近年来俄罗斯的人口政策：背景、效果及其经验

近年来俄罗斯的人口政策：
背景、效果及其经验
肖来付
（厦门城市职业学院教育与民生学院，福建
厦门
361008）
[摘要]上个世纪90年代以来，俄罗斯面临人口衰退的危机。

为解决人口发展问题，
消除人口危机对经济社会的负面影响，俄罗斯健全社会保障制度，统筹解决人口老龄化问题；完善社会政策，综合治理人口发展问题；强调政府责任，重视配套制度的衔接，并通过推行国家优先发展计划，设立母亲基金，增加医疗投入，强调个人社会责任以及吸引移民等一系列措施，使人口减少趋势有所缓和，其人口政策对我国具有一定的启示作用。

[关键词]俄罗斯；人口危机；人口政策；启示[中图分类号]C924
[文献标识码]
A
[文章编号]1009-6043（2019）01-0130-04
[作者简介]肖来付(1981-)，福建三明人，副教授，硕士，研究方向：社会发展与社会保障。

长达二十多年的人口减少及下滑趋势，使俄罗斯社会倍感压力。

面临人口危机及困境，俄罗斯国家领导人对此采取了一系列的政策和措施，努力消除人口危机对经济、社会带来的不利影响。

一、俄罗斯人口政策的背景———俄罗斯的人口危
机与困境
1990年代，刚继承苏联丰厚遗产的俄罗斯信心满满的实施“休克疗法”，意图重振大国雄风，结果却使俄罗斯GDP 下滑了近一半，居民生活水平一落千丈，民众健康状况恶化，国民平均寿命下降。

1990年代，俄罗斯的人口死亡率上升，人口出生率下降，死亡人口首次超过出生人口，人口开始进入下降通道，出现了长达二十几年的人口衰退。

1992至2009年，俄罗斯的人口死亡率一直高于人口出生率,人口呈现负增长,人口损失高达1300万[1]。

俄罗斯人口发展一度面临严峻形势。

根据2000年以来的首次人口普查数据，2002至2010年期间，俄罗斯总人口又减少了230万，人口年均降幅提高到了0.2%，其中，农村地区的人口年均降幅甚至高达0.39%[2]。

如果任由这种情形发展，俄罗斯的人口将会由2010年的1.43亿减少到2020年的1.4亿；而到2050年时，人口将降至1.13亿。

根据最悲观的观点，到2040年代，俄罗斯人口将损失三分之一，减少至1亿。

按照联合国的测算，如果俄罗斯不改变当前的低生育率、高死亡率的人口状况，2100年俄罗斯人口将只剩下0.67亿[3]。

对此，俄罗斯社会忧心忡忡，俄《真理报》甚至说“俄罗斯民族正在慢慢消失”。

一时间，俄罗斯似乎面临着“大国空巢”的困境，就连国家总统都在其年度国情咨文中称之为“国家危机”。

可以说，
上世纪90年代以来的人口危机已经成了国家发展和民族生存头号大敌。

俄罗斯领导人认识到：人口危机不利于俄罗斯潜力的发挥，已经成为俄罗斯复兴路途上的一大障碍。

2005年，普京总统就在其国情咨文中严肃的指出，人口问题与国家前途、民族命运密切相关，是俄罗斯当前重大的政治、经济和社会问题。

二、当前俄罗斯人口政策的主要内容
面对国家当前的人口危机，俄罗斯领导人想尽各种办法、使用各种手段、出台多种政策，力图消除人口危机对经济、社会发展的负面影响。

面临严峻的人口发展态势，2000年才刚当选总统的普京在其首个总统国情咨文中指出：持续的人口减少将会影响俄罗斯的发展，如果人口减少趋势不改，俄罗斯民族可能会日渐衰落。

在普京的大力呼吁下，俄罗斯随即在2001年出台了以稳定人口数量为目标的人口发展规划，即：降低人口死亡率、提高人口出生率，吸引外来移民，意图增加人口数量、缓解国家人口危机，到2015年将总人口数稳定在1.42亿至1.43亿人。

此后，政府又多次提高对孕产妇、新生儿家庭和孤儿的生活补贴标准。

普京担任国家领导人后，采取了一系列更加积极务实，也更有针对性的人口政策和措施。

(一)普京人口新政的主要目标———提高出生率，降低死亡率，稳定人口规模
2006年，在发表年度国情咨文时，普京别有深意的将人口问题置于军事问题之前，重点讨论了人口发展和军队建设问题。

在当年6月的联邦安全会议上，普京再次呼吁全体民众共同行动起来，以抵御人口危机。

随着人口发展形势的变化，2007年，俄罗斯对之前出台的人口构想政策加以进一步细化，制定了《俄联邦2025年前人口政策构想》等纲领性文件，该构想将提高出生率，增加出生人口；降低死亡率，稳定人口规模；提高生命质量，延长人均
第2019年第1期（总第509期）
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预期寿命等确定为人口政策的主要目标。

近年来，俄罗斯将“三子女家庭”作为未来人口增殖目标，到此，普京的人口新政已经呼之欲出。

(二)普京人口新政的价值目标——
—重塑有活力的生育文化
随着社会的发展，当前俄罗斯的家庭人口结构和家庭生育观念都发生了很大改变，其中，最重要的一个表现就是家庭生育率不断下降。

有的年轻人视孩子为负担，不愿生育。

因此，新世纪以来，俄罗斯大力构建良好的国家保障，以重塑有活力的生育文化。

例如：增加政府财政支持，增强国家保障力度，提升国家福利水平，为民众创造良好的生活条件和环境，变不愿生养为乐于生养；加强人口宣传，提倡多子女家庭，保护婚姻家庭，回归传统价值观；强化民族国家意识，增强公民责任感，宣扬家庭生育的重要地位。

例如，莫斯科地铁的海报上印着一句言简意赅的文字：“爱国从家庭开始”，而另一幅画则展示着一名妇女抱着3个婴儿的画面。

为了配合政府的人口政策，就连俄罗斯的东正教也从宗教的角度，大力宣传家庭对于社会稳定的重要作用。

(三)普京人口新政的主要措施
俄罗斯长期以来都有鼓励生育的政策，尤其是2006年以来，俄罗斯政府人口发展战略日益清晰，制定了以增加人口数量、提高人口素质为主要目标的人口政策，并通过了相关立法，设立“母亲基金”，提高对生育小孩的父母的各项补贴。

为稳定人口发展形势，俄罗斯国家领导人和地方政府绞尽脑汁、各出奇策，不可谓不努力。

1.稳定国家政局，大力发展经济，推行国家优先发展计划
1991年，苏联解体，叶利钦入主克里姆林宫。

叶利钦时期，俄罗斯政局动荡、经济下滑，民众生活困难，健康状况下滑。

学者石人炳以俄罗斯为例探讨了经济衰退对人口的影响，认为经济衰退对人口增长、人才外流、人口素质等方面具有全方位的影响，并进一步指出20世纪90年代俄罗斯生育率下降的根本原因就是“休克疗法”及政府的一系列政策失误所带来的经济衰退[4]。

普京当选俄罗斯总统后，迅速稳定政局，大力发展经济。

普京认为国家工程的目标应该是向人民投资，并尽可能的提高民众的生活水平和质量，为此，普京专门成立了国家优先发展计划委员会，并且亲自担任主席。

2000-2010年，是俄罗斯经济发展的黄金时期，经济止跌回升，国家实力逐渐恢复，人均GDP在1999-2010年间年均增长5.75%(表1)。

21世纪头十年，俄罗斯经济逐渐恢复原气，得到了较大的发展，取得了较好的发展成绩，与此同时，民众的生活水平、社会保障和社会福利也得到了极大的改善，这就为国家的人口再生产创造了良好的社会环境。

表12000–2013年俄罗斯GDP增长率单位:%
(数据来源：俄罗斯联邦国家统计局网站)
2.激励国民生育，设立母亲基金，增加财政补贴力度
为解决地广人稀这一“心头之痛”的人口问题，俄罗斯政府实施了一系列以刺激生育为主要内容的人口新政。

2006年，普京再次当选总统。

随着国家实力的逐渐恢复，普京在2006年的总统国情咨文中重点讨论了人口发展问题，并要求政府制定一个长达十年的财政补贴计划，用于支持人口发展，稳定人口数量。

为此，俄罗斯实施了一系列鼓励生育的政策，例如：自2007年开始，只要生育第二个孩子就可以获得30万卢布的奖励，俄联邦杜马还特意通过了《关于修改〈为多子女的居民发放国家补贴法〉和〈对多子女家庭给予国家扶持的补充措施法〉》等相关法律。

普京表示，政府应该创造有利条件，尤其是为妇女提供支持，让她们不用担心生育两个以上孩子会影响自己的职业发展。

普京主张用经济补偿鼓励青年人多生多育，以提高人口出生率，例如：对孕妇、产妇进行补贴，增加新生儿家庭补贴金额，发放幼儿学前教育补贴，鼓励并资助收养孤儿，设立“母亲基金”等专项支助计划。

值得一提的是，2007年开始实施的“母亲基金”等刺激生育政策起到了很好的效果。

“母亲基金”主要用于奖励生育两个孩子及以上的家庭，这笔资金可以在翻修房屋、偿还房贷、支付教育费用、养老储蓄等方面使用。

“母亲基金”效果明显，项目实施后，俄罗斯国内的人口出生率提高了30%。

而在2014年上半年，俄罗斯生育三个或三个以上孩子的家庭比去年同期增长2.4%。

[5]
3.增加医疗投入，控制烟酒消费，提倡健康的生活方式
苏联解体后的1990年代，俄罗斯出现了低生育率、高死亡率，人口总量减少的情况。

为稳定人口发展形势，俄罗斯实施国家健康计划，倡导民众保持健康的生活方式，希望能够提高国民人均寿命。

为此，俄罗斯政府加大国家医疗投入,增加政府医疗开支；改造医疗救助组织,提高医疗救助质量；提髙药品保障水平,方便居民看病诊疗；增强医务人员技能水平,提高医疗服务质量。

吸烟、酗酒等不健康的生活方式是影响人均寿命的重要因素。

烟酒过度消费与人口死亡率有密切联系，对俄罗斯民众的健康有着很大的影响，也关系到2025年俄人口发展战略能否实现。

对此，俄杜马2013年初通过了新的禁烟法案，要求在公共场所全面禁烟、禁止烟草广告等。

为了遏制酗酒，伏特加最低售价也提高了三分之一。

另外，传染病肆虐、艾滋病蔓延、毒品泛滥等问题也是俄罗斯人口减少的潜在“杀手”。

对酗酒、吸毒、吸烟等影响身心健康的社会问题，普京不无忧虑的说，反酗酒和反过度吸烟应该成为社会优先发展方向。

4.回归传统观念，重视家庭价值，强调个人的社会责任
当前，俄罗斯民众的生育观从传统型转向现代型，少生或不生育的妇女人数日益增多。

生育观念的变化，导致了生育率下降。

要想彻底改变这种状况，必须改变民众的价值观，尤其是青年人的生育价值观。

因此，近年来俄罗斯人口政策的核心理念是要回归传统观念，改变现有生育观念；重塑养育子女光荣的观念，重视家庭价值，强调
年份2000200520062007200820092010201120122013
GDP增幅10 6.48.28.5 5.2-7.8 4.5 4.3 3.4 1.4
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个人对家庭、国家的荣誉感和责任感。

为了鼓励大家多生孩子、激励民众生育意愿，俄罗斯政府在大街小巷等场所张贴了许多宣传海报以鼓励生育，例如，莫斯科街头就有一个鼓励生育的广告词“国家需要你们创纪录的生育”，政府甚至将至少生育3个小孩定位为“爱国责任”，为宣扬传统家庭价值观念，俄罗斯特意将2008年定为“家庭年”。

普京将11位俄罗斯普通妇女请到克里姆林宫做客，并授予“祖国服务”勋章，以表彰她们“养育儿女，继承发扬家庭传统”。

2014年，普京再次谈及家庭健康和国家安全，在总统国情咨文中指出：健康的家庭和民族、传统价值观以及国家安全是俄罗斯的优先考量。

5.吸引移民，完善移民政策，补偿人口的自然损失
俄罗斯政府将提高出生率，增加出生人口，降低死亡率，稳定人口规模作为人口政策的目标。

自1992年开始，在二十余年间，俄罗斯人口一直缩减，与人口数量下降相伴随而来是少子化和老龄化，俄罗斯面临着劳动力短缺的挑战，但是，现行鼓励生育政策的效果短期内是无法显现的，其效果要二三十年后才能显现，因此，吸引外来移民是短期内维持劳动人口数量和缓解人口减少带来的压力的不二选择。

根据2010年最新的全国人口普查数据，1989-2011年的二十余年间，俄罗斯外来移民有800万人，而同期俄国内人口减少了1200万，可以说，外来移民在一定程度上弥补了俄罗斯的人口缺口[6]，否则，俄罗斯的劳动力会更加紧缺，人口态势将更加严峻。

为了振兴国家经济、再现大国实力，俄罗斯需要引进适应国情的国外移民。

随着人口发展形势的变化，俄罗斯社会对外来移民的态度也逐渐发生变化，从之前的抵触、抗拒逐渐趋于理性。

在“大国空巢”无人以续的压力下，俄罗斯的移民政策从无到有、从被动到主动、从消极到积极。

2012年，普京第三次出任俄罗斯总统，上任的第一件事情就是签署包括《2025年前俄罗斯联邦国家移民政策构想》在内的一系列文件。

这份历时五年、几经修改的国家规划文件充分肯定外来移民的作用，明确指出外来移民与人口发展之间的相互关系，强调移民在俄罗斯经济、社会、人口发展中的重大作用[7]。

三、近年来俄罗斯人口政策实施的效果
(一)普京人口新政实施的效果
自2000年普京执政以来，随着国家政局稳定和油气价格上涨，俄罗斯经济发展较为迅速，社会相对较为稳定，这就为人口再生产创造了良好的条件。

加上政府的人口刺激政策，人口减少的趋势有所缓和，人口发展形势也出现了一些新的变化(表2)。

自2000年以来，俄罗斯生育率开始回升，2000年人口出生率为8.7‰，2013年则上升为13.2‰；2000年人口死亡率为15.3‰，2013年则下降到13.2‰。

2013年，人口平均预期寿命也提高到了70.77岁[8]。

2010年，俄罗斯人口开始增长，尤其意义重大的是：2013年，俄罗斯出现了独立以后的首次人口自然正增长。

近几年甚至出现了幼儿园“入园难”这一幸福的“烦恼”。

2012年，俄罗斯提前三年，实现了2015年前人口政策构想所设定的阶段性人口目标。

对此，普京在2013年12月国情咨文中欣喜的表示：全国一半地区的人口出生率高于人口死亡率。

尽管人口增长的基础依然脆弱，但成绩来之不易，在一场长久的“人口保卫战”中，俄罗斯国家和民族终于见到一丝曙光，难怪普京在国情咨文中都将之称为“极好的标志”。

(二)俄罗斯人口发展的前景及评价
人口发展受到诸多因素的影响，而人口结构的内部变化、外部社会环境、国家人口政策是其中最主要的影响因素。

通过对比2000年前后的人口数据，可以看出，近十年来俄罗斯推行积极的人口增殖政策，对于改善人口发展态势起到了一定的积极作用。

在普京等领导人的努力下，俄罗斯政府通过各种措施，尤其是在鼓励生育政策的激励下，俄罗斯人口的生育状况有所改善，因此，近年来俄罗斯人口发展的严峻形势略有缓解。

不过，俄政府在略感欣慰的同时，依然不敢放松。

从全国来看，虽然人口出生率自2000年就开始回升，但仍在低水平徘徊，其总和生育率仍远未达到人口自然更替的水平。

学者顾乐民通过切比雪夫最佳逼近原理构建的俄罗斯人口变化模型，发现1981至2001年俄罗斯人口发展进入了下降通道，长达二十年的人口减少带来了严重的后果，苏联解体带来的经济冲击和社会动荡更加重了人口危机。

而在2001至2013年间，俄罗斯经济、社会整体上处于一个相对稳定的发展时期，加上普京等俄罗斯领导人大力实施的人口新政，俄罗斯人口发展处于上升的态势，呈现出恢复性的缓慢增长。

因此，俄罗斯人口发展将暂时摆脱下降趋势，并且这种缓慢上升的趋势将保持到2020年。

不过，近十年来俄罗斯的人口政策的效果仍然需要一个以上的人口变化周期来检验。

[9]
俄罗斯国内的专家对当前的人口政策的效果也持不同态度，尤其是对目前人口的增加谨慎乐观，认为近年来俄罗斯的人口增长既是部分70后在度过经济困难时期后的补偿性生育，更是上世纪80年代初苏联生育率高峰的效果，考虑到上世纪90年代人口出生率大幅降低的生育延迟效应，俄罗斯未来人口发展仍将面临各种挑战。

重塑生育文化是俄罗斯人口新政的核心价值目标，但作为下一代生育主力军，育龄女性人口数量下降，可能会使人口状况再度恶化。

另外，生育文化的重塑也并非易事，部
年份总人口（百万人）人口出生率（‰）人口死亡率（‰）自然增长率（‰）
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
146.9
146.3
145.2
145.0
144.3
143.8
143.2
142.8
142.8
142.7
142.9
142.9
143.0
143.3
8.7
9.0
9.7
10.2
10.4
10.2
10.3
11.3
12.0
12.3
12.5
12.6
13.3
13.2
15.3
15.6
16.2
16.4
15.9
16.1
15.1
14.6
14.5
14.1
14.2
13.5
13.3
13.0
-6.6
-6.6
-6.5
-6.2
-5.5
-5.9
-4.8
-3.3
-2.5
-1.8
-1.7
-0.9
0.0
0.2表22000-2013年俄罗斯人口数量变化
(数据来源：http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/ros原
stat_main/rosstat/ru/statistics/population/demography/#)
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分俄罗斯学者对俄罗斯的生育热情就持怀疑态度。

因此，今后俄罗斯人口政策会继续沿用各项生育激励措施，并继续加大国家财政投入，以保证奖励措施的实施力度。

鉴于“母亲基金”项目的良好效果，俄罗斯将会继续实施“母亲基金”项目，或者推出更多的类似项目。

尽管已经实现了2015年前人口政策的阶段性目标，但是，由于近年来俄罗斯频频卷入重大国际纷争，尤其深陷乌克兰危机和叙利亚危机，目前，俄罗斯经济倍受欧盟经济制裁之苦，加上近年来国际油价波动频繁，俄罗斯经济社会发展面临着各种挑战。

因此，想要在短期内改变俄罗斯人口发展形势并遏制人口锐减，普京等俄罗斯领导人依旧面临着十分严峻的考验。

人口问题绝非一个简单的、孤立的问题，人口发展受到一个国家或地区的政治制度、经济发展、社会传统、民族文化、生育观念等多方面因素的制约。

四、俄罗斯人口政策的经验
目前，中国人口数量依旧位列世界首位，不过，由于生育率快速下降，中国也在快速的“变老”，特别是“少子化”、“老龄化”问题将对今后经济发展、社会养老和国防建设等诸多方面都带来极大的挑战。

俄罗斯人口发展面临着严峻挑战，政府通过加强国家立法、出台并完善社会政策和社会保障等多管齐下的措施来实现其人口发展目标，其人口政策对我国具有一定的借鉴意义。

(一)健全社会保障制度，统筹解决人口老龄化问题
随着人口总量减少、低生育率、低人口出生率，近20年以来，俄罗斯人口老龄化程度逐年加深，1989年全国人口平均年龄为的33.7，2010年则迅速增加至39岁[10]。

俄罗斯在发展经济时，重视社会民生事业，保障劳动就业，提高养老待遇，改善民众生存条件。

普京等俄罗斯领导人认为：建设一个强大的国家和改善民众生活水平是不可分离的。

2000-2010年期间，俄罗斯经济发展处于十年黄金阶段，俄罗斯经济逐渐恢复元气，国民福利和社会保障也有了很大的改善。

因此，2006年，普京信心满满的表示将制定一个长达10年的财政补贴计划，优先安排社会养老资金。

通过建立、健全养老、医疗、住房等一系列社会保障制度，建立专门的稳定基金，支持国内各项社会事业的改革，提高社会福利待遇和民众生活水平。

(二)完善社会政策，综合治理人口发展问题
为了扭转人口发展的不利局面，俄罗斯政府想尽办法鼓励国民进行生育，为此，政府出台了一系列生育补助、税收优惠措施，并进一步完善各项社会政策。

同时，为降低死亡率，俄罗斯对国民卫生保健系统进行了改革，并控制烟酒消费，以引导国民养成良好的生活习惯。

普京将人口、教育、农业、住房问题共同列为政府的四大社会工程。

俄罗斯政府在经济形势好转后，大力增加民生投入、降低民众生活压力和养育子女的压力，同时，进一步完善社会政策，对人口再生产给予国家补助，对生育子女的父母给予政策照顾。

例如：在联邦层面，设有全国性的“母亲基金”，而在地方层面，各地政府也从2011年起设立了地区的“母亲基金”。

另外，地方政府还通过税收优惠、住房保障等措施减轻新生儿家庭的负担，例如：降低新生儿父母个税，为孕产妇提供高效医疗服务，落实年轻夫妇家庭住房政策等[11]，这些政策和措施，一定程度上减轻了新生儿父母的负担，有利于国家的人口再生产。

(三)强调政府责任，重视配套制度的衔接
在人口发展问题上，俄罗斯重视政府责任，不同时期虽然政策力度不同，但一直都奉行生育鼓励政策。

例如，尽管在上个世纪90年代面临严重的经济危机，政府财力不足，但仍然对多子女家庭、单亲家庭给予各种补贴，发放幼儿补助金、怀孕及生育补助费等，并对单身母亲给予额外补助[12]。

尽管补助金额杯水车薪，但毕竟是雪中送炭。

21世纪初，随着国家经济形势的好转，俄罗斯政府随即提高财政补贴，实施以提高人口数量为目标的人口新政策，并通过立法，出台相关配套制度。

2000年以来，俄罗斯政府财政状况明显好转，政府相应的增加补助项目，提高了补助金额，加大了对养育子女的年轻夫妇、多子女家庭、单亲家庭、孤儿、残疾儿童、领养孤儿的法定监护人等的扶持力度。

同时，在就业、住房、学前教育和家庭税收等方面也出台了更多政策优惠[13]。

[参考文献]
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[5]国际在线.俄罗斯实施系列刺激生育政策人口状况逐年改善[EB/OL]./42071/2014/08/12/6891s4651142. htm.
[6]人民网.21年人口自然减少1200万俄酝酿修改移民政策[EB/OL]./GB/57507/14433164.html. [7]强晓云.俄罗斯移民政策的调整—《2025年前俄罗斯联邦国家移民政策构想》简评[J].世界民族,2013(5).
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[9]顾乐民.基于切比雪夫最佳逼近原理的俄罗斯人口变化通道[J].俄罗斯研究,2015(2).
[11]林雪丹.俄罗斯“母亲基金”见成效[N].人民日报, 2013-3-1:022.
[12]程亦军.俄罗斯人口危机及其发展趋势[J].俄罗斯中亚东欧研究,2005(2).
[13]肖来付.俄罗斯人口政策的经验与启示[N].中国社会报，2017-02-13:007.
[责任编辑：史朴]肖来付:近年来俄罗斯的人口政策：背景、效果及其经验
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