

丽水、梧州等城市形状基本符合六边形原则，但受环绕城区的山岭所限，绝对规模太小，规模收益无法体现，也需要削山造城。

十堰城区内山丘林立，烟台城区被山梁分隔成数个片区，它们都因为山丘的阻隔破坏了城市的连通性，从而使交易和交流的有效性受到了严重削弱，必须削山造城以扩展有效主城区。

除此之外，还可以运用有效主城区的概念来从反面分析为什么必须削山造城而不是以其他方式扩大城区。

如果单纯为了扩大城区面积，可以沿着城市的道路进行狭窄地延伸，也可以完全新建一个城市。

沿路扩展城区面积，但是很显然并不能扩大有效主城区，它扩展的部分实际上并不能与原有城区高度融合产生规模效应。

另建一个地理上完全独立的新城也可以扩大城区，但因为类似的原因也难以产生扩大有效
主城区的效果。

鄂尔多斯的康巴什新城效果不理想正是这个原因。

沿路顺延或是另建新城走不通，这些城市不得不选择就近削山造城扩展城市，以便扩展的城区与主城区高度融合。

虽然难度大，成本高，却是唯一可行的出路。

城区狭小，有效主城区不足的直接影响突出体现在两个方面：一是城市建设水平难以提升，降低了对人才的吸引力，这一点比较明显。

二是对制造业发展构成极大的限制。

制造业因为吸纳就业多，市场广阔(产品相比信息产业适应性更强)，是地区经济发展的关键。

美国学者艾盟(Eamonn，1999)就指出，制造业是未来经济繁荣的关键[22]。

制造业的发展需要利用城市的市场优势、产业集聚优势，同时单位产值的占地面积也比较大。

而有效主城区不足常常使地方政府发展至关重要的产业的愿望难以实现。

仍然以延安为例，延安和榆林同处陕北地区，都因为富有石油煤炭而发展较快，人均GDP都已超过1万美元，但延安因为有效主城区不足，无合适的建设用地，人均制造业产值不到榆林的四分之一。

为了解这些削山造城城市对城市扩展的迫切需求，本文首先对一些削山造城力度大、影响大的典型城市相关市情进行分析，通过对典型案例的研究来了解地形如何对这些城市的发展构成瓶颈。

然后，为了把握全国的情况，对全国的削山造城需求进行统计和分析。

因为大城市具有更好的规模收益，本文将注意力集中在地级以上城市的主城区。

(一)典型城市分析
本文简要介绍和分析四个削山造城比较有影响的城市，为了直观也附上了四个城市的卫星图，详见图1。

1.兰州
兰州位于中国西北山区。

城区地处黄河谷地，从西北向东南延伸，长度达到33公里，平均宽度仅4.5公里，两侧是相对高度超过300米的连绵高山。

由于兰州是
中国内陆通往西北的咽喉，新中国成立后国家将大批的重化工业项目布局在兰州，
并且有兰州军区、兰州铁路局等重要单位入驻，不到十年，兰州市区人口从20多万增加到60多万。

随着改革开放以来计划经济的削弱，狭长的城区成了招商引资和城市建设无法逾越的屏障，所以扩大城区是近10余年来历届兰州市委、市政府的重要工作。

2.延安
延安市位于陕西北部黄土高原山区，历来为陕北的政治经济文化中心，曾是党中央驻地。

延安有丰富的煤炭、石油和天然气资源，经济发展水平较高，人均GDP已超过1万美元。

市区位于延河和汾川河二水交汇处的狭长河谷，平均宽度仅0.6公里。

不断增加的人口顺着河谷住得越来越远，或者沿着城区周边一条条的小山沟住得越来越高，城市建设严重落后。

因此，延安才提出了上山建城的战略。

不了解情况的外人震惊于如此庞大的工程，而对于当地人来说，他们在上山建城以前已经越住越高了，上山对他们来说早已是习以为常的事。

3.十堰
十堰位于鄂、豫、陕、渝交界处，山沟相连，几乎没有平地，原本是一个千人小镇。

因为符合中央“三线建设”布局“靠山、分散、隐蔽”的要求，二汽于1967年在此破土动工，带动十堰经历了高速发展。

改革开放后，缺乏建设用地成了十堰致命的缺点。

21世纪初，东风汽车(二汽)曾经需要一块500亩的平地，十堰市政府却
无法满足。

于是，东风汽车在2004年将总部从十堰迁至武汉。

2005年十堰工业
总产值下降6.6%，十堰人担心若不削山造城，“车都”有可能变为“废都”。

4.丽水
丽水市区位于瓯江大溪与好溪交汇处，两河的冲积形成了一块20余平方公里，比较接近椭圆的小盆地。

城区海拔约50米，北部和东部是1000米以上的高山，唯
有西侧山体比较低。

丽水地处东部沿海发达地区，离温州出海口仅有90公里，具有招商引资发展经济比较好的区位条件。

但是由于城区四面受限，没有建设用地，
经济发展严重受限，于是不得不削山造城。

丽水的情况具有代表性，浙江、福建很多城市都因为地处山区而需要削山造城。

(二)全国削山造城需求研究
通过上文描述，不难发现实施削山造城有着根本的经济发展上的动因。

上面所分析的只是实施削山造城规模比较大的城市，除此之外还有很多零星的削山工程，如建工业园、建飞机场等。

考虑到削山造城这样类似愚公移山的大工程受限于资金和不同地方政府的认识差异，肯定还有不少城市有此需要而没有实施。

为了从宏观上把握地形限制对中国各地经济社会发展的影响，本文将研究全国究竟有多少城市的发展受到了地形的限制，或者说有多少个城市需要削山造城。

如何认定一个城市的发展受到了地形的约束？学术上对于这个具体问题研究很少，没有直接可参考的文献。

本文主要基于两个原则：第一，主城区范围的确定，以Google Earth卫星图中楼宇相连、内部没有大块耕地区域为主的城区范围。

换言之，城区确定不以公布的建成区面积为准，因为可能是各地标准不一，所公布的建成区面积中比较不准确者较多。

第二，地形限制城市发展的标准，主城区向周边丘陵山地扩展，已经覆盖了周边丘陵山地脚下的全部平整土地；或者主城区已经与河谷两岸的丘陵山地相连，城区纵向延伸达到宽度的4倍以上。

这两种城市或者规模不足，或者形状严重偏离了六边形原则，不具有良好城市功能和规模经济效率。

Google Earth还提供卫星图每个点的海拔高度，可以借此比较精确地确定丘陵山地的边缘，以及在有山丘的城市里，山丘是否已经严重阻隔了城市。

所考查的城市范围，是不包括港澳台、直辖市和海南所辖市的全国所有地级以上的市(州、盟)，所考察的主城区是其市级政府所在城区。

主要考虑是：京津沪作为单一城市太大，与其他地级市不具有可比性，内部也没有与地级市在经济和社会实质上相当的辖区；重庆内部也没有实质上与地级市相当的行政区，而是由38个县区构成；海南有三个地级市，其中三沙市只有1 000多人，三亚是旅游业为主的城。